行政復議自我管轄的困境及其路徑選擇

朱海平

(中央財經大學法學院,北京 100081)

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行政復議自我管轄的困境及其路徑選擇

朱海平

(中央財經大學法學院,北京 100081)

摘要：我國《行政復議法》第14條規定了自身管轄，即對國務院部委和省級人民政府做出的行政行為不服，立法上將他們自己作為復議機關，明顯違背了基于實體公正與程序公正以及行政監督法的制度，因此行政復議法下一步修改應考慮是否廢除第14條自身管轄。如果廢除，那么對省部級的行政行為不服應該由誰來擔任復議機關呢？完善行政復議自我管轄制度我們可以參考二元路徑:其一，由國務院擔任行政復議機關，其做出的行政復議決定是終局的；其二，引入行政復議委員會，將對省部級的行政行為不服納入到行政復議委員會來審查并做出決定,進而發揮行政復議自我管轄的積極作用。

關鍵詞：行政復議管轄；自我管轄；自然正義；行政復議委員會

公正乃是衡量一部法律是否是善良之法的標準之一。然而，我國《行政復議法》作為一部調整國家行政機關和公民、法人以及其他組織之間法律，實質上是公權力和私權利之間法律規范，前者為后者提供行政法上的救濟途徑，故行政復議法的管轄制度的規定應當賦予其公正之義。第14條規定對國務院部委或者省級機關的行政行為不服，分兩步走(如下圖1所示)：第一，應當先向作出行政行為主體申請復議；第二，不服該行政主體的復議決定可以向人民法院提起行政訴訟，或者向國務院申請裁決，其作出的決定為最終裁決。該條明確規定了國務院部門或者省、自治區、直轄市人民政府可以作為自身行政行為的復議機關，對其不服還可以找國務院，則其具有行政復議終局裁決權，由此可見省部委機關充當第一順位的自身的復議機關，而國務院充當第二順位終局裁決機關，或者向人民法院提起行政訴訟，可見第14條自我管轄的規定明顯違背法治政府的理念。

圖1

一、行政復議自我管轄困境的概述

我國立法機關正在啟動修訂行政復議法，那么管轄制度必然是其修正的重要組成部分。怎樣構建行政復議管轄制度科學性和合理性，從行政法實施社會效果上說，有利于實現行政復議結果對于行政復議當事人以及第三人的可接受性和正當性。目前我國行政復議法主要以復議申請人選擇復議機關管轄為主，例外以國安、海關以及稅務等行政機關垂直領導管轄和第14條規定的省部級自我管轄為輔。所謂復議申請人選擇復議機關管轄，例如當事人對縣工商局的行政行為不服的話，可以向市工商局或者該縣級人民政府申請行政復議，將復議管轄的選擇權交給當事人自己選擇，從而體現申請人意思自治；而垂直領導管轄以《行政復議法》第12條第二款對海關、金融、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關的具體行政行為不服的，向直屬的上一級主管部門申請行政復議。同時第13條規定，對于地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請復議。

自我管轄，從語義角度解釋是指行政復議機關既作為被告也作為裁判者，也就是所謂的自己審理自己的案件，自己擔任自己的法官的情形，由此不得不讓公眾對其做出的行政復議決定的公正性產生質疑。我國《行政復議法》第14條是我國行政法立法史上第一次規定自我管轄，其與垂直管轄和行政復議申請人選擇管轄具有顯著的不同，此類復議管轄主要表現在行政復議機關要么是復議被申請人的上一級行政機關，要么是其同級人民政府，而在第14條中自我管轄情形，卻規定了復議機關與復議被申請人是同一主體。

二、行政復議自我管轄的立法背景

據筆者查找相關資料，發現1998年12月23日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上，全國人大法律委員會副主任李伯勇針對《行政復議法(草案)》第14條主要有兩個方面進行立法解釋：第一，考慮到國務院作為國家最高級別的國家行政機關，日常國務繁忙，如把省部級的行政復議案件交由國務院受理，可能會增添國務院的日常負擔；第二，因省級人民政府和國務院部門受國務院直接領導，它們在國家行政體系中居于較高的行政機關，隨之其行政人員的業務能力也會較強，那么，就應當信任其作出的行政復議裁決。故我們從以下兩個視角來分析學者專家們的理由的不合理之處：

(一)所謂為國務院減輕負擔是違背建設法治政府的理念

上述人大法律工作委員會的立法解釋是值得商榷的。首先，尚缺法理基礎，一項完善的法律制度，前提是要符合法理學上公正性原理，同時制度運行和設計要合理，否則難以服眾。其次，隨著黨中央推行司法改革，強調建設服務型政府和法治政府理念，國務院作為最高行政機關，應切實維護行政復議申請人的合法權益，故用上述立法解釋理由來否定國務院受理行政復議案件是站不住腳的。

如果因中央人民政府的國務繁雜，可以通過相關的行政體制改革，如有的學者建議構建獨立的行政復議委員會隸屬于國務院，負責省部級行政機關的上一級復議機關[1]。

(二)行政復議權并非來源于“信任”和“行政級別”

上述第二項理由反映出當時的立法者和學者們骨子里呈現出一種“人治”立法思想觀念，在我國，不得不承認一點，在行政體制中國務院部門和省級人民政府地位較高，相應地其行政人員來源于國內外名牌高校畢業生，他們的知識水平和業務水平比低級別的行政機關當然要強，但是，這就一定能保證復議結果的公正性嗎？我們的立法者忽略一點就是行政程序，程序是保障結果公正的前提條件，唯有一套完善而透明的行政程序才能保證實體結果的公正性，否則必然造成裁判者先入為主，甚至枉法裁判的現象，進而降低行政復議申請人對復議結果的可接受性。

三、自我管轄制度違背程序正義

(一)我國行政復議性質在理論上的幾種學說

1．行政說

該學說認為行政復議本質上就是行政機關做出的具體行政行為，行政復議對象是行政行為，它是一種特殊的行政行為，特殊性主要表現在行政機關行使行政裁判權的一種行政行為，而非司法行為[2]。

2．司法說

贊同該學說的學者從行政復議內容來看，認為行政復議內容實質上就是司法過程，而且在行政復議程序上具有司法相似的特性[3]。制度上相似主要指：程序法上的聽證制度、回避制度、時效制度、管轄制度等等。同時，在行政復議中，復議機關處于中立的第三人地位，對于申請人和被申請人的行政爭議做出公正的裁決。

3．準司法說(又稱行政司法說)

該學說認為行政復議可以兼具司法性和行政性屬性，同時也強調并非所有行政機關行為都是行政行為，提出要從行為的權利來源和行為的法律效力兩個方面來判斷一個行為是否屬于行政行為。即一種行政司法行為。

綜上所述，我國行政復議制度是行政機關內部自我糾正錯誤的一種監督機制，行政復議性質采納準司法說，標準不同表明認識視角的不同。因而，難以對行政性和司法性做出絕對的判斷，若以主體為標準，行政復議當然具有行政性；若以程序為標準，則行政復議又具有司法性。所以無論是行政性還是司法性角度講，都要求應有行政程序正義的含義，將司法程序引入行政復議全過程，在行政復議過程中適用公開審查、聽證、時效期限、回避的司法程序等[4]。

(二) 程序正義原則

1.程序正義的背景和內涵

當今西方法學學者的爭論焦點之一是實體法治和程序法治，兩者的主要區別就在于正當程序之治還是正確理由之治(Rule by Right Reason)。按照英國歷史上著名的大法官、法學家(Edward Coke,1552-1634)的解釋，以成文法條文形式規定程序正義，于1215年的英國《自由大憲章》(MagnaCarat)第39條。在愛德華三世時代，首次明確提出了“正當法律程序”的法學概念，他提出任何人不得被宣告有罪，除非依據法律規定的程序，并由司法機關依法作出裁判，反之不可*No one should be condemned except in due manner, or by process made by writ original at the common law。。

2.程序正義是行政復議應有之義

所謂程序正義也就是程序要公平、公正，此乃法律的內在價值，包括兩層含義，第一層是實體正義，即法律規則的內容正當；第二層是程序正義，主要指行政復議過程的公平正義。行政復議作為解決行政糾紛主要救濟途徑，具體制度設計上理應重視程序正義，注重維護當事人之間對等的程序上的權利，賦予雙方同等的申訴和辯護的機會。

如果行政復議程序本身具備正當性和合理性，并得到人們的遵守和執行，那么由此做出的復議結果就能夠得到公眾的接受。正如英國法官阿沃瑞(Avory J)在1912年的貝勒斯上訴案中所表述*“Justice should not only be done, but should manifestly and undoubtedly be seen to be done.” In R v .Byles (1912)77 J,p.40.(即正義不僅要得到實現，而且要以人們看得見的方式得到實現。)，即這種看得見的方式就是所謂的程序的正當性和合理性。正當的法律程序有助于實體裁判的公正性，那么它的裁判結果理應具備正當性和被當事人可接受性，因此公正的法律程序則是實現公平、公正的實體結果的工具，無論是法學理論界、立法界還是法律實務界，大都堅持法律程序工具主義觀點，將法律程序當作形成公正的實體裁判結果的工具或者手段之一[5]。

3.我國自我管轄對程序正義原則違背

《行政復議法》第14條規定了國務院部委和省級人民政府既是行政復議的被申請人，又是解決行政爭議的裁判者即復議機關，因此,在此種管轄制度下產生的復議裁判，無論其在實體上做出的裁判是否合法合理，都很難獲得復議申請人的認可。

因此，它違背程序正義原則的三項基本規則，其一，任何人不能作為自己案件的法官，而該條規定了省部級單位可以作為自己案件的法官，其難以做到客觀中立，有違自然正義原則之嫌。其二，對于自我管轄的復議案件，除非復議機關所做出的復議決定是全面支持申請人的復議訴求，否則該復議結果的公信力和法律效果是仍然遭到質疑[6]。其三，省部級行政機關作為復議機關在處理有關自身行政行為復議時，如涉及其本人或近親屬等利害關系人時，也應當予以回避，從該條規定來看，沒有考慮到回避問題，明顯違反了回避制度。

四、完善自我管轄制度缺陷的路徑

(一)對省部級行政機關的行政行為不服，應向國務院提起行政復議

1.有利于維護我國《行政復議法》確立的公正原則

公正原則應當貫穿于整個行政復議程序，它包含實體公正和程序公正，而在管轄制度上，行政復議法中自我管轄的規定與程序公正原則相沖突，不利于保護作為行政相對人的公民、法人或者其他組織的合法權益，也不利于上級行政機關督促下級依法行使行政職權。相反，如果行政復議程序符合公平公正，在行政復議每一個環節中給予復議申請人參與權、申辯權和陳述權，以及申請聽證權，讓其切身參與以及感受到被尊重，每一環節復議程序都是公開和透明的，即使最終的行政復議結果違背行政復議申請人的當初預期，此種復議結果也會得到復議申請人的接受。

因此，要重新構建行政復議管轄制度中的“自我管轄”，從而將公正原則貫穿在《行政復議法》的整個行政復議程序中。主要體現兩點：其一，保護公民、法人或者其他組織在行政復議過程中的程序上和實體上的權利；其二，保障和監督行政機關依法行使行政職權，使行政機關的行政行為經得起復議程序的考驗，從而對行政機關的行政行為進行事后監督。

2．有利于將行政復議定位于上下級行政機關的行政層級監督

行政層級監督法理基礎是行政隸屬關系和行政監督關系，這兩種關系決定了行政復議是上級行政機關復議下級行政機關，很顯然，第14條自我管轄規定違背了行政層級監督，省部級行政機關自己復議自己行政行為，此時何來的監督？又由誰來監督？造成了監督主體的缺位現象。

因此，層級監督從以下幾個方面來理解:第一，行政復議機關必須是行政機關，由于我國上下級行政機關之間既是監督又是領導關系；第二，享有行政復議權的行政機關僅限于特定的行政機關，也就是說對引起糾紛的具體行政行為，依法有受理、審查并作出裁決的行政復議的行政機關；第三，享有行政復議權前提以行政復議機關與被申請人的行政機關之間存在行政領導和行政監督關系；第四，對下級行政機關實施行政層級監督形式，主要通過行政復議機關行使行政復議權來實現[7]。

3．國務院設立行政復議機構的法律依據

回顧1991年1月1日起開始實施《行政復議條例》，其中第四章針對行政復議機構做出專門的規定，第23、24、25條對復議機構的設立和職責作出了具體明確的規定。該條例第24條明確規定縣級以上的地方各級人民政府的復議機構，應當設在政府法制機構內或者與政府法制機構合署辦公。因此，設立行政復議機構有兩個明顯的特點：第一，各級政府內都設立相應的行政復議機構；第二，多元化的行政復議機構模式，主要有三種，如行政復議辦公室模式、行政復議委員會模式和法制工作機構內的行政復議處模式。由此我們可以推出，行政相對人對省部級行政機關的行政行為不服，可以向國務院法制機構申請復議，那么國務院法制機構擔任省部級行政機關的復議機關在制度上和硬件上完全具備。

4．國務院擔任復議機關的法理依據

《行政復議法》第1條開宗明義規定了行政復議是為了防止和糾正違法的或不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權,體現了行政監督與救濟并重的立法理念。為了提升行政復議裁決的公信力，最大限度保護行政相對人的合法權益，在實踐中，公民往往認為復議機關的行政級別越高、行政權力越大，就更加信任其能夠作出公正的復議裁決，相信其作出的裁定是公平和合理的。

(二)引入行政復議委員會

1．復議委員會的試點狀況及其設立的必要性

為了提升行政復議結果的公信力，同時要強化行政復議解決行政糾紛的功能，據收集的資料顯示，2007年，國務院在北京市、哈爾濱市先后設立了“行政復議委員會”作為試點，從試點的過程來看，確實有助于完善我國行政復議案件審理過程中的公正性問題，此次試點亮點在于組合復議委員會的成員，如通過吸收有關專家和學者等社會人士的參與，讓其作為中立的第三人身份加入行政復議委員會，有助于提高行政復議案件公平和公正性，從而提高行政復議的社會公信力[8]。從目前的試點結果來看，國務院和有關行政法學者持中肯的態度。如果在國務院設立行政復議委員會，是否可以回絕了第14條自我管轄問題，我們從以下幾個方面分析：第一，解決了省部級自我管轄問題。國務院行政復議委員會專門負責受理對省部級行政行為不服的復議案件管轄權，回應了自我管轄制度的缺陷，補強申請人對省部級行政救濟復議制度的信心，同時也避免了復議申請人找不到復議機關，導致訴求無門的情形發生。第二，保障行政復議程序和實體的公正性。行政復議委員會直接對國務院負責，不受省部級行政機關干涉，同時，行政復議委員會獨立于當事人雙方，因此也杜絕了自己審理自己案件的情形，有助于實現復議案件的結果的公正性。第三，提高行政復議的效率。從行政復議委員會的組成架構上看，有外部的學者和專家參與，專業性和公平性結合，專業性表現為對行政行為的合法性和合理性審查，同時審查行政行為所依據的規范性文件，而公平性則突出在每個委員的內心的公平理念，從而加快復議工作的效率。

2．行政復議委員會的主要構思

目前，對于在我國如何設立行政復議委員會，行政法學理論界和實務界學者們達成初步意向，如將專門負責行政復議職能的機關設置在縣級以上地方各級人民政府，即行政復議委員會，在行政立法上賦予其獨立的行政主體地位和相應的職權，不受其他行政機關干涉，在行政復議過程中以自己的名義受理、審理和裁判行政復議案件，分離現有各行政機關所享有的行政復議職能，統一收歸行政復議委員會來掌管。按照國家行政四層級政府的模式設立行政復議委員會：即中央人民政府、省級人民政府、地級市人民政府以及縣級人民政府分別設置相應的行政復議委員會。各級復議委員會之間屬于監督關系，從此種立法技術來看，解決了我國《行政復議法》第14條自我管轄的規定，對省部級具體行政行為不服申請復議，由國務院設立的行政復議委員會管轄，由其作出裁決且為終局裁決。

3．設立復議委員會克服了自我管轄制度的弊端

第一，克服自我管轄中自己擔任自己案件的法官。設立行政復議委員會專司行政復議職能后，當事人選擇管轄模式漸漸失去其存在價值，導致大多數行政復議案件不需要再向上一級行政機關和同級政府申請復議，同時杜絕了由第14條省部級行政機關自我復議的情形出現。但是，值得注意的是，在我國行政管轄中垂直領導機關具有特殊性，如國安、國稅、金融、海關等，行政相對人對這些行政機關做出的具體行政行為不服，有行政法學者認為行政相對人對于此種情況可以賦予選擇管轄，既可以向作出行政行為行政機關的上一級行政機關申請復議，也可以依據其行政級別尋求相應的行政復議委員會申請行政復議，即由地級市級別以上的復議委員會受理復議申請[9]。第二，復議委員會組成的公正性和獨立性。上述已談到，當前試點的行政復議委員會成員，通過廣泛吸納外部專業人士擔任行政復議委員會委員方面在行政復議的效率上取得成效，如在哈爾濱市，由18名委員組成的行政復議委員會，其中設立1名主任和2名副主任是國家行政人員，其他15名分別為行政法教授、學者、資深律師、人大代表、政協委員等成員組成，這些外部委員的比例約占80%。從復議委員會的組成的成員來看，改變了傳統以行政機關為主導的行政復議，同時也改變了公眾對行政復議產生“官官相護”的思想，從而在程序上保證公開性、公正性和獨立性，切實地維護行政復議申請人的合法權益。第三，提升了自我管轄的行政復議結果的公信力。各級行政復議委員會內部實行主任領導制，在行政復議案件裁決時采用人民法院的合議制度。相對于被訴行政機關以及其他機關而言，更具有獨立性，始終保持中立的地位；在復議程序上，當事人得到相應的通知，并參與行政復議各個環節，并賦予陳述權、辯論權以及申請聽證權等，使當事人雙方可以看得見并“摸得著”的程序公正，實現行政復議結果對于雙方當事人的可接受性。

通過比較域外法的行政復議制度，我們可以發現其復議機關和復議機構都具有很強的獨立性，例如英國設立的行政裁判所，它不是從國家行政機關或法院司法系統中分立出來而設立的，也不從屬其機關。它的特殊性主要表現在從行政復議委員會的設立時就獨立于行政機關和司法機關，對議會制定的法律負責，正是由于這種獨立性和權威性，才能保障行政復議得到一個真正公正的復議決定。

因此，我們國家的管轄制度設立復議委員會的獨立性和權威性還有待進一步深入研究，但是，值得肯定的是行政復議委員會克服了我國《行政復議法》第14條自我管轄的缺陷。那么，就構成如圖2所示的模式。

圖2

(三)銜接新《行政訴訟法》

依據2015年新修訂《行政訴訟法》，故對省部級行政機關做出的決定不服申請復議的情況下，可以向有管轄權的人民法院起訴，通過行政訴訟途徑維護其合法權益，那么行政相對人向何地法院起訴以及向哪一級別法院起訴？

1.自我管轄復議案件級別管轄

在實踐當中，復議申請人不服復議決定，往往不知道告原行政行為的行政機關還是復議機關，無論復議機關作出復議維持還是復議改變，都可以將原機關和復議機關作為共同被告，因此，對省部級的自我復議決定不服，以省部級行政機關為被告，直接向中級以上人民法院起訴。

2.自我管轄復議案件地域管轄

經過復議的案件，既可以由最初作出行政行為的行政機關所在地法院管轄，也可以由復議機關所在地法院管轄。原機關所在地和復議機關所在地法院皆有管轄權。故對省部級行政機關復議決定不服向省部級所在地的法院起訴。

五、結語

行政復議修改在即，本文主要針對行政復議法第14條自我管轄制度進行法律思考，認為其違背了程序正義原則，并提出二元路徑，以期能夠引起一些學者對于自我管轄制度不合理性的共鳴，同時也期待修改《行政復議法》能夠完善我國的自我管轄制度。

參考文獻:

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[6]王青斌.行政復議制度的變革與重構——兼論行政復議法的修改[M].北京：中國政法大學出版社，2013：122.

[7]張越.行政復議法學[M].北京：中國法制出版社，2007:6.

[8]王青斌.論我國行政復議委員會制度之完善[J].行政法學研究，2013,(2).

[9]周漢華.行政復議司法化：理論、實踐和改革[M].北京：北京大學出版社，2005：239.

[責任編輯:鄭男]

中圖分類號：DF312

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0013-04

作者簡介：朱海平(1987-)，男，安徽樅陽人，2014級民商法學專業碩士研究生。

收稿日期:2015-12-28