任務型組織視閾下多民族地區管委會體制研究

【摘要】：隨著我國城市化進程不斷加快，行政體制改革進一步深化，我國城市基層管理的內涵也發生著深刻的變化。新疆為適應新形勢的需要，進行了一場基層管理改革，管委會體制作為一種基層管理的制度創新展現出不同于街道辦事處的優勢與特點。本文以烏魯木齊市管委會為研究對象，從任務型組織理論角度對管委會性質進行剖析，并對其進行理論建構和分析，為多民族地區管委會體制的發展提出了初步構想。

【關鍵詞】：任務型組織;管委會;基層管理

近年來，我國各地方政府根據各地的具體情況紛紛對基層管理的各方面進行了實踐和探索，出現了各種不同的改革模式，烏魯木齊市作為多民族地區的典型代表，也嘗試了新的基層管理方法，但其實質都是圍繞著政府派出機構的職能定位而進行相應探索，因此本文的研究也將以一級政府派出機構的職能定位為研究起點，對管委會體制進行理解和分析。

一、多民族地區管委會體制的由來

縱觀我國的基層管理改革，其中重要的一環就是基層管理的結構性改革，而結構性改革中的主要分歧是圍繞基層政府派出機構的改革。早自上世紀90年代末，我國的學者就對基層政府的派出機構——街道辦事處的改革進行了大討論。從我國不同城市對街道管理體制改革采取的極為不同的方案中可以看出，無論是強化還是取消都是改革中的策略選擇。街道辦事處在國家政府制度建構中屬于政府派出機構，是政府履行基層管理職能的一種實現方式，因此無論是強化、弱化或取消街道辦事處，都是政府更有效履行基層管理職能，提高基層政府公共服務水平的一種策略性選擇，而管委會體制就是強化街道辦事處的這種策略選擇的結果。

多民族地區的管委會體制是民族自治地區的一種基層管理制度，是由多民族地區政治、歷史、文化的特殊性決定的。街道辦事處作為一級政府的派出機構，是政府和居民之間的橋梁和紐帶，在政府和居民之間具有緩沖作用。面對基層管理的新形勢，新疆烏魯木齊市探索創新基層社會管理模式，將片區管委會體制逐步推向全市。片區管委會是新疆烏魯木齊自2009年以來探索的基層管理制度，先后在重點區域黑甲山片區、二道橋片區等設立了6個管委會，2011年又批準成立5個片區管委會，目前為止共成立11個片區管委會。最先成立的片區管委會是黑甲山片區管委會，下轄7個社區居委會，成立于2009年5月。黑甲山片區位于城鄉接合部，以前該片區私搭亂建現象嚴重、衛生狀況較差，流動人口數量多，比常住人口多出20%。隨后設立的片區分別是商業集中、繁華的爐院街片區，位于城鄉接合部的西山片區，國有企業集中的七紡片區，流動人口集中的老城區團結路片區。由此可見，片區管委會的成立是為了應對日益復雜化、多元化的管理環境，提高基層管理和服務水平。因而片區管委會的職能定位具有任務型組織的典型特征：因任務而設。是在特定的環境下，以解決特殊的問題而成立的臨時性組織，而非常態化組織。

二、任務型組織視角下的多民族地區管委會體制分析

（一）多民族地區管委會體制與街道辦的關系

烏魯木齊片區管委會的職責大致與街道辦相同，成立片區管委會后，過去在街道辦事處辦理的事務現在就由管委會負責。但與街道辦相比，管委會的工作要更加細化、在工作的能力和效果方面更有優勢。片區管委會在行使社會管理和承擔服務民生的責任的同時，在維護社會穩定方面擔當著更加重要的角色，要積極解決本片區面臨的主要矛盾和突出困難。從基層管理的角度可以看出，設置片區管委會基層管理制度的創新之處就在于從更微觀更細節的問題入手，從而解決基層管理中不斷出現的新情況、新問題、新任務。片區管委會是烏魯木齊市街道體制改革的一次重大嘗試，目前，各個片區管委會運行良好，已取得實效。

（二）多民族地區管委會體制的作用

目前已設立的管委會，在行使社會管理和服務民生方面，人員更到位，力量更集中，同時各管委會以解決本片區的主要矛盾和突出困難為目標，結合各轄區的特點、重點、難點，設置相對應的職能科室并賦予一定的管理職能，與街道辦事處相比在工作能力、工作效率、工作效果方面更具優勢。片區管委會的建立，從過去強調“管理”的理念逐漸轉變為將更多精力轉向“服務”的理念，基層政府在為民眾提供公共服務的同時，也將基層管理的方方面面做得更加深入，突出“以人為本”的社會管理核心理念。

（三）作為任務型組織的管委會體制

管委會的屬性是其“任務型組織”的特質，作為任務型組織的管委會有以下幾個特點：第一，因任務型特點不適合設置常態化機構加以解決;第二，任務型組織是實現政府職能的方式之一，若有更為有效的方式，則不必設置任務型組織;第三，任務型組織的終結是其最顯著特點，任何常態性的組織機構都不存在組織終結的問題，而只關注怎樣通過提升組織績效，強化組織使命之類的挑戰。片區管委會作為一級政府的派出機構，從其顯著特點來看就是十分典型的任務型組織，它并不是履行政府職能的常態化方式，而是在特殊環境下做出的一種策略性選擇。作為任務型組織，管委會的任務明確而集中，在特殊形勢下能夠集中各方力量解決當前復雜問題，應對基層管理難題。

三、任務型組織視角下的多民族地區管委會體制未來發展路徑探析

從任務型組織的視角來看，管委會這樣的政府派出機構具有職能不確定性，角色延伸性，任務復雜性的特點，在管委會職能定位問題上，首要條件是將片區管委會還原為任務型組織，不可用常態化組織的思維邏輯看待片區管委會。烏魯木齊市的管委會體制改革，作為基層管理改革的一次創新，與改革前的街道辦事處相比顯示出其優越性，烏魯木齊市基層管理和服務能力均得到改善。但是，從我國基層政府機構改革的趨勢來看，作為派出機構的片區管委會職責權限并不明確，地位性質不清。雖然它不屬于政權性機構，但在烏魯木齊市的基層管理中，實際上卻扮演著一級政府的角色，從而使得自身的角色認同更加復雜化。作為政府的派出機構，片區管委會嚴格來說只有職責，沒有職能，區政府布置的任務就是其職能。但是在烏魯木齊市的改革實踐中，管委會實際上已變成政府的權力性機構，組織本身的發展已逐漸成為目的，而不再是為履行政府管理職能，這與我國基層社會自治的目標背道而馳。

因此，從實現基層社會自治的長遠角度來看，將管委會體制看作任務型組織才能夠緩解基層社區自治與管委會體制政府化、權力化之間的張力，未來管委會體制的發展也應該以任務型組織的思維和角度來分析，任務型組織因任務而設，因任務而終，管委會未來的發展路徑也應該遵循任務型組織發展的特點，是去是留，是加法還是減法，應該因多民族地區政府基層管理的政策性傾向而做出相應的策略性改變。

結論

總之，創新基層社會管理體制在全國也未有一個成熟的模式和方法，各地區都在探索當中。管委會體制改革應該有一個合適的理論視角，任務型組織理論是可供參考的理論視角之一，多民族地區管委會體制的發展和創新，只有擺脫僵化的管理思路，大膽創新，才能做出適應社會發展需要的改革。

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