試析《立法法》修改對自治州立法的影響

【摘要】：《立法法》修改后，作為民族自治地方的自治州在享有自治立法權的同時也獲得了一般地方立法權，在三級民族自治地方中，具體雙重立法權（即同時享有自治立法權和一般地方立法權）的民族自治地方包括自治區和自治州兩級。這一立法變化，對于民族自治地方來說，確切的說是對于自治州來說會產生何種影響，這些影響是否有利于民族自治地方自治權的行使？本文主要說明修改后的《立法法》賦予自治州一般地方立法權將會導致自治立法權與一般地方立法權的失衡，應當通過一定措施來實現二個立法權的平衡。

【關鍵詞】：自治州；自治立法權；一般地方立法權；立法選擇；合并

2015年3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）修正案，《立法法》在制定15年后得以首次修改。此次修改的亮點包括稅收法定、授權立法設限、賦予設區的市地方立法權等。修改后的《立法法》第72條詳細規定了賦予設區的市地方立法權以及該項權力的立法范圍、生效時間、報請批準的程序等，其中第五款規定了自治州的人大及其人大常委會也享有此項權力。《立法法》之所以賦予自治州以一般地方立法權，是因為根據《中華人民共和國民族區域自治法》（以下簡稱《民族區域自治法》）第4條的規定：“自治州的自治機關行使下設區、縣的市的地方國家機關的職權，同時行使自治權。”自治州享有設區的市一樣的職權，為了法律體系的統一，賦予設區的市地方立法權的同時，也就必須賦予自治州以一般地方立法權。

一、自治州立法選擇的影響因素分析

自治州所享有的自治立法權與一般地方立法權存在著諸多差異，這些差異一方面使得自治立法權與一般地方立法權相區別，另一方面，使得自治州在進行立法活動時面臨立法選擇問題。而這些差異也就將成為影響自治州立法選擇的因素。

第一，立法權的行使主體

自治州自治立法權的行使主體僅限于自治州人大，自治立法權與一般地方立法權行使主體的最大不同就在于自治州人大常委會具有一般地方立法權，而不具有自治立法權。從立法權行使主體這一因素來看，自治州人大常委會所具有的一般地方立法權更容易被選擇行使。

第二，立法范圍的大小

《立法法》沒有全面放開自治州一般地方立法權的可立法事項范圍，通過予以明確規定的形式將自治州一般地方立法權的立法范圍限定于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等三方面。相比而言，自治州可進行自治立法的事項卻是多方面的。既有根據法定自治權為依據的立法事項，如經濟發展、財政稅收管理、民族教育和文化、自然資源保護、社會治安管理、醫療衛生、宗教信仰等，還有根據特殊法律授權為依據的立法事項，如《婚姻法》授權民族自治地方的人大結合當地民族婚姻家庭的具體情況，制定變通規定[1]。

第三，批準程序

無論是自治州的自治法規還是一般地方性法規，都要經過上級批準機關（省級人大常委會）的批準，才能生效或施行。雖然法律規定生效的用詞不同，但實質上二者并無差別，經過批準生效的法規才能施行，得以施行的法規一定是經過上級批準機關批準的。批準程序存在的合理性暫且不論，就其影響而言，卻是重大的。一般地方立法規范因法律明確規定了批準條件和時間，而能較容易得以獲批；自治法規批準條件和時間的不明確，影響了其批準生效時間。

從上述區別可知，《立法法》明確規定了上級批準機關批準自治州一般地方立法規范的條件和時間，批準條件的重點是其合法性、期限為4個月，上級批準機關就可以按照法律的規定和時間對自治州一般地方立法規范進行審查，并及時予以批準。可見，一般情況下，自治州一般地方立法規范在報批4個月內即可獲批并予以公布施行。

可是我國憲法、法律卻沒有明確規定批準自治法規的條件和批準期限。從批準工作來看，有明確的批準條件和期限，能讓批準機關及時有效地對相關法規進行審查、批準，報批的法規也能得到及時有效地發布、實施。自治法規的批準條件和時間的不明確性，無疑大大增加了自治州自治法規生效的時間成本，影響其有效、及時地實施。自治州在進行立法選擇時，也將會選擇行使出臺法規更容易獲批的一般地方立法權。

二、《立法法》修改對自治州立法的影響

通過以上分析，可以看出，自治州的一般地方立法權在行使主體、制定法規的批準程序和時間上比自治立法權具有明顯的優勢，而自治立法權的立法范圍則比一般地方立法權更具廣泛性。此種優勢的存在，對自治州進行立法選擇時的影響也是明顯的。從立法難易程度上來說，選擇行使一般地方立法權要比行使自治立法權容易，通過行使一般地方立法權所制定的法規也能得以早日生效、實施；從立法范圍上來說，根據《憲法》、《民族區域自治法》、《立法法》以及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中關于民族自治地方[2]自治立法權與一般地方立法權的規定來考察，自治立法權要大于一般性地方立法權，主要的體現正是自治立法權立法范圍的廣泛性。雖然自治立法的立法范圍更大，可是在二者共同的立法范圍中或者對一般地方立法權可立法事項做擴大解釋時[3]，自治立法權所享有的這種優勢將不能影響立法機關選擇行使更為容易出臺法規的一般地方立法權。

自治州一般地方立法權在行使主體和批準程序中所享有的優勢，會使得自治州在進行立法選擇時，將更傾向于行使一般地方立法權，而規避或忽視自治立法權的行使。這將導致自治立法權與一般地方立法權的失衡，其結果就是自治州將與自治區一樣，在自治立法方面逃避職責，用大量地方性法規替代自治法規，造成自治立法權得不到有效行使，最終將形同虛設。

如此說來，《立法法》修改后，自治州所獲得的一般地方立法權對于已經存在的自治立法權來說不一定能產生積極的效果。為使自治州自治立法權得以有效行使，就應當通過一定的措施，平衡自治州自治立法權與一般地方立法權。

注釋：

[1]《婚姻法》第50條規定：“民族自治地方的人民代表大會有權結合當地民族婚姻家庭的具體情況，制定變通規定。自治州、自治縣制定的變通規定，報省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會批準后生效。自治區制定的變通規定，報全國人民代表大會常務委員會批準后生效。”

[2]因為具有雙重立法權的民族地方只包括自治區和自治州，因而此處的民族自治地方僅指自治區和自治州，不包含有自治縣。

[3]如上文所提到的“城鄉建設與管理”這一立法事項可能涉及戶籍、教育、計生、就業、社保等方方面面。