強化監督進一步規范權力運行機制

王蕙

自人類社會產生以后，隨之便產生了監督這一社會現象及社會活動。人類社會在歷史力量的推動下進入政治時代，國家形成、政黨出現。對權力進行必要的監督與制約亦成為政治時代的主題。而現代意義上的監督思想也已被賦予了民主的內涵，并逐步發展形成對公共權力與政黨權力制約與調控的現代監督機制。中國特色社會主義監督機制是在中國共產黨從革命黨轉變為執政黨，并將長期執政的實踐與探索中不斷豐富發展起來的。

一、經典作家視域下的監督思想。馬克思和恩格斯在創立科學社會主義理論、領導無產階級革命運動的實踐中不斷探索思考，提出一系列具有指導意義的監督思想。馬克思、恩格斯認為，階級產生后只具有純粹管理功能的公共權力便逐漸演化為國家政權。此時，對于公共權力所有者的社會而言，對國家政權及其代理人實行監督是非常重要和必要的。這不僅是由國家的歷史地位決定的，也是人類社會發展的必然。社會對國家實行監督和制約的實質即人民群眾對國家及其代理人的監督。同時，馬克思和恩格斯在創建和領導世界上第一個無產階級政黨的實踐中，提出并不斷完善無產階級政黨黨內監督思想，逐步確立了一系列反映無產階級政黨性質的基本制度，并為黨內監督的具體實施規定了基本內容及要求。馬克思與恩格斯的監督思想為無產階級政黨監督理論的豐富與實踐提供了堅實的基礎。

俄國十月革命的勝利令社會主義實踐成為現實。列寧在繼承和發揚馬克思、恩格斯監督思想的基礎上，更加深刻地認識到，由于所處時代以及面臨任務的不同，監督不僅僅是社會主義本質要求的重要體現與反映，更是馬克思主義執政黨和蘇維埃政權面臨的重大實際問題。因此，列寧在實踐中探索出了更多具有制度化和可操作性特征的監督思想。如列寧認為，自下而上的人民監督是由人民當家做主的國家制度決定的，這也是蘇維埃政權的真正人民性所在。同時，為防止權力的過分集中而造成權力濫用，在實踐中采取多種民主化措施，逐步建立起對權力進行有效制約的黨內監督制度。馬克思主義經典作家的監督思想對社會主義國家執政黨監督體系的建設及監督機制的建立與完善有著重要的指導意義。

二、黨章視角下的監督制度發展。《中國共產黨章程》規定了黨的性質、宗旨、綱領、組織保障和紀律約束等相關內容，黨章的發展歷史即是黨的建設的歷史凝煉。從黨章的發展歷史看，中國共產黨的黨內監督歷程是實踐發展與理論完善的有機結合，從不斷調整到趨于穩定。中國共產黨第一次全國代表大會通過的《中國共產黨綱領》中，關于黨內監督的條款明確了黨內監督的主體、客體以及自上而下的監督方式等黨內監督的基本要素，為黨的黨內監督機制的建立和完善奠定了基礎。中國共產黨第二次全國代表大會通過的第一部《中國共產黨章程》，已出現了民主集中制的萌芽。至黨的七大黨章，確立民主集中制原則，為黨內監督的發展做出了歷史性的貢獻。此外，七大黨章明確了黨員的監督權利，并重新規定黨的監察體制。伴隨著新中國的建立，中國共產黨從革命黨轉變為領導社會主義國家建設的執政黨。黨內監督的歷史也從新民主主義革命時期過渡到社會主義建設時期。1956年黨的八大通過的黨章在加強黨內監督方面，建立了自上而下和自下而上的監督體系；進一步明確黨內監督機關的機構設置與職能，要求各級黨委“設立監察委員會”。

1982年，伴隨中國共產黨第十二次全國代表大會召開以及對黨章的修訂，黨內監督的發展迎來了改革開放的新時期。十二大黨章對黨內監督作出了一系列明確而具體的規定，為改革開放新時期加強黨內監督、強化黨內監督機制奠定了良好基礎。2012年召開黨的第十八次全國代表大會，會議對黨章進行了第16次修訂。修訂后的十八大黨章對加強黨內監督有了新概括。黨的十八屆六中全會在總結之前經驗和做法的基礎上，審時度勢，重新修訂了更加適應新的歷史條件要求的《中國共產黨黨內監督條例》（以下簡稱新《條例》），強調堅持民主集中制是強化黨內監督的核心；明確黨內監督是全黨的任務，全黨要切實肩負起監督責任；強調黨內監督的重點對象是黨的領導機關和領導干部，特別是主要領導干部；要求要把黨內監督和外部監督相結合，形成監督合力。

回顧黨章中關于黨內監督的相關規定，充分認識黨內監督在加強黨的建設、保持黨的肌體健康方面發揮的關鍵作用，對于積極探索新形勢下推進全面從嚴治黨制度創新以及黨內監督制度、機制的完善，具有十分重要的意義。

三、以黨內監督為主不斷豐富的監督形式。執政黨監督體系是一個既包含黨內監督，也包含外部監督的政治監督有機體。具有獨特國情的中國，不同于對執政黨外部監督起決定性作用的兩黨制或多黨制國家。對中國共產黨權力的監督客觀上并在很大程度上必須依靠政黨自身。即黨內監督成為執政黨本身最直接的監督，是整個監督體系的核心部分。而外部監督則是執政黨體制內部監督的推動力量。因此，執政黨監督體系的完善與發展是黨內監督與外部監督彼此依存、相互促進的結果。正如陳國權在《政治監督論》中所言：“任何一個組織如果沒有強有力的外部監督和推動，就會弱化自我約束，喪失發展動力，最終走向衰敗。”中國共產黨的建設與發展也需要有外部力量的推動才能不斷走向前進。由此可見，黨外監督實質上是對執政的中國共產黨重要的政治支持，更加有利于鞏固黨的執政地位。

我國多年的社會主義政治實踐中已形成了較系統的政治監督體制，對執政的中國共產黨進行監督的監督主體也日臻成熟。外部監督主體，就其地位與作用大致可分為國家機關監督與社會監督兩大類別。國家機關監督，即擁有國家法定監督權力的國家機關的監督，包括國家權力機關的監督、法律監督、行政監督；社會監督則是來自人民群眾個體或群眾團體、社會組織、輿論機關等非國家性專設的監督機構之監督，主要包括民主黨派監督、群眾團體監督、群眾監督及輿論監督等。在新的社會歷史條件下，必須完善人民代表大會監督制度，支持人民政協進行民主監督，認真對待和自覺接受社會監督，才能真正形成監督合力。

外部監督是黨內監督的重要支持力量，忽視國家、社會和人民群眾的監督作用而僅僅依靠自我封閉的黨內監督，根本無法充分有效地發揮各類監督主體的整體功能及作用，也會讓黨內監督變得蒼白無力。新《條例》明確要求將黨內監督與外部監督相結合，對在新的歷史時期不斷豐富與發展以黨內監督為核心的各種監督形式具有重要的現實指導性。

四、緊扣問題主線不斷強化的監督機制。在實際的發展進程中，黨內監督與黨內民主是互為條件、相互促進的。民主集中制是無產階級政黨的根本組織制度也是民主監督的重要表現形式。黨內監督制度的發展與不斷完善必須與民主集中制相聯系。十八屆六中全會通過的新《條例》要求，黨內監督要貫徹民主集中制，依規依紀進行，強化自上而下的組織監督，改進自下而上的民主監督，發揮同級相互監督作用。

在新的歷史條件下，黨面臨著光榮而艱巨的歷史任務和越來越復雜的執政環境，只有不斷強化監督機制，特別是通過黨規黨紀在全黨的有效執行解決目前黨的建設過程中出現的問題，才能進一步維護黨的團結統一。新《條例》將維護黨中央集中統一領導、貫徹落實黨的理論和路線方針政策、落實全面從嚴治黨責任、完成黨中央和上級黨組織部署的任務等作為黨內監督的內容，重點是要解決好黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等問題，始終強調發揮黨的領導核心作用，督促各級黨組織落實全面從嚴治黨的政治責任，把黨的領導體現到黨的建設、管理、監督之中；將遵守黨章黨規、牢固樹立“四種意識”、貫徹黨員個人服從組織，少數服從多數，下級服從上級，全黨服從中央原則、嚴明黨的紀律特別是政治紀律和政治規矩、執行干部選拔任用工作規定等作為黨內監督內容，重點是要處理好黨的觀念淡薄、組織渙散、紀律松弛、管黨治黨寬松軟等問題，以保證黨組織充分履行職能，保證全體黨員發揮先鋒模范作用，保證黨的領導干部忠誠干凈擔當；將推進黨風廉政建設和反腐敗工作、落實中央八項規定精神、加強作風建設等作為黨內監督內容，重點是要應對好當前依然嚴峻復雜的黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢，督促各級黨組織在堅持中深化、在深化中堅持，加強作風建設，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭進一步引向深入。因此，新形勢下的黨內監督必須以黨的領導機關和領導干部特別是主要領導干部為重點，逐步建立健全黨中央統一領導，黨委（黨組）全面監督，紀律檢查機關專職監督，黨的工作部門職能監督，黨的基層組織日常監督和黨員民主監督有機結合的監督機制。

總之，在不斷推進國家治理能力和治理水平現代化進程中，對政治權力進行有效的監督和制約，是世界各國共同面臨同時又必須認真解決的重要課題。強化監督機制、建立健全科學嚴密的監督體系，是黨中央在新形勢下對全面從嚴治黨戰略提出的基本要求，是為了增強黨在長期執政條件下的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，永葆黨的先進性和純潔性，確保我們黨始終成為中國特色社會主義事業的堅強領導核心。