我國精神病人強制醫療的行政程序研究

【摘要】：當今社會競爭激烈，人們的精神壓力日益加劇，精神障礙患者引發的一系列事故已經引起了社會的廣泛關注。本文從現有法律法規入手，探討我國精神病人強制醫療在行政程序方面存在的問題，并進一步對精神病人強制醫療行政程序的完善進行初步探討，希望通過行政程序制度的改進及相應救濟途徑的健全盡可能的保障公民的基本權益不受非法侵犯。

【關鍵詞】：精神衛生;強制醫療;行政程序;完善建議

一 "我國精神病人強制醫療的內涵

當前學界對強制醫療有不同的理解，即對精神病患者實施的強制醫療也有廣狹義之分。廣義的精神病人強制醫療是相對于自愿治療而言的，泛指精神病患者或疑似精神病患者在非自愿情況下被強行予以住院收治的行為，即“只要強行對精神病人進行治療就是強制醫療，它包括由公安機關實施的強制醫療，也包括由家屬、社區、民政機關等將精神病人送往精神病院進行的強制醫療”。[1] 2013年通過的《精神衛生法》將這些帶有非自愿性質的入院治療統稱為“非自愿住院治療”。而狹義的強制醫療，則僅指依照公法的規定，由法定機關主要是公安機關對危害社會或具有危害社會潛在風險的精神病人進行的強制醫療，屬于保安處分的一種。[2]本文所釆納的是廣義的精神病人強制醫療概念，即《精神衛生法》中統稱的“非自愿住院治療”。

另外，精神病人強制醫療是在一定程度上限制公民人身自由的舉措，是一種特殊的行政強制措施，可以適用行政強制法中相關行政強制措施的一般規定。

二 "我國精神病人強制醫療行政程序存在的問題

（一）行政立法中存在的問題

1 "立法上尚有許多空白

首先，在我國《精神衛生法》中，并沒有對證明相對人為精神病人并需要采取強制醫療措施的責任方做出明確規定，更缺乏對證明標準的規定。

另外，我國的相關立法中，并沒有對精神病人強制醫療決定做出過程中聽證程序的規定，被強制醫療的精神病人完全淪為程序的客體，精神病人及其監護人缺乏參與和防御的機會，陳述和抗辯權也無從實現。

同時，法條中并未規定評定患者是否需要進行強制醫療的標準，可能導致實踐中各地方采取不同的收治標準，也不利于省市間精神衛生工作的協作性和統一性。

2 "現有的相關法律法規不完善

首先，《精神衛生法》雖然確立了非自愿住院的危險性原則，規定除非達到“危險性”程度，精神障礙患者有權拒絕住院。[3]但法條卻并未對危險性做出解讀，判斷精神障礙人具有人身危險性或社會危險性應以何種客觀事實或狀況為基礎的問題也未提及，似乎全權交由醫療機構及其醫務人員評定，難以保證評定結果的公正客觀性。

其次，我國《精神衛生法》對精神疾病的鑒定程序及其啟動等均缺乏明確具體的規定，主要表現為以下三點：首先，在精神疾病的鑒定機構方面，《精神衛生法》僅要求相關醫療機構需要具有合法資質，并無其他排他性要求;其次，疑似精神障礙患者自身或其近親屬、所在單位、當地公安機關均有權將其送至醫療機構進行鑒定，權利主體范圍大卻無進一步約束;最后，我國《精神衛生法》僅規定鑒定機構、鑒定人應當遵守相關法律規定“按照精神障礙鑒定的實施程序、技術方法和操作規范，依法獨立進行鑒定，出具客觀、公正的鑒定報告”，但并無相關精神障礙鑒定實施程序的任何規定，強制醫療過程中的鑒定程序也沒有明確規定，醫療機構的鑒定隨意性較大，不利于相對人合法權益的保護。

另外，患者本人查閱、復制病歷的權利規定不完善，容易受到不法阻礙難以實現，從而使得被強制醫療者在難以獲取證據材料的情況下無法真正的通過訴訟實現自身權益的保護。

最后，我國精神病人強制醫療立法對行政違法行為法律責任追究的規定不健全，患者的訴訟權利缺乏可操作性。

（二）行政執法中的行政程序問題

1 "告知程序的缺乏

由于我國目前的《精神衛生法》并未對公安機關的告知義務規定在內，而《行政強制法》作為原則性立法對精神病人強制醫療在實踐中的影響薄弱，公安機關在將疑似精神病患者送往醫院進行強制醫療后，并不及時通知家屬，而醫療機構也以通知義務應由公安機關承擔而不履行，導致患者及其監護人、近親屬的知情同意權難以落實。

2 "聽取意見環節的缺乏

我國精神病人強制醫療的行政程序中完全沒有聽取當事人意見的環節，患者缺乏陳述、申辯權的實現途徑，難以保障決定的公正性與權威性，也不利于政府公信力的塑造。

3 "公安機關的強制送治行為缺乏監督

由于《精神衛生法》中僅規定地方衛生部門對醫療機構的相關行為進行監督，并未提及公安機關，公安機關的送治行為在實踐中處于一種無人監督的狀態。

4 "行政訴訟進展艱難

行政訴訟因地方保護主義等原因進行艱難，相關工作人員的法律責任追究由于立法的不完善也很難實現。

三 "我國精神病人強制醫療行政程序的完善建議

（一）建立完善的精神病鑒定程序及舉證責任制度

1 "在精神疾病鑒定程序方面，應當做出相對明確的規定

首先，應明確鑒定程序的啟動主體。我認為，疑似精神病患者的精神病鑒定應當由相應的行政機關委托進行，作為委托方的公安機關應當提供被申請強制醫療者患精神疾病并具危害社會或者本人的可能性的初步依據。

另外，我們可以參考借鑒法國精神病鑒定方面的規定，考慮到強制醫療執行醫院與被強制醫療者存在的利益關系，對于被申請強制醫療者的精神病鑒定應當不是由執行醫院的醫生進行，而是由其他有合格資質醫院的精神病專家做出鑒定，且鑒定專家與執行醫院及相關利害關系人不應存在特殊的關系。[4]

最后對具體的鑒定實施程序等其他相關問題也應有一定的規范，可以參照我國《精神疾病司法鑒定管理辦法》依法進行，具體如明確的鑒定工作期限、鑒定人員的組成、做出鑒定結論后鑒定意見的簽署記錄等。

2 "由鑒定機構承擔舉證責任

在舉證責任的規定方面，我認為精神病人強制醫療作為一類特殊案件，應當由接受委托進行鑒定的醫療機構承擔證明相對人為精神病患者并有危害可能性的責任。因為只有鑒定機構才更為了解具體的情形，能夠更清晰的向各方呈現真實的鑒定結論。

（二）確定相對明確客觀的評定標準

依據我國《精神衛生法》的規定，非自愿住院治療要求相對人為精神障礙患者且已經實施了危害行為或有危害自身或他人及社會的可能性，但其中并沒有對強制醫療“必要性”標準，即精神病人的危害可能性評估做出相關規定。對此，我們應當在立法上明確規定衡量危險性的標準，可以根據精神障礙的種類、性質、嚴重與否等狀況及患者自身的性格、家庭或社會關系等情狀，來判斷其社會危險性。通過相對明確具體的評定標準，規范各地公安機關的強制醫療行為，避免其自由裁量權的濫用，盡可能的保證強制醫療決定的相對客觀性與公正性。

另外，我認為我國精神病人強制醫療中評定患者需要被強制醫療的標準應當借鑒2007年英國修正的《精神衛生法》，在其中加入“可治療性”這一點，對于“患有精神疾病的病人，在考慮他精神疾病的特性以及程度與病人本身的主客觀條件后，唯有能給予病人適合于他的醫學治療，施加于病人的強制拘禁或延長拘禁才具有其正當性”。而對于那些無法有效治愈的患者可以設置專門場所予以隔離，并進可能的給予其人道待遇。[5]在這種情況下，醫療機構除需提交一份精神病鑒定意見外，還應提供目前醫學實踐中對此種精神病有無治愈方式的報告，將其統一作為疑似精神病患者是否需要強制醫療的證據材料進行質證。

（三）建立強制醫療許可聽證制度

在強制醫療的決定程序中，英國和臺灣地區的立法均要求其相應的決定機關聽取多方意見。英國采用精神衛生法庭的方式，并規定強制性治療超過28天的，必須取得精神衛生法庭的批準，以確保強制性治療決定的透明度和可靠性。[6]而在臺灣地區，其最新通過的《精神衛生法》修正草案，將原本只需要兩位專科醫師簽名就可以實施強制住院的機制，改為了審查會鑒定機制。審查會召開審查會議，得通知審查案件之當事人或利害關系人到場說明，或主動派員訪查當事人或利害關系人。

我國強制醫療的適用可以參考借鑒英國和臺灣地區的立法舉措，應當參考其委員會聽證許可制度，向我國引入聽證程序。強制醫療決定的做出，應當是在聽取治療醫生、患者本人及相關專家的意見后，由聽證委員會做出，從而確保強制醫療決定的透明度和公正性，盡可能的保障患者的權益。具體規定包括：

1.明確的啟動主體，聽證應當依被強制醫療者或其近親屬（監護人等）、代理人的申請，由具體負責此案的公安機關決定啟動;2.應保證聽證主持人的地位獨立中立，可以借鑒美國的行政法官制度，選取民間精神病人權益保護組織的人員擔任;3.聽證會具體參與成員的選擇要有代表性，尤其要有法律專家、親屬代表。

（四）建立完善的告知和說明理由程序

告知和說明理由程序作為公民行使陳述和申辯權利的依據，在強制醫療過程中發揮著不可替代的作用。為了保障被強制醫療者基本權利的享有和行使，保證行政程序的正當性，有必要完善我國精神病人強制醫療程序中的告知制度。

1 "應規定明確的告知主體與對象

精神病人強制醫療行政程序中的告知義務，除醫療情況等應由醫療機構承擔外，都應由負責案件的行政機關承擔。無論是公安機關在自行決定委托鑒定前向疑似精神病患者及其近親屬告知并說明理由，還是被委托的醫療機構將鑒定結論交到公安機關后，公安機關應承擔轉達鑒定結論并告知其享有的申請聽證、再次鑒定等權利的義務。

2 "明確相對具體的告知內容

首先，應當告知疑似精神病患者及其近親屬行政執法人員的身份。另外，應當依法告知相對人做出強制醫療決定的事實、理由及法律依據，包括醫療機構的鑒定結論和疾病可治療報告等，從而使得相對人知曉將要做出行為的理由與根據，并對此進行陳述和申辯。最后，行政機關應告知相對人享有的法律權利，以保障相對人能夠充分地行使申辯權利與救濟權利。

3 "應有告知方式的約束

我認為精神病人強制醫療的整個行政程序中，應當統一規定為書面告知的方式。首先，從行政行為的嚴肅性和與公民權利、利益的聯系性上考慮，原則上應當是書面告知。另外，在此類特殊案件中，由于鑒定結論等涉及較為嚴肅隱私的內容，以更為鄭重的書面方式告知更為全面和可信賴。

（五）完善強制醫療行政程序中的行政案卷制度

首先，應當從立法上明確“可能對患者治療產生不利影響”的具體情況，防止醫療機構及監護人等主觀決斷，肆意阻礙患者自己查閱、復制病歷資料，從而切實的維護每個患者的知情權。同時，應當在保障患者住院期間有權委托代理人的前提下，賦予其在醫療機構內會見代理人的權利和自由，并同時予其代理人查閱、復印病歷資料等的權利，從而更好的幫助被代理人行使權利維護合法權益。

另外，除病歷資料外，醫療機構出具的《精神疾病司法鑒定書》及上文提到的相關疾病是否有治愈方法的報告等一系列材料都應當向患者及其近親屬或監護人、代理人等公開，全面保障公民的知情同意權，在了解相關資料的情況下更好的維護患者的合法權益。

（六）健全強制醫療案件的行政訴訟機制

首先，我國可以借鑒英國新《精神衛生法》中“如果病人不服醫生的強制醫療措施決定而提起訴訟，精神病人可以獲得免費的律師代理服務，也可以從獨立的醫療專業機構獲得醫療鑒定意見”的規定，確立對精神病人的法律援助制度。[7]在我國的相關立法中應當明確規定被強制醫療者在住院期間有權委托代理人，并依法有權在醫療機構內會見其代理人，從而確保我國《精神衛生法》中所承諾的訴訟權利具有切實的可操作性，保障被強制醫療者的訴訟權利。

另外，我們可以根據行政審判實踐中存在的問題，對管轄制度進行適當調整，此類以行政機關（主要指公安機關）為被告的行政訴訟案件，可以實行異地指定管轄。具體可表現為：原告起訴時提出異地管轄請求的，受案法院應報請中院決定;原告以有管轄權的法院不宜審理為由或管轄法院不受理為由直接向中院起訴的，中院可直接決定指定管轄。[8]

[1]楊鑫鑫：《精神病人強制醫療制度研究》，碩士學位論文，中國政法大學憲法學與經濟法學專業，2012年，第1頁。

[2]韋清：《淺議我國精神病人強制醫療制度》，《法制與經濟》2011年第11期。

[3]黃雪濤，《精神衛生法的貢獻與缺陷》，http：//www.mdrights.org/html/874.html。

[4]宋遠升：《精神病強制醫療程序司法鑒定的比較及借鑒》，《東吳法學》2013年第1期。

[5]汪冬泉：《強制醫療程序執行階段的立法缺失與完善》，《江西警察學院學報》2013年第四期。

[6]戴慶康：《英國精神衛生法修訂評介》，《醫學與哲學》2003年第3期。

[7]戴慶康：《英國精神衛生法修訂評介》，《醫學與哲學》2003年第3期。

[8]中國法院網，《南陽中院探索完善行政訴訟異地指定管轄制度》，2014年5月23日。