城鄉建設用地增減掛鉤政策困境與思考

[摘 要]改革開放以來，我國經濟迅猛發展，但土地利用現狀存在農村建設用地利用低效率與城鎮建設用地侵占耕地并存的現象。土地增減掛鉤政策為解決城鎮建設用地供需矛盾應運而生。但在政策執行過程中出現了異質性，產生了嚴重的社會問題。在總結土地增減掛鉤政策執行的經驗與教訓后，本文結合文獻分析，提出了完善土地增減掛鉤政策實施的政策建議。

[關鍵詞]土地增減掛鉤；城鄉建設用地；制度缺陷

自1993年分稅制改革以來，我國財稅體制形成了“財權上移，事權下移”的格局。在此格局下，地方政府財政收入大幅度萎縮，與此同時，地方政府財政支出卻不斷增長。土地財政成為地方政府滿足財政需求的主要來源。隨經濟社會的發展，要素的稀缺性對經濟發展的制約也越加凸顯。在土地供需矛盾日益激烈，財政收支日漸失衡情況下，越來越多的土地轉化為城市建設用地，建設用地的供給與需求之間的矛盾也日趨凸顯。在土地資源總量有限的情況下，地方政府為經濟發展迫切需要找到增加建設用地的方法，而土地增減掛鉤政策自然得到地方政府的大力推行。

1 土地增減掛鉤政策實踐總結

城鄉土地增減掛鉤政策是最早出現于2004年國務院28號文件《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》。文中提到，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”。2005年10月，國土資源部下發文件，在全國部分省市部署開展了“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點”工作；其中，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省列為首批試點。之后在2008、2009年國土資源部又分別批準了19省加入增減掛鉤試點。2010年開始，政策在全國范圍內實施。

就出發點而言，土地增減掛鉤政策具有重大積極意義。學術界研究證實在調整土地利用結構和利用效率方面，土地增減掛鉤政策發揮了重大作用（鄭俊鵬等，2014）；而且在土地流轉過程中，由于土地差價的存在，農民的收入大大增加（蔡繼明，2009），與此同時，土地增加掛鉤對于我國新型城鎮化的建立、優化土地利用空間結構布局以及深度改革農村土地管理制度有著重要作用。但是在土地增減掛鉤政策實施過程中負面影響也十分突出。部分地區出現片面追求城鎮建設用地指標，擅自開展土地增減掛鉤項目；在政策試點過程中，部分省市也出現了擅自擴大掛鉤政策試點范圍，出現試點市與非試點市用地指標轉讓的情況；由于地方政府壟斷了農用建設用地的征收，且農村建設用地與城鎮建設用地價格存在巨大價差，部分地方政府不顧農民意愿，采取了強拆強征的手段，引起社會矛盾，造成失地農民的群體性事件不斷（沈彬，2010）。

2 城鄉土地增加掛鉤政策負面影響形成原因

由于近年來“失地”所帶來的社會矛盾屢見報道，社會各界對土地增減掛鉤政策的關注點也從征地拆遷的成就益處轉向了征地拆遷所帶來的社會問題（葉敬忠，2012）。根據部分調查顯示，城鄉用地增減掛鉤政策成為地方政府獲取政府預算外基金收入的主要途徑，強拆強征事件屢見不鮮。

2.1地方政府保障制度不完善。首先，部分地方政府推行土地增減掛鉤政策實施過程中，沒有妥善考慮到失地拆遷農民的后續保障問題，造成相關農民失去就業，生活保障無以為繼；其次，失地農民雖然住進樓房，但其戶口仍然為農村戶口，無論就業或子女教育等都存在巨大障礙，存在嚴重的戶籍歧視狀況。

2.2土地流轉分配制度不完善。首先，根據調查發現，在土地流轉產生的巨額增加值被資本利益集團與地方政府合謀瓜分，土地流轉的增值收益，作為利益主體的被拆遷戶僅僅可以得到土地開發中20%左右的租金剩余（吳福象，段巍，2015），農民面臨種種不公束手無措，話語權的缺失使其無法保障自身合法利益，成為“被代表”的一員。

2.3土地出讓監督機制不完善。由于地方政府的土地出讓收入不計入政府預算收入，而是作為預算外收入的基金性。并且作為土地出讓的壟斷者，地方政府掌握的土地資源與絕對管轄權極易引發相關企業的權利尋租，滋生錢權交易與腐敗現象。

3完善土地增減掛鉤制度的政策建議

3.1完善我國農村土地流轉法律法規，為土地流轉建立合理有效的保障制度。我國農村土地屬于村集體組織所有，原有《土地管理法》對農村集體土地的使用范圍作出了規定，這使得土地無法形成自由流轉，制約了土地增減掛鉤的政策范圍擴大。因此，建議修改《土地管理法》、《農村土地承包法》，擴展農村集體土地的規劃與使用途徑，并簡化農村土地使用權權屬調整難度。

3.2完善土地增減掛鉤政策的監督機制。首先，應該加強在土地增減掛鉤項目立項階段的規劃工作，項目規劃應當與地區土地利用總體規劃相符合。其次，政府應當確定項目涉及區域具體信息，完善相關審核流程，監督土地流轉規模、交易方式。第三，改變地方政府官員政績考核機制。建議建立官員終身責任制，對地方政府官員在職期間的工作建立終身責任追究制度，以避免其急功近利。

3.3建立完善土地掛鉤政策社會保障制度。土地增減掛鉤政策并非只是將農村土地權屬轉變為城鎮建設用地，而是一項系統的工程。其中涉及到許多深層次的制度保障。例如農戶拆遷后的戶籍保障、就業保障、子女教育保障、居住條件保障和社會保障制度等配套制度都需要完善。

參考文獻：

[1]鄭俊鵬，王婷，歐名豪，劉震宇.城鄉建設用地增減掛鉤制度創新思路研究[J]. 南京農業大學學報（社會科學版），2014，05：84-90.

[2]蔡繼明.農村建設用地流轉模式的比較與選擇[J]. 經濟學動態，2009，09：64-67.

[3]沈彬.不能把農民“逼上樓”“打上樓”. 新京報，2010 -11-02.

[4]吳福象，段巍.新型城鎮化中被拆遷戶的福利補償機制研究[J].中國工業經濟，2015，09：21-36.

[5]葉敬忠，孟英華.土地增減掛鉤及其發展主義邏輯[J].農業經濟問題，2012，10：43-50+111.

作者簡介：

英成金（1989年3月），男，漢，山東臨沂，湘潭大學，碩士，研究方向：應用經濟學。