村鎮治理過程中“一事一議”制度問題研究

【摘要】：目前“一事一議”制度作為當前村鎮治理過程中的主要模式得到廣泛使用，但是在近幾年的現實操作中卻暴露出弊端，存在低效率的問題。本文擬對農村“一事一議”制度低效率問題存在的原因進行分析并提出相應完善辦法，旨對農村公共產品供給提供些許幫助。

【關鍵詞】：村鎮治理;一事一議;政府經濟

引言

“一事一議”制度，是指在農村稅費改革系統中取消了鄉統籌和改革村提留后，原由鄉統籌和村提留中開支的農田水利基本建設、道路修建、植樹造林、農業綜合開發有關的土地治理項目和村民認為需要興辦的集體生產生活等其他公益事業項目所需資金，不再固定向農民收取，采取“一事一議”的統籌辦法①。

任何制度要發揮作用其存在的環境與條件都極為重要。村鎮治理過程中“一事一議”制度若要真正發揮作用，結合常偉（2009）、許莉、邱長溶、李大壘（2009）等人的研究可歸納為以下4點：（1）農村流動人口數量少，有足夠多的農民生活在農村。（2）農民對村級公共產品需求的強度低，內容相對簡單。（3）村民對本村公共產品供給過程中每一環節的信息掌握完備，不存在信息不對稱情況。（4）村民覺悟程度高，村干部都是為民務實的好干部。

根據《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，“一事一議”議事主要遵循群眾自愿、權利義務一致和公平負擔原則，但在目前村鎮治理過程中“一事一議”制度的施行暴露了些許問題和缺點。

一、“一事一議”在農村公共產品供給中低效率的表現及原因分析

自2003年安徽推行“一事一議”制度至今已有13年，從目前的實踐看，現實中農村“一事一議”制度實施的環境和條件都很難與假設滿足。在現實中難以操作，不是議不起來，就是議而不決，靠“一事一議”供給農村公共產品存在一定困難，效率不高②。其原因如下：

1、召開村民議事大會成本太高

按照現行的《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，“一事一議”應召開村民大會，應當有本村18周歲以上的村民過半數參加，或者有本村2/3以上農戶的代表參加;召開村民代表會議，應當有代表2/3以上農戶的村民代表參加。農村剩余勞動力的大規模流動已成為我國整個社會經濟活動中的一個普遍現象，人口大量流出的貧困地區的農村，根本達不到舉行會議的法定人數;就算勉強湊夠參會人數，但大量有知識技能的農村剩余勞動力進程務工，滯留在農村的老、弱、病、殘缺少相應知識經驗。其次，就算該農村達到法定參會人數，但無論事大事小當地村民都要參加村民大會，極大耽誤了村民自身勞作務工時間，影響其收入，因此多數農民參會積極性不高。以上原因都極易導致“一事一議”流于形式，成為村民委員會的單方面行動。

2、限額籌資導致“一事一議”難辦大事

“一事一議”作為農村稅費改革的配套政策，在保證村級公共產品供給的順利施行過程中又必須考慮當地村民的經濟承受狀況，保護農民的合法權益。以四川省為例，規定一事一議籌資，廣元市、南充市、巴中市、阿壩州、甘孜州和涼山州等6個市（州）每人每年不得超過40元，其余地方每人每年不得超過50元③。這一政策制定雖然減輕了農村籌資壓力，但是在實際操作中卻導致“一事一議”僅能辦小事，難辦大事、急事。以涼山州3000人的鄉村為例，“一事一議”年籌資總額上限為120000元，這對于村級道路、農田水利建設等公共設施的建設而言是根本不夠的。因此，“一事一議”制度容易遭遇資金約束困境的判斷仍不失一般性（孟昭智，2007）。

3、“一事一議”結果易受利益集團操縱

詹姆斯·麥迪遜（James Madison）給利益集團定義如下：“為某種共同利益的沖動所驅使而聯合起來的一些公民，不管他們占全部公民的多數或少數，而他們的利益是損害公民的權利或社會的永久的和總的利益的。”④在中國農村中以血緣為紐帶形成的家族群體或宗族勢力作為最典型的鄉村利益集團，總是極力維護家族的既得利益。在“一事一議”議事提案提出和表決過程中，可以通過“院外活動”或達成臨時性聯盟的決議，使多數村民的利益受到侵害（涂圣偉，2009）。此外，在傳統鄉村文化網絡中，村莊權利體系是高度組織起來的，利益集團往往具有信息優勢、組織優勢或資源優勢，從而導致信息不完全情況的產生，影響“一事一議”結果。

4、針對“一事一議”村干部工作積極性不高

當前，在我國農村中很多村干部是由鄉黨委提名，村代表選舉而非由村民直接參與選舉產生。因此村干部對鄉鎮政府分派的任務更為重視，更樂意充當鄉鎮府的“代理人”角色，對村民的利益則并不重視，其結果是在“一事一議”過程中動力不足。其次，在“一事一議”過程中村干部責任大、擔子重，且能“揩油”項目少，導致某些黨性修養不夠的村干部不愿擔責任，工作積極性不高。

三、“一事一議”制度的改進思考

村鎮治理是我國新農村建設的關鍵和重點，需要肯定“一事一議”制度在促進村鎮治理過程中起到了積極作用，因此我們應促進“一事一議”制度的更加完善，以保證其更好地促進農村基礎設施建設。

1、估量不同地區具體情況，因地制宜推進“一事一議”制度

“一事一議”是以村為基本單位組織實施的，為了提高其議事效率上級政府只要做出原則性規定即可，各村可以根據當地的實際情況、傳統習俗在原則框架內靈活展開議事程序。如外出務工人數較多村莊可以在村名大規模返鄉時（如春節）對重要議事項目進行集中議事;或進行村民代表大會，以戶為單位進行劃分，各單位選舉代表戶，征求大家意見后整理反饋。對于重要、必須要各村民參加的“一事一議”事項，可以采取電聯、親屬帶票等方式進行。

2、因事制宜調整籌資標準，完善“一事一議”財政獎補

基層政府在深入調查各地農村經濟發展水平、農民承受能力及農村基礎設施建設后，根據各地不同的發展情況、范圍、層次，在尊重農民的自主決定權后靈活調整籌資上限。對于公共基礎設施相當薄弱，農田水利建設相當滯后的地區，鄉鎮政府應加大“一事一議”財政獎補項目，進一步提升一事一議財政獎補的效率和效益。完善其工作中覆蓋面窄、手續繁瑣、監管不完善等問題，確保獎補及時、有效、落到實處。

3、公開議事信息，增加議事透明度

為避免村利益集團操縱表決過程，或是議事過程中鄉鎮政府權力獨大操縱結果，一方面應加大“一事一議”制度、議事項目、籌資籌勞政策的宣傳力度，使廣大農民全面了解“一事一議”制度的操作流程、議事項目等。另一方面，村委會在組織商議“一事一議”項目過程中要做到公開、合理、透明，杜絕暗箱操作表決結果的行為。

4、增強村干部隊伍建設，提高干部為民務實思想

首先，應加基層民主建設，干部真正由村民選舉產生，并對村民負責，積極務實，做好村民利益“代理人”角色。其次，應強村干部班子隊伍建設，尤其是村黨支部和村委，必須客觀、公正，為民服務，真正為農民的切身利益考慮。第三，要加強黨員、積極分子隊伍建設，把農村中有干勁、肯干實事的年輕人吸收到黨支部去，代表村民委村民謀福利、出點子，確保“一事一議”能真正有效的實施。

參考文獻：

[1] 王永蓮.我國農村公共產品供給機制研究[M].陜西：西北大學（2009）：94

[2] 劉建平、龔冬生.鄉村公共產品供給：“一事一議”的效率與完善[J].華中科技大學學報.2007（2）：111-116

[3] 佚名.減輕農民負擔 四川6市州一事一議籌資每人每年上限50元[N/OL].http：//sichuan.scol.com.cn/fffy/content/2012-07/02/content_3862638.htm？node=894

[4] 余麗燕.“一事一議”農村公共產品供給分析——基于福建省的調查[J].農業經濟問題.2015（3）：33-40

[5] 許莉，邱長溶，李大壘.村級公共產品供給的“一事一議”制度困境與重構[J].現代經濟探討.2009（11）：67-70

[6] 國務院.村民一事一議籌資籌勞管理辦法[M].國務院辦公廳（2007）