第二屆中美動物保護法國際研討會綜述

2015年8月19—20日，由美國休斯敦大學、美國善待對待動物協會、中國國務院發展研究中心和中國西北政法大學等單位共同主辦的“第二屆中美動物保護法國際研討會”在美國華盛頓舉行。這是繼2014年首次“研討會”后的又一次美中學者專家的學術交流，也是美中兩國會議主辦方的又一次成功的合作成果。

首屆“美中動物法研討會”于2014年6月在美國休斯頓舉行，舉辦方是休斯頓大學、中國西北政法大學和南德州法學院。在首屆研討會上，美中學者、官員介紹了美中兩國各自的動物保護法律體系、動物致害賠償法律規定和實踐、動物虐待的司法判決和懲處，以及法律對機構性的動物虐待如集約化動物養殖、動物實驗等的福利要求和懲處空缺等問題。第二屆“美中動物法研討會”的舉行，正好在中國修改其《野生動物保護法》的關鍵時候。本次美中研討會的主題，就是兩國在野生動物保護法律制度和執行中遇到的難題、法律漏洞和可以改進的地方。中方專家也希望借此次交流機會，研究美國野生動物保護法律體系的優點與不足、執行上的難點與盲點，以及有待改進的地方。美國學者專家則希望通過與中國專家的交流，提示中方避免美國法律上問題、不要重復美國的錯誤。

中方代表團由國務院發展研究中心、全國人大、國家衛計委、中國人民大學、中國西北政法大學、它基金以及國家藥監總局化妝品檢測評估的專家、學者和官員組成，美方參會專家有來自哈佛大學、休斯敦大學、公益訴訟律師、動保基金會和美國國務院等政府官員和學者。美中學者和專家就中美野生動物保護面臨的挑戰和問題進行了交流和研討。

在專家主題報告環節，美國HSUS野生動物保護法律訴訟總監拉爾夫·亨利首先向各位中國專家學者全景式介紹了美國野生動物保護法律體系。美國國會于1900年通過了《萊西法》，該法禁止違法捕捉、殺死、運輸和出售野生動物及野生動物進出口和跨州貿易，也禁止導游或承運商協助上述違法行為，通過設立重罰措施，該法案成為美國野生動物保護的一道防線。時至今日，它存在的漏洞逐漸被1916年通過的《候鳥保護法》、1972年通過的《海洋哺乳動物保護法》、1973年的《瀕危物種法》和1996年的《馬格努森漁業保護和管理法》等一系列法律法規所填補，共同構成了美國目前的野生動物保護法律體系，成為了美國司法、執法部門保護野生動物的重要法律武器。

全國人大環資委法案室副處長丁敏對中國野生動物保護法修改工作進展進行了報告。報告圍繞中國野生動物保護法修改的工作進展、修改思路和修改主要內容展開。目前，該項修改已列入十二屆全國人大常委會立法規劃，2013年9月，中發[2013]7號文件規定了立法規劃，2015年6月，中發[2015]15號文件修改了該立法規劃，由全國人大環資委負責牽頭起草并提請審議，目前，環資委已成立了由9位全國人大常委會成員組成的領導小組并制定了于2015年底完成提請審議任務的工作方案，廣泛開展調研、聽取各級政府、保護管理機構、專家、NGO等各方人士的意見，并發出了征求意見稿征求149家單位的意見。下一步工作重點則是提請全國人大常委會初審并配合相關審議持續開展工作直至法律通過。在修改立法的過程中，針對現行法律對違法經營、食用野生動物處罰不夠、對棲息地保護關注不足、對野外種群和人工繁育種群缺乏分類管理、對部分違法行為法律責任認定過輕等問題，補充確立保護優先、棲息地保護、細化分類管理、強化法律責任等原則，明確禁止違法經營、食用野生動物；保護野外種群及棲息地；加強人工繁育管理；加強公眾參與和宣傳教育；增加野生動物保護的財政支出；強化法律責任等修改內容，力求使新修訂的《野生動物保護法》更能適應現實社會的發展，成為野生動物保護的基本法。

中國國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文教授就“中國《野生動物保護法》修改的爭議問題”做了主題報告。報告內容包括了《野生動物保護法》的立法目的爭議；野生動物的定義及范圍爭議；野生動物棲息地的保護爭議；野生動物的馴養繁殖與商業利用爭議；野生動物的狩獵許可及其轉讓爭議；食用野生動物行為的定性爭議；野生動物福利與社會公德方面的爭議；野生動物的致害補償爭議；野生動物保護的國際合作爭議；野生動物保護的法律責任爭議等共計十個問題。常教授從現有各家觀點的辯證闡述著眼，認為我國野生動物保護工作應該與時俱進，回歸到“保護野生動物”的初衷和本意上來，確立新的明確的“三有”標準，擴大野生動物保護范圍和相關定義，合理確定并劃分野生動物保護棲息地，明確其設立標準、監管機構和監管職責。針對野生動物的馴養繁殖與商業利用、狩獵許可及轉讓等方面，則應該采取因時因地制宜的方針有的放矢，同時在相關環節——譬如狩獵權的流通性——效仿美國的做法，對相關的權利義務進行全面規定，使狩獵經營也走上可持續發展之路。但在食用野生動物的相關問題上，則應采取全面禁止的態度，不僅應規定禁止出售、購買和消費非珍貴、瀕危野生動物及其制品的范圍，還應規定警告、罰款、拘留等行政責任。在野生動物福利爭議方面，首要問題是保護和改善野生動物的棲息環境，同時嚴格、明確規定野生動物的利用限度和范圍，針對野生動物致害補償，則應設立相應的國家專項補償機制，同時改“補償”為“賠償”，更好地保護人與動物和諧的良性循環。與此同時，積極開展野生動物保護的國際合作，擴大野生動物保護范圍，確立罪責刑相適應的保護及懲罰機制，為保護野生動物提供法律保障，最終使得野生動物保護成為系統化、整體化的生物多樣性保護的重要一環。

西北政法大學孫江教授在題為《關于野生動物的馴養繁殖問題的法律建議》的主題演講中主要闡述了馴養與繁殖的法律建議。他認為，目前馴養繁殖的目的過于功利和狹窄；馴養繁殖許可證取得條件規定籠統、專業門檻過低；對馴養繁殖單位的監管存在嚴重缺失；建議馴養和繁殖應該服務生態平衡和野外動物種群保護，馴養和繁殖野生動物也要科學有序地放歸野外，補充野外種群數量的不足，弱化馴養和繁殖是為了服務于人類利用的目的，禁止商業馴養和繁殖瀕危野生動物；提高馴養繁殖許可證發放門檻，對相關人員的專業素養及動物福利基本標準的滿足進行明確規定；強化馴養繁殖過程中的監督和相應動物福利考核指標，強化相關部門特別是林業主管部門的持續監管職能；增加商業化馴養繁殖野生動物種群的限制條款，對部分野生動物的商業化馴養繁殖從法律上進行限制甚至是否定，取消國家對商業繁殖的支持，轉而支持以維持該物種野外生存為目的的少量和有序的馴養和繁殖；增加虐待馴養繁殖野生動物法律處罰條款，完善野生動物馴養繁殖許可證審批及馴養繁殖登記監管制度，以此使得野生動物的馴養繁殖得到有效法律保障，確保野生動物馴養繁殖事業在野生動物保護的大環境下獲得健康發展。

美國國際人道對待動物協會資深野生動物專家德比·里習爾主要對美國國會2003年通過的《圈養野生動物安全法》以及1966年的《聯邦動物福利法》做了詳細深入的介紹。《圈養野生動物安全法》作為《萊西法》的重要補足和修正，主要為管理私人和其他機構的貓科動物的繁殖問題以及防止圈養貓科動物的跨州運輸。目前，美國私人圈養老虎造成的傷害事件占所有圈養野生動物導致傷害事件的55%，《圈養野生動物安全法》對相關問題進行了嚴格而詳盡的規定，以此解決圈養動物受到虐待及人員受到此類圈養動物傷害的問題。此外，圈養動物的基本福利保障也一直是美國官方和民間動物保護組織關注的重點，美國《聯邦動物福利法》作為執法機關管理圈養野生動物單位的國家法律，對圈養動物的福利做了基本的規定，根據該法規定，美國農業部作為圈養動物福利相關問題的執法機構，配備了126位監督人員負責監督10433家野生動物圈養機構的動物福利問題，但人員不夠、檢查不頻繁、懲罰不嚴厲、懲罰措施執行費時太久、農業部相關執照發放標準不嚴格等問題依然是阻礙圈養動物福利健康發展的因素。

中國人民大學法學院教授周珂做了題為《中外野生動物保護立法目的比較》的主題演講。周珂教授從野生動物保護立法目的演進著眼，闡述了野生動物保護傳統立法思想，通過對中美兩國野生動物保護立法思想及現行法律進行比較，指出中國目前的野生動物保護對文明層面的關注嚴重不足，將野生動物劃定為自然資源范疇，使得開發利用成為了主流而忽略了動物福利層面的保護，使得在目前法律環境下，虐待動物無需承擔相應法律責任，繁殖馴養的動物失去法律佑護，現行法律漏洞頗多使得野生動物無法得到妥善保護，且現有保護多針對保護名錄而忽視棲息地保護。針對此，周珂教授進一步闡述了修改中國現行野生動物保護法立法目的的思考，他認為應當將動物福利相關內容添加其中，將立法目的擴充為保護與利用并行，以棲息地保護為主，名錄保護為輔，同時，農業、林業、牧業、漁業等行業都應與現有立法相配合，全方位完善保護措施，嚴格法律責任，使得中國野生動物保護立法能夠真正做到對野生動物的系統全面保護。

吳平研究員針對中國野生動物保護取得的成就及面臨的挑戰做了主題發言。縱觀中國野生動物保護，目前已經投入了大量資金采取了多樣措施進行搶救和保護，全國目前有超過3428個自然保護區，在近14%的國土面積上使85%以上的國家重點保護野生動物種群得到了有效保護，同時超過230個物種擁有了各自的人工繁殖種群。此外，開展了諸多專項執法與國際合作，如眼鏡蛇一號、二號、三號行動等，都取得了不俗的執法成績。而相繼設立的鑒定、救助、監測等機構也確保了執法行動的順利進行。但取得成績的同時也面對了不小的挑戰，其一是執法動力不足，力量薄弱，使得執法行動，特別是查封行動之后的管理較為困難，執法人員也缺乏相應的執法激勵及專業知識，司法鑒定及救護機構仍然匱乏；其二是多部門執法分散，難以形成合力；其三是野生動物致害補償范圍窄、比例低，各項后續工作亟待完善，目前國家層面的相關法律規定只有《野生動物保護法》第14條的模糊規定，地方規定則存在范圍窄、標準低的問題，在實踐中，致害的補償比例大都不超過50%且僅限于直接經濟損失補償，這都使得受到實際損失但無法獲得合理賠償的群眾對野生動物保護持抵觸情緒甚至采取報復性獵殺，人獸沖突加劇，不利于中國野生動物保護的長遠良性發展，而這些恰是在今后野生動物保護法修訂過程中需要格外重視并加以妥善解決的問題。

美國前內政部副部長、斯坦福大學法學院教授、現任奧巴馬總統打擊跨國野生動物走私特別行動小組成員的大衛·海英斯教授針對美國野生動物保護中涉及的政府行為和社會參與問題做了主題發言。根據美國國情，野生動物的保護涉及聯邦與各州的權限問題，聯邦政府通過的野生動物保護法是各州都必須執行的，這其中存在兩級政府的協調和配合問題不可忽視。奧巴馬總統因此成立了打擊非法野生動物貿易的特別工作小組，給總統和其他執法行政部門提供咨詢和意見。工作小組由國務卿、司法部長和內政部長牽頭，為協調各部委和聯邦與地方政府的執法工作而設置。該特別工作組的設立恰恰顯示了美國最高行政當局打擊跨境野生動物非法貿易的決心。同時，美國《行政程序法》允許公民向聯邦機構申請采取新的行動或停止現行措施，鼓勵公眾參與野生動物保護政策的制定和執行。（本文為2015年8月19—20日，第二屆中美動物保護法國際研討會（華盛頓）會議綜述。）