我國實現金融業統一監管的可能性分析

【摘要】：我國金融業統一監管的可能性分析是近年來學界與業界關注的熱點話題。反對者、支持者的聲音不絕于耳，了解其背后不同的聲音與根據對于研究統一監管有重要的意義。本文從三個角度出發，層層遞進來探析金融業統一監管的可能性。首先，從我國金融各行業的發展現狀為出發點，借鑒國外經驗，探討我國金融混業經營的發展及未來趨勢。隨后，從實現統一監管所面臨的現行監管協調機制缺乏有效溝通和協調入手，探析我國金融業統一征信平臺建設問題，多視角正視國情現狀進行中外對比，探析發展趨勢。

關鍵詞：金融統一監管;可能性

一、我國金融業各行業發展程度概述與國外發展趨勢借鑒

我國金融業在改革開放后得到了快速發展，較好地維護了金融穩定。對我國金融業發展現狀給予客觀分析對金融業改革和發展趨勢進行探索，有助于使金融改革適應并促進經濟體制改革與發展，也有利于更好地進行監管消除金融隱患。金融業是指經營金融商品的特殊行業，包括銀行業、保險業、信托業、證券業和租賃業。

（一）我國保險、銀行、證券等金融各業發展現狀

我國金融業歷經二十年時間的改革和發展，取得了一定成就，以空前未有的速度和規模在成長。進入20世紀90年代以后，由于國有銀行承擔了財政及社會職能，對維護宏觀經濟以及整個金融體系穩定運行有重大意義，面對混合經營所引發的金融運行持續的混亂和動蕩，為了保護以國有銀行為主體的金融體系，中國開始實行金融分業經營制度。

從國內金融業來看，由于我國實行分業經營的體制，大多數的商業銀行業務范圍和盈利空間僅局限于資產負債業務。證券業由于分業經營而缺乏銀行和保險公司這樣優質的戰略機構投資者。從信托業來看，分業的限制使得信托業不得不從許多盈利的部門退出來。可見分業經營體制已經限制我國金融業的發展以及競爭力的提升。隨著計算機技術和網絡技術的快速發展，金融機構的創新能力得到增強，管理水平得到提升，實施混業經營的好處日益明顯[1]。金融機構追逐利益最大化的本性決定了金融機構將會朝著混業經營方向演變。

（二）我國金融混業經營現狀與趨勢

金融業混業經營是相對于分業經營而言，是指金融業內各子行業之間相互融和、兼業經營。隨著經濟全球化趨勢的發展，出于競爭和金融業自身發展規律的需要，世界上許多國家紛紛放松了對金融業經營的限制，實施了金融自由化，全球范圍內金融業掀起了混業經營的浪潮，與之相應的推動了各國的金融監管改革。

目前我國的經濟發展給金融業的混業經營提供了重要的外部條件，長期困擾我國的短缺經濟狀況已不復存在，國有企業轉制和政府機構改革取得重要進展，整頓金融秩序取得顯著成效。隨著我國金融體制改革步伐的加快，中央銀行金融調控手段的市場化改革有了實質性突破，這些都為混業經營創造了良好的外部條件。當代以新型化、多樣化、電子化為特征的金融創新，改變了傳統的金融運作模式，銀行與非銀行金融機構之間的業務界限越來越模糊不清，金融機構業務交叉呈現自由化、綜合化、國際化的新趨勢。

（三）國外金融業混業發展的借鑒經驗

目前，代表著金融業內在要求和發展方向的混業經營是金融業經營體制的發展所趨。而當今國際上金融業混業經營的具體表現形式主要有全能銀行和金融控股公司這兩種形式[2]。前者是以德國為典型代表的，其“全能銀行”的經營范圍涵蓋了商業銀行、證券投資、保險等幾乎所有的金融相關的業務;后者是以美國為典型代表的，主要通過成立一個金融控股公司作為母公司來對銀行、保險、證券等子公司進行金融業務滲透并達到掌握其決策權的目的，而且控股公司下面的各個金融機構在法律上是彼此獨立的法人組織。

二、我國金融業統一征信平臺的建設與監管應對

目前我國信息互通機制難以建立在現有行政體制下，存在諸多問題，缺乏對監管者的激勵措施，金融監管部門之間沒有就信息互通達成分工協作共識，各部門信息收集的標準又不統一，造成某一監管部門搜集的信息對于其他部門沒有價值的局面。[3]所以，信息互通機制目前還很難在操作層面實施，導致一行三會的協調機制難以發揮現實作用，所以征信平臺的建設利于增加金融統一監管的可能性。

我國金融業統一征信平臺是一個國家統一的全面記錄企業和個人在銀行、證券、保險、外匯以及其他領域信用信息的信息交流平臺，[4]其在金融信用信息共享和收集部門執法信息的基礎上提供多個層次的服務，其中重要的就是為金融監管部門提供服務。征信平臺的建設涉及對各市場信用信息的記錄與監督，對促進實現金融業統一監管大有裨益。

（一）建立金融征信平臺的對統一監管的必要性

金融業統一征信平臺以企業和個人征信系統為基礎，整合銀行、證券、保險、外管部門等相關信用主體的信用信息資源進一步拓展系統功能和服務，形成全國聯網的集中式信用信息數據庫。[5]我國目前的金融監管體系是由（一行三會）組成的，并未設有總攬各類金融監管職能的監管主體。金融業統一征信平臺的建立，既涉及對各市場主體信用信息的記錄與監督，也涉及對相關主體合法權利的保護，利于建立金融聯合懲戒機制，也利于防范金融市場系統性風險。

在實踐中，金融征信平臺建設相對滯后，缺乏充足法律依據的前提下，人民銀行作為金融業統一征信平臺牽頭部門所應具有的權力不足，一定程度上制約了金融業統一征信平臺的構建，主要表現在以下幾個方面：一是金融業統一征信平臺建設目前主要依靠部門之間的自主協調，尚未形成制度化的安排，各相關部門進度快慢不一;二是沒有明確各部門應當如何協調，各自的權利和責任有哪些;三是人民銀行與公安、民政、司法、財政等非信用信息資源管理部門協調難度較大，尚無法解決數據割據難題。

（二）征信平臺的可行性分析與發展趨勢

金融業統一征信平臺的建設有助力也有困難。目前的有利因素主要有：證券、保險、外匯部門都有積極參與金融業統一征信平臺建設的意愿;各部門的數據電子化程度較高，信息網絡比較發達，數據集中情況較好等優勢。金融業統一征信平臺建設也面臨諸多困難，主要體現在：一是缺乏征信法規，可能造成各部門地位和職責不明確，界定權利義務比較困難;二是信息共享難度較大，信息采集成本較高;另外建設涉及外匯管理局、證監會、保監會和商業銀行、證券公司、保險公司等監管部門和金融機構，協調工作也不容小覷。

三、我國金融業監管機構一行三會的協調程度與風險應對

（一）統一監管的必要性分析

目前，“一行三會”監管協調機制面臨的問題，表現在不能實現對風險的監管全覆蓋、協調機制法律效力低下、信息互通機制沒有建立等方面。現行監管協調機制缺乏牽頭決策機構。我國金融業實行的是“一行三會”的多元化分業監管格局是分業經營體制下的產物，因此我國各個金融監管機構之間存在先天協調差的問題。面對跨行業的創新業務，又缺乏一套監管聯動協調機制，不能有效地建立信息溝通機制。可以預見，隨著金融改革與開放的推進，分散的金融監管機構將難以對金融控股公司實施有效的審慎監管，此時應順水推舟，在常設金融監管協調機構基礎上，合并三會監管職能，建立統一的金融監管機構，全面負責金融業的監管。統一金融監管體制的建立旨在對金融行業的資源進行整體上的優化配置，從而達到提高效率的目標。

（二）建立統一監管存在的問題

金融業的快速健康發展，金融風險的防范與應對，需要一種與之相適應的金融監管模式作為基礎和保障。在機構監管、功能監管、目標監管、統一監管等模式的亂象背后，何種金融監管模式才是更優的選擇，是后危機時代法律和金融亟待解決的問題。中國有句古話叫做“成也蕭何，敗也蕭何”，例如英國金融體系的超級監管者所帶來了監管便利，也有可能帶來負面的效果。首先，市場主體行為監管也與

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本國市場有關，讓單一的監管機構同時承擔如此眾多的監管職責，能否保持監管效率與監管成本動態平衡，目前尚存質疑。有學者的研究表明，在監管的總成本上，沒有無可辯駁證據能夠證明單一監管者比原有行業監管者更富有效率。許多單一監管模式的批評者認為，行業的不同，其監管的目標也不盡相同，因此單一監管者用一個標準化的模型來監管金融業各個行業可能會導致監管的實際質量下降。[6]

最后，將現有多部門合并組成單一監管機構，不同部門間的人事、文化差異可能影響到合并后單一監管部門的運行效率。[7]

四、結論

對于我國是否實現金融業統一監管，許多專家學者都發出了自己的聲音，像國務院發展研究中心宏觀經濟研究部巡視員、研究員魏加寧表示，我們目前的監管體系存在著最大的結構性風險，就是一邊力推混業經營，一邊堅持分業監管不變。魏加寧認為，目前存在經營和監管的錯位，應該有一個基本原則，如果實行分業經營，最好是分業監管，如果實行混業經營，最好是混業監管。金融監管將來應該分三級，全國性的金融機構金融交易所，應該中央政府統一監管，地方性的商業銀行地方性金融機構，應該交到省里，而那些準金融機構，小貸公司、典當行，應該交到市一級。我們需要一種更統一的方式來管理，但如果現在急于把它合起來的話，以我們目前的公共治理系統，出的問題比能夠解決的問題多很多。

分業監管和綜合監管實際上是根據不同的歷史條件、金融市場的變化而誕生的金融監管邏輯。所謂分業經營的理念，包括后來慢慢延伸出來的分業監管的理念，也是從美國的經濟大蕭條背景下推出來的。有了綜合經營不一定要有綜合監管，功能監管如果做的到位，做的盡善盡美，也可以起到這個作用。并非說大家守著自己的地盤，而是真正做到功能監管。所以，不能認為把監管機構合在一起，就可以解決這個問題。

監管的本質是依法監管，公開、公平、公正，還是要在法律的框架下監管，而不應該有過多的行政的干預。應該強調監管的專業性、獨立性，而不是說一旦有政治上的需求，就馬上通過監管的手段干預市場。即使在分業監管的框架下，也需要加強協調，特別是在信息方面的共享，這是中央政府完全可以做的，在這個框架下，成立一個比較強有力的協調機構。目前，我國金融業發展水平較低，監管機構的監管能力也比較弱，這些國情決定了金融監管體制改革應該是一個循序漸進的過程，而不能不顧現實條件急于求成。

經濟政策的制定與實施需要保持延續性，這不僅因為政策發揮作用需要借助一定的傳導機制從而具有一定時滯，而且被監管機構的理念與行為也有一定慣性，因此建立統一的金融監管體制必須循序漸進，制定切實可行的穩健步驟。在提監管專業水平的基礎上，應根據我國金融業綜合經營和金融集團發展的態勢，分兩步推進統一金融監管體制的建立。另一方面，要注意雖然金融經營體制是金融監管體制的基礎，但是具體選擇上兩者并非一一對應，完全一致。這是因為金融監體制的選擇和調整還受到多重因素的影響。在設計金融監管制度的時候，不要忘記金融監管的本質，為什么要進行監管？金融監管是金融主管機關依法運用行政權力對金融機構及其金融活動實施規制和約束，促使金融業務得以公平進行，金融秩序得以持續安定，并使金融活動能適應經濟發展與社會進步的需要。在未來某個階段，當我金融業全而走向混業經營，監管機構枳累了足夠經驗，各方面條件成熟時，我國應該在金融監管協調委員會的甚礎上建立統一的監管機構，將銀監會、證監會和保監會丼入其中，成為該統一監管機構的有機組成部分，使其成為我國金融業統一的監管機構。

注釋

[1]王元龍.國際銀行業務發展的新潮流與我國的抉擇[J].經濟學動態，2009（11）.

[2]謝平.金融控股公司的風險、監管與前景[J].經濟導刊，2003（10）.

[3]于永寧.后危機時代的金融監管變革之道[D].吉林大學，2010.

[4]陳歷幸.我國金融業統一征信平臺建設中的問題及其法律應對[J].法學，2011，04：73-81.

[5]關偉.建設金融業統一征信平臺的構想[J].征信，2010，06：26-28.

[6]陳新送.論我國金融統合監管制度的構建[D].江西財經大學，2010.

[7]曹鳳岐.改革和完善中國金融監管體系[J].北京大學學報（哲學社會科學版），2009，04：57-66.