我國政府非稅收入管理改革探究

[摘 要]建國以來，我國在稅收制度建設(shè)方面取得了重大突破，然而非稅收入的制度建設(shè)卻相對落后，出現(xiàn)過收入非規(guī)范管理和規(guī)模超常規(guī)增長等現(xiàn)象。雖然非稅收入在財政收入中所占的比重相對較小，但是其對于平衡財政收支和增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力的作用重大。因此，對非稅收入實施科學(xué)和規(guī)范的管理具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

[關(guān)鍵詞]政府非稅收入；問題；管理改革

非稅收入是政府財政收入的重要組成部分，盡管其所占比重較小，但是也是不可或缺的。政府非稅收入①是指除稅收以外，由各級政府、國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并滿足社會公共需要的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。其具體包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。

1 政府非稅收入的特點

1.1 有償性

稅收具有無償性，而非稅收入相反，社會成員向政府繳納非稅收入的前提是政府為其提供相應(yīng)的公共商品或者公共服務(wù)。社會成員在付費(fèi)的同時能獲取與其代價相對等的收益，而社會成員繳納稅款則并不能馬上得到與其代價相對等的收益。

1.2 靈活性

在形式上，非稅收入既可以采取誰收益誰付費(fèi)的形式收取，也可以采取為特定項目籌集資金的基金形式收取，還可以采取為校正外部效應(yīng)而進(jìn)行罰款的形式收取。在時間上，部分非稅收入是政府為了進(jìn)行某一項特殊的活動而采取的過渡性措施。在標(biāo)準(zhǔn)上，由于各地實際情況不同，地方政府常常針對同一項目采取不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，如排污費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)等。

1.3 非普遍性

稅收收入用于彌補(bǔ)純公共商品的供給成本，而非稅收入用于彌補(bǔ)混合商品的供給成本。由于混合商品具有競爭性或排他性，并不是所有的社會成員都能消費(fèi)混合商品，所以政府的收費(fèi)對象僅僅是這些混合商品的消費(fèi)者。換而言之，政府非稅收入具有非普遍性。

1.4 補(bǔ)償性

地方政府向社會成員提供區(qū)域性公共商品或者公共服務(wù)，其供給成本無法從稅收收入中得到補(bǔ)償，政府只能向享受服務(wù)的社會成員收取一定的費(fèi)用。政府收取這些費(fèi)用的目的僅僅是為了補(bǔ)償供給成本，而不是盈利。

1.5 專用性

非稅收入的使用和資金來源往往具有緊密聯(lián)系，各類非稅收入資金都有專項用途，如保護(hù)性收費(fèi)主要用于彌補(bǔ)政府在某項保護(hù)活動中發(fā)生的支出，罰款收入主要用于彌補(bǔ)政府在校正外部效應(yīng)過程中發(fā)生的支出，基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)主要用于彌補(bǔ)政府在維護(hù)和保養(yǎng)基礎(chǔ)設(shè)施過程中發(fā)生的支出。

2 我國政府非稅收入管理中存在的問題

2.1 非稅收入規(guī)模較大，增長速度較快

根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，2014年，我國政府非稅收入占國家財政收入總額的比重為15.10%，并且有持續(xù)增長的趨勢。與發(fā)達(dá)國家相比，我國政府非稅收入的總體規(guī)模相對較大。另外，2008至2014年，政府稅收收入的年均增長率為14.02%，而政府非稅收入的年均增長率為19.98%，后者的增長速度比前者的增長速度高了近6個百分點。公共財政體收入體系應(yīng)該以稅收為主、收費(fèi)為輔，然而我國卻出現(xiàn)了非稅收入增長速度快于稅收收入的情況，這說明我國稅費(fèi)體系還有亟待完善之處。

2.2 非稅收入的征收主體眾多，征管力量相對分散

目前，我國政府非稅收入由征收主體自行征收，執(zhí)收單位包括財政、衛(wèi)生、環(huán)保、交通、工商、教育、公安、司法、城建、國土管理等部門。實際收費(fèi)過程中，執(zhí)收部門多、收費(fèi)項目多，收費(fèi)環(huán)節(jié)多、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)混亂等現(xiàn)象大大增加了經(jīng)濟(jì)主體的行為成本，在一定程度上干擾了市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。除此之外，多方收費(fèi)的格局嚴(yán)重制約了政府非稅收入的管理職能，分散了非稅收入的征管力量，管理脫節(jié)、監(jiān)督失靈的現(xiàn)狀也由此而生。

2.3 非稅收入的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理較為混亂

現(xiàn)實中部分收費(fèi)項目定價過高，導(dǎo)致社會大眾對這些項目消費(fèi)不足，相關(guān)資源未得到充分利用，如部分管理類收費(fèi)和裁定類收費(fèi)。部分收費(fèi)項目的定價又過低，導(dǎo)致社會大眾對這些項目進(jìn)行過度的消費(fèi)，導(dǎo)致相關(guān)資源被過度消耗，如部分教育類收費(fèi)。此外，某些收入項目是一項為了支持特定公共事業(yè)或公共項目的發(fā)展而收取的費(fèi)用，公共事業(yè)或公共項目發(fā)展完畢后，相關(guān)部門應(yīng)該及時取消此類收費(fèi)項目。現(xiàn)實中，公共事業(yè)或公共項目已經(jīng)發(fā)展完畢，而收費(fèi)還在繼續(xù)的現(xiàn)象卻時有發(fā)生。

2.4 非稅收入管理立法相對缺失

首先，立法層次相對較低。目前為止，我國尚未出臺在全國范圍內(nèi)適用的關(guān)于政府非稅收入管理的法律法規(guī)，地方政府只能根據(jù)財政部下發(fā)的管理辦法、通知等形式的文件制定適宜于在本地區(qū)內(nèi)實行的地方性法規(guī)。法律層次較低、法律效力較弱的現(xiàn)狀導(dǎo)致各地區(qū)的財政管理模式和管理辦法不盡相同，非稅收入管理工作的開展區(qū)域僅限于各地方政府的轄區(qū)內(nèi)，效果也不顯著。其次，立法缺乏系統(tǒng)性。現(xiàn)行的有關(guān)非稅收入管理的法律和政策都是政府針對各類非稅收入制定而成，各類收入有各自的適用辦法和規(guī)定，缺乏一套囊括所有非稅收入管理的法律法規(guī)體系。

3 我國政府非稅收入管理改革的設(shè)想

3.1 清理現(xiàn)有非稅收入項目

對于國家已經(jīng)下文取消的收費(fèi)項目，地方政府和財政部門要堅決執(zhí)行。如果后續(xù)仍有此類收費(fèi)行為，國務(wù)院將嚴(yán)厲查處，并追求相關(guān)負(fù)責(zé)人的行政責(zé)任。對于國家尚未下文取消且地方政府正在收費(fèi)的不合理項目，國務(wù)院應(yīng)該深入調(diào)查研究，然后將需要取消的項目羅列出來，責(zé)令其限期整改。另外，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，部分收費(fèi)項目不再具有公共商品的屬性，所以地方政府應(yīng)該取消這類在過去以價格補(bǔ)償為原則的收費(fèi)項目，并參照正常市場價格確定新的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 制定合理的非稅收入收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

目前，國際上比較通用的政府非稅收入定價方法有邊際成本定價法、平均成本定價法和高峰負(fù)荷定價法。由于邊際成本定價法能夠?qū)崿F(xiàn)社會資源的最優(yōu)配置，該方法也成為了最普遍和有效的定價方法。如果以混合商品的平均成本作為商品價格，政府的收入能夠彌補(bǔ)商品的成本支出，但是效率卻發(fā)生了損失。此外，如果混合商品的需求隨時期變化會產(chǎn)生較大的變動，那么采取高峰負(fù)荷定價法就可以有效解決消費(fèi)擁擠和資源閑置的問題。財政部門在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時要根據(jù)收費(fèi)項目的性質(zhì)和特點綜合考慮，選取相對科學(xué)和有效的定價方法。

3.3 進(jìn)一步完善非稅收入管理的財政體制

首先，明確非稅收入的征收主體。各執(zhí)收單位應(yīng)該設(shè)立專門的執(zhí)收機(jī)構(gòu)或執(zhí)收科室，并且指定專門的執(zhí)收人員。執(zhí)收人員上崗需要佩戴工作證，根據(jù)法定的收費(fèi)項目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行收費(fèi)，并開具相應(yīng)的票據(jù)。其次，建立非稅收入監(jiān)督機(jī)制。財政部門應(yīng)成立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實行“銀行繳費(fèi)”制的情況下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作重點是監(jiān)督執(zhí)收人員的工作流程是否規(guī)范、收費(fèi)的項目和金額是否符合法定標(biāo)準(zhǔn)以及現(xiàn)場收取的非稅收入資金的保存情況。另外，監(jiān)督機(jī)構(gòu)可以采用社會監(jiān)督的方式，充分利用社會大眾和網(wǎng)絡(luò)民眾的監(jiān)督力量，設(shè)立專門的舉報信箱和網(wǎng)絡(luò)平臺。二十四小時接收舉報信息。舉報信息查證后，如果執(zhí)收單位或執(zhí)收人員確實存在違法行為，舉報人將獲得相應(yīng)的物質(zhì)獎勵，而單位負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人則會被追究行政責(zé)任，其違法行為也會被媒體公開曝光。

3.4 進(jìn)一步完善非稅收入管理的法律體制

首先，制定全國適用的政府非稅收入征管法。該法對于政府非稅收入的定義、分類、收入管理和支出管理等方面的規(guī)定應(yīng)更加規(guī)范和詳細(xì)，并且立法層次也比較高，有利于指導(dǎo)和規(guī)范全國非稅收入管理工作的有效開展。其次，制定各類非稅收入的具體管理辦法。各類非稅收入項目的特點不同，具體的征收過程也不盡相同，所以政府有必要制定更加細(xì)致的具體管理辦法，從而進(jìn)一步提高各類非稅收入的管理效率。

3.5 建立非稅收入管理電子信息系統(tǒng)

為了加強(qiáng)政府非稅收入的規(guī)范管理，政府可以利用日益發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立一個非稅收入管理電子信息系統(tǒng)。每一級政府都擁有一個電子信息系統(tǒng)，并且分為母系統(tǒng)和子系統(tǒng)。母系統(tǒng)的信息錄入由財政部門完成，錄入信息主要包括本級政府非稅收入的征收和管理情況。子系統(tǒng)的信息錄入由執(zhí)收單位完成，錄入信息主要包括執(zhí)收單位的收費(fèi)和管理情況。各級政府的電子信息系統(tǒng)按照層次順序串聯(lián)在一起，并且上級政府可以隨時隨刻查看下級政府的具體情況，而下級政府卻無權(quán)限查看上級政府的具體情況。另外，同級政府在獲得對方授權(quán)的情況下可以訪問對方的電子信息系統(tǒng)，從而了解對方的收費(fèi)和管理情況。上述所有電子信息系統(tǒng)組合在一塊便能形成一個全國性的非稅收入管理網(wǎng)絡(luò)體系。在這個網(wǎng)絡(luò)體系中，上級政府可以及時了解下級政府的具體情況，并對下級進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督，而同級政府之間也可以頻繁交流，了解對方的信息和狀況，相互學(xué)習(xí)借鑒征管模式，從而全面規(guī)范政府非稅收入的管理。

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注釋：

①《財政部關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，中華人民共和國財政部，2004年7月22日。

作者簡介：

謝磊（1992年生），男，漢族，浙江建德人，碩士研究生，中南財經(jīng)政法大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院，研究方向：財政理論與財政政策。