土地交易程序的法制化

【摘要】土地交易程序的法制化，是土地交易逐漸市場化的客觀要求，追求土地利用價值最大化的同時，

交易程序必須嚴謹具體，以確保交易活動的公開性，保障交易的公正和公平性。所以，土地交易程序必須法制化，并保障交易程序的科學性和規范性。

【關鍵詞】土地交易；程序；法制化

我國創建土地有形市場，實行土地進場公開交易，意在推行土地有償使用制度。土地有償使用制度的實行，人們對公正交易的渴望，逐漸產生了土地交易程序。土地交易程序，是土地有償使用制度不可或缺的組成部分，是土地管理法律體系的重要構成部分，體現出高效的程序價值。當前，土地交易市場化程度加深，必然要求創建土地交易程序法律法規，明確法律責任，完善相關監督機制，提升執業門檻，以及相關交易程序救助制度的完善。

1、現行土地交易程序架構

1.1 交易形式

我國土地交易形式，在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等相關法律法規中明確規定了三種出讓形式，即協議、招標和拍賣。同時《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中也確立了三種出讓方式，招標、拍賣和掛牌。所以，協議、招標、拍賣、掛牌四種出讓方式，是我國現行法定土地交易方式。其中，招標、拍賣、掛牌三種出讓方式屬于土地交易市場化方式，協議出讓方式不屬于土地市場化的交易方式，且協議出讓方式的使用是嚴格受控的，限于劃撥土地使用權，以及特殊用途等用地情形。由于只有《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》中提出了掛牌出讓方式，所以在實踐操作過程中，人們并不完全認同這種出讓方式，普遍認為掛牌并不可作為一種出讓方式，且有不明朗之嫌。但是，經多起土地交易實踐表明，掛牌出讓方式具有諸多優勢，如掛牌出讓方式相比其他出讓方式更為靈活，即可作為拍賣的書面程序加以利用，也可獨立運行，當所有條件全部具備，即可轉為拍賣。掛牌方式也是一種書面競爭手段，是其他出讓方式不具備的。

1.2 交易許可制度的實行

土地市場中出讓的通常是具有一定使用年限的國有土地使用權，國家對一級土地交易市場高度壟斷，對外開放且競爭激烈的市場是二級和三級土地交易市場。關系原劃撥土地的交易，以及轉變原土地使用條件的交易，必須經過土地行政主管部門的查核，并得到縣級以上人民政府的審批，方可進行交易。此外，關系到集體建設用地的交易，前提必須獲得原集體經濟組織的許可，并由土地行政主管部門準許，方可依法流轉。

1.3 明確了土地交易類型

根據我國相關法律規定，原劃撥土地使用權必須進行公開交易，出讓土地使用權的首次交易也必須進行公開交易，同時法律允許的集體建設用地的流轉同樣也必須進行公開交易。另外，根據《民事訴訟法》等相關法律規定，納入有形市場的交易活動包括：因土地抵押權生效，產生的土地使用權轉讓活動；因法院判決用于債務清償的土地使用權的出讓活動；還有租賃和抵押土地使用權，交換和饋贈土地使用權，以及作價出資等交易行為都應歸入有形市場。

2、現行土地交易程序設計存在的問題

2.1 法律層級低、規范簡單

《城市房地產管理法》雖規定可以利用招標、拍賣的出讓方式進行土地交易，但并未明確規定具體的交易程序。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》雖是交易程序法規，但也只是明確了交易許可制度，以及幾種交易形式，實際操作性較差。另外，我國土地交易程序法律依據主要依賴于《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，但其僅是法律層級上一個部門規章，無法達到土地管理制度執行要求，與依法行政需求嚴重失衡。

2.2 懲處制度的欠缺，交易市場職責的不明確

我國缺乏相應的懲處制度，無法有效打擊違法行為，是當前存在的最為普遍的問題。如競買人在土地交易過程中相互串通，干擾競買秩序等諸如此類的違法違規行為。目前，我國實際土地交易活動中，這類現象頻頻發生。因為，對于競買人諸如此類的違法違規行為，相關法規并未明確規定如何處理，應給予怎樣的處罰。如在一宗土地拍賣活動中，出現索要好處費的現象，遵照競買規則可直接宣告競賣結果無效，也可重新拍賣，土地交易的嚴肅性得到了一定的保障，但由于法律依據的缺失，對違規當事人無法做出相應的懲罰，無法追究其法律責任。此外，如拍賣現場出現干擾會場秩序行為，同樣也是無計可施，只能實行勸服。再有，未明確規定交易市場的具體職責，近年來土地市場發展迅速，全國各地紛紛創建了土地交易中心，以此作為土地交易有形市場的載體。但土地交易中心具體應執行的職責，卻并不明確，雖具備相應的管理權，但缺乏相關的處罰權。

2.3 法律關系不清晰

土地交易具有行政行為和市場行為兩種屬性，這兩種屬性在一級土地交易市場體現的最為顯著。土地交易行為不僅具有一定的特殊性，還具有一定的復雜性，致使交易程序中的法律關系錯綜復雜。例如，成交確認書的性質一直存在諸多爭議，人們通常將土地出讓合同與成交確認書相混淆，將兩者一概而論。但實質上，兩者存在著本質上的區別，成交確認書只能證明交易關系的建立，以合同訂立程序來講，成交確認書的簽訂，僅表示經紀人對競買人做出相應的許可，進一步確定了雙方應持有的權利和義務，是出讓合同的組成部分，并不完全等同于出讓合同。所以，成交確認書的簽訂，應由經紀人與競買人簽訂，并不是與委托人簽訂。

3、土地交易法律程序的完善

3.1 土地交易程序法規的創建

《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》是我國當前土地交易程序的主要法律依據，卻具有一定的滯后性，完全無法滿足土地交易實踐需求。并且《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》在法律層級上只屬于一個部門規章，效力層級較低，所以必須將其層級升級，提升至行政法規行列。目前，我國《行政程序法》在緊鑼密鼓的制定中，為從根本上完善土地交易市場，還應創建《土地交易程序條例》，提高統一性，添補土地法律體系在立法上的空白，校正重實體輕程序的誤區。

3.2 確立相關法律責任

無論什么制度的確立，若缺乏相應的法律責任，則無法落實到實處，最終將形式化。土地交易市場的完善，一方面必須將土地交易市場工作人員的法律責任確立，另一方面還應對競買人的違法違規行為進行嚴格懲處，保障交易程序的有效執行，維護正常的交易秩序。必須制定清晰明確的處罰條例，保障土地交易正常秩序，杜絕欺行霸市等違規現象的發生。此外，交易市場工作人員，如主持人、競買人、拍賣人等相關工作人員，應負的法律責任應在法律條款中明確規定，同時授予相關人員一定的權利，維護交易活動的正常開展。

3.3 監督機制的完善

土地交易程序本身具備復雜性，且涉及到的法律關系也較為繁瑣，現行的法律法規并不完善，而土地交易問題已引起社會各界的高度重視，所以完善監督機制至關重要。在具體土地交易活動中，應實行公證制度，具體的操作：第一，土地交易活動的法律服務應由公證機關為其提供，具體出現的法律問題，公證員應主動予以幫助；第二，交易文件的審核交由公證機關負責，有關拍賣、掛牌文件草擬完成后，由公證員進行法律審查，保障交易文件的合法性；第三，嚴格核查競買人資格，入市關卡必須進行嚴格把守；第四，交易程序的監管，公證員嚴格監督交易過程，保障交易程序的合法性。

結束語：

綜上所述，土地交易程序的法制化，首先應創建土地交易程序法規，明確法律責任，完善相關監督機制，此外還應提高執業門檻，完善交易程序的救助制度，為我國土地交易程序的法制化提供高效有利的保障。

參考文獻：

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[2]潘紹華.論土地交易程序的法制化[J].中國土地，2005，（9）