我國精準扶貧政策及其創新路徑研究*

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我國精準扶貧政策及其創新路徑研究*

王介勇陳玉福嚴茂超
中國科學院地理科學與資源研究所北京100101

摘要精準扶貧是新時期我國扶貧開發戰略的重大轉型。文章在梳理我國貧困治理政策演變過程及趨向的基礎上，總結了當前我國扶貧開發面臨的問題和挑戰，闡述了實施精準扶貧政策的必然性和重要性，論述了精準扶貧政策核心要義、內容體系及其對世界反貧困理論的發展和創新之處，闡明了精準扶貧的科學內涵?？茖W分析了精準扶貧政策實施過程中存在的問題和現實困境，從精準識別、精準管理、相關配套制度改革等方面提出了精準扶貧政策創新路徑。

關鍵詞精準扶貧，政策回顧，精準識別，創新路徑選擇

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.003

* 資助項目：國家自然科學

基金重點項目（41130748）

修改稿收到日期：2016年3月2日

自人類進入文明社會以來，貧困一直是各種社會和經濟形態面臨的共同難題，減貧和消除貧困是全球共同關注和研究的重大課題。扶貧開發是中國特色社會主義事業的重要組成部分。改革開放以來，我國扶貧開發工作取得了舉世矚目的成就，實現了從普遍貧困、區域貧困到基本解決貧困的轉變，為世界反貧困事業做出了突出貢獻[1,2]。但是，當前我國仍然面臨艱巨的貧困治理任務，按照調整后的人均 2 300 元貧困標準，2014 年底我國農村仍有 7 000 多萬貧困人口、12.8 萬個貧困村，貧困地區發展滯后的問題仍然沒有得到根本改變。精準扶貧是我國新時期扶貧開發的重大戰略轉型，是中國政府當前和今后一個時期內治理貧困的戰略重點。研究我國精準扶貧政策的科學內涵及其創新路徑，有利于更好地把握政策走向，為制定切實可行的精準扶貧措施提供政策建議。

1 我國扶貧開發政策演變及其挑戰

1.1 貧困治理政策演變及其走向

農村貧困化是城鄉二元結構體制下出現的農村地區衰退或發展滯后的嚴重社會問題，成為影響城鄉協調與農村可持續發展的主要限制因素[3,4]。貧困問題通常具有區域性、階段性和動態性特征，不同類型區域和不同經濟社會發展階段的致貧因素不同，因而貧困治理政策與對策會有所不同。經過 30 多年的實踐探索，中國逐步形成了具有社會主義特色的扶貧開發政策體系[5,6]。中國貧困治理政策演變主要經歷了 5 個階段：（1）以農村制度改革減少貧困的發展階段（1978—1985 年）；（2）以貧困區域為主要對象的有計劃、有組織的大規模開發式扶貧推進階段（1986—1993 年）；（3）以解決貧困人口溫飽問題為目標的“八七扶貧”攻堅階段（1994—2000 年）；（4）以改善貧困地區基本生產生活條件、鞏固溫飽成果為主要目標的扶貧開發階段（2001—2010 年）；（5）2011 年以來新的扶貧開發綱要頒布實施和 2013 年“精準扶貧”政策的提出，使我國扶貧政策進入以確保全面小康為主要目標的精準扶貧新階段。中國貧困治理政策的基本按照先“解決溫飽”后“全面小康”、先“區域整體”后“精準突破”的邏輯思路部署，貧困治理的政策更加具體、目標更加明確、措施更加精確。這與我國經濟社會發展階段性特征相適應，更符合中國農村貧困問題發展變化的實際。

1.2 新時期扶貧開發面臨的問題與挑戰

隨著反貧困政策實踐的不斷深入，近些年來中國農村貧困問題的總體特征發生了根本性變化，對扶貧開發政策提出了新要求、新挑戰。主要表現在：（1）貧困問題的復雜性、多元性特征更加凸顯。絕對貧困逐步緩解，相對貧困問題不斷加劇，因病、因殘、因災、因學等貧困問題突出，貧困成因由單一的收入貧困逐漸演化為經濟、社會、文化等多因素貧困（圖1）。（2）貧困主體呈現出分散性、脆弱性和動態性特征。貧困人口主要分散布局在自然地理條件較為復雜的地區，人口的流動性較強，長期居住在貧困地區的主要為留守老人或病殘人員，表現為弱勞動能力和/或低文化水平。（3）貧困治理的邊際效益逐漸遞減[7]?！按笏唷贝址攀椒鲐毞绞?，使得資金和政策已經很難滲透到剩下的貧困人口，新村建設、產業扶貧等受益多的往往是貧困地區中高收入農戶，而貧困戶由于其個人能力和環境條件等限制很難得到真正幫扶，造成扶貧開發的投入越來越大，但成效越來越低。（4）扶貧開發已成為政府促進貧困地區發展的主要途徑，所承載的經濟社會責任更加艱巨，全面小康目標給扶貧開發提出了更高、更嚴的要求，亟需改進扶貧開發方式，優化配置扶貧開發資金與資源，不斷提升貧困治理水平和效果。

圖1 中國貧困戶主要成因類型及結構比例數據來源：國務院扶貧辦建檔立卡相關資料

2 精準扶貧政策的基本內涵

2.1 精準扶貧的核心要義和內容體系

精準扶貧是新時期我國根據扶貧開發實踐和貧困問題的總體特征，以實現全面建成小康社會為根本目標，逐步形成的精準扶貧政策框架（圖2）。精準扶貧政策的核心要義在于“扶真貧、真扶貧”，改變過去大水漫灌粗放式扶貧方式，將扶貧政策和措施下沉到村到戶，通過對貧困家庭和貧困人口的精準幫扶，從根本上解決導致貧困發生的各種因素和障礙，從而拔出“窮根”，實現真正意義上的脫貧致富。精準扶貧政策的內容體系包括精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核四項內容。精準識別是實施精準扶貧政策的基本前提，精準識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶、貧困村有效識別出來，并建立貧困戶和貧困人口檔案卡，摸清致貧原因和幫扶需求。精準幫扶是精準扶貧政策的核心，是在貧困戶和貧困人口準確識別基礎上，根據貧困的成因采取針對性的措施進行有效幫扶，因貧施策、精準到戶到人是精準幫扶的關鍵，重點通過發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批。精準管理是實施精準扶貧政策的重要保障，精準管理的重點在于扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。精準考核是提升精準扶貧工作成效的重要手段，是指針對貧困戶和貧困村脫貧成效，建立貧困人口脫貧退出和返貧再入機制，完善貧困縣考核與退出機制，加強對貧困縣扶貧工作情況的量化考核，強化精準扶貧政策實施的效果。適應我國貧困治理形勢的變化，精準扶貧政策實現了扶貧對象瞄準化、幫扶措施具體化、管理過程規范化、考核目標去 GDP 化，是新時期我國扶貧開發政策的重大戰略轉型。

圖2 中國精準扶貧政策體系總體框架

2.2 精準扶貧是對世界反貧困理論的發展和創新

貧困是一個世界性難題，反貧困是國際社會和各個國家或地區面臨的共同責任。隨著對貧困問題認識的不斷深入和反貧困實踐的有效推進，貧困概念和反貧困的理論不斷發展，形成了區域視角、制度視角、權利視角、文化視角等不同的反貧困理論。精準扶貧政策是對世界反貧困理論的發展和創新，體現了以人為本、賦權提能、參與合作的反貧困思想，并將該思想具體化、可操作化，初步形成了具有中國特色、體現社會主義優越性的精準扶貧理論體系。以人為本，是反貧困理論的根本出發點，滿足每個人每天所必需的教育、健康、營養、飲水、居住等基本需求，是反貧困的最基本的任務。雖然該理論早已取得了國際社會的認可，但是由于政策瞄準很難精確到個人，至今仍有大部分貧困人口由于瞄準不夠難以得到扶持。精準扶貧政策充分發揮我國完整且系統的扶貧治理體系，將實現貧困家庭和貧困人口的精準識別，扶貧政策和措施到戶到人。賦權提能，是基于阿馬蒂亞?森的權利貧困理論，強調以“機會均等”和“公平共享”為核心反貧困理念，要求減少與消除權利和機會的不均等，提高貧困人口的參與經濟社會發展的能力來治理貧困[8]。精準扶貧政策是對這一理念的發展，強調采取教育培訓、產業發展、制度創新等措施賦予貧困地區和貧困人口個體更多的發展機會和更好的發展能力，讓貧困人口共享經濟增長成果，實現脫貧致富。參與合作，是當前反貧困實踐的先進經驗，它源于參與式發展理念，強調貧困人口對扶貧開發過程的參與及合作，貧困治理不僅僅是政府的責任，更需要廣大貧困人口的主動積極參與以及全社會的廣泛合作。精準扶貧政策強調精準幫扶、精準管理，要求貧困人口真正參與扶貧的產業項目、直接獲得金融信貸等，強調政府、社會、企業等不同扶貧主體直接與貧困戶、貧困人口對話合作。

3 精準扶貧政策難點與實踐困境

我國精準扶貧政策處于探索和完善階段，根據中科院關于“實施精準扶貧、精準脫貧國務院重大政策措施第三方評估”的調研實踐，梳理了政策實施過程中面臨的主要問題，總結提出了精準扶貧政策實施的主要難點和要點。

3.1 貧困人口的精準識別標準單一、技術實現困難

當前，精準識別主要根據收入水平制定貧困線識別貧困戶。以收入水平刻畫和識別貧困程度具有直觀、可比等優勢，但在識別貧困戶時具有一定的局限性，存在一定的難選、漏選問題。究其原因，一是受農村資產信息平臺不完善、家庭微觀統計體系不健全等方面的影響，難以及時、準確獲得每家每戶的真實收入情況，以收入標準識別貧困戶在實際操作過程中難度較大；二是收入只能反映人類發展和貧困的一個方面，但不能充分反映收入之外其他維度的貧困狀況，如能力性貧困，或是因學、因病、因婚導致的支出性貧困。正因為個體真實收入的難測度性和指標的單一性，在貧困戶精準識別時，地方才創新提出和實踐了“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看家中有沒有讀書郎”等更具比較性和操作性的辦法。在實際識別貧困戶過程中普遍采用群眾投票評選方式。與收入水平方式相比，這種方式具有一定的公平性、可操作性，但現有的貧困戶識別辦法主觀性較強，可能造成區域不公平問題。村民代表開會評選，主觀性較強，且在利益、權勢驅使下容易受人操控。由于上級層層下達的貧困戶指標有限，貧困面廣、程度高的地方在評選時有一定難度，難以反映不同區域貧困人口的客觀差異狀態，同時，因貧困戶指標分解造成了產生的區域不公平問題。從農戶實地調研情況來看，13.1% 的受訪農戶認為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。

3.2 精準扶貧的動態管理與考核機制不健全

貧困人口退出機制和再入機制不健全。貧困人口的退出與貧困人口的認定程序大致相似，主要采用自上而下和自下而上相結合的指標分解方法。通常依據扶貧資金投入的重點、現有的經濟基礎，將脫貧指標下達分解到各鄉鎮及重點村。一些群眾擔心這種退出機制會出現少數“被脫貧”、“假脫貧”現象。而“脫貧”人口的自我發展能力和承擔風險的能力依然很弱，因災返貧、因病返貧的機率較高。同時，貧困戶退出機制需要貧困戶簽字，但一般貧困戶因考慮享受不到扶貧政策而不愿簽字。貧困人口認定“只出不進”，缺乏對脫貧人口的動態跟蹤、精準管理。部分地區返貧率高，沒有返貧人口再入機制，群眾擔心返貧人口能否再次被及時納入扶貧對象。根據 124 個貧困村調查數據測算發現，近3年來貧困地區平均返貧率為 12.9%。六盤山區、燕山-太行山區和秦巴山區返貧率分別高達 53.7%、36.7% 和 29.5%；山西、甘肅、河北返貧率分別達到 67.2%、53.7% 和 35.4%。

3.3 精準扶貧政策存在多部門協調難、扶貧資源配置低效問題

近年來，我國初步形成了專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的精準扶貧治理體系框架，但在具體實施過程中仍存在著部門協調難度大、扶貧資源配置低效的問題。（1）國務院扶貧辦負責專項扶貧，但實際上其掌握的扶貧資金和資源相對較少，統籌協調各個部委單位的綜合措施有限；（2）行業扶貧各自形成了相對獨立的施策方案，根據各自部門的職責及其所能支配的扶貧資源，重點投向聯系片區或扶貧聯系點，缺少對整個行業扶貧資源的統籌考慮，造成有的地區扶貧資源過度集中，而有的地區扶貧資源相對匱乏，況且單一行業的扶貧資源很難有效解決貧困地區綜合性發展問題，造成扶貧資源低效利用；（3）社會扶貧相對松散，與行業扶貧、專項扶貧的配合不夠，難以形成精準扶貧的社會合力。

4 精準扶貧政策創新路徑

4.1 完善貧困戶建檔立卡信息，建立多維貧困識別體系

在現有的貧困識別和建檔立卡工作基礎上，推進建檔立卡信息與不動產登記、低保、公安系統等信息的銜接，完善貧困戶基本信息。改革單純以農戶年人均收入識別貧困戶的方法，建立和完善貧困戶多尺度、多維度識別方法。將農戶收入能力、可支配能力、消費能力有機結合起來，建立貧困人口識別與評判綜合指標體系。重點對貧困戶進行分類分層識別，主要依據貧困發生的原因（如因病、因學、因災、因婚等）構建不同類型的貧困人口動態信息庫，謹防人為操作的攤指標、被脫貧。結合國際經驗，從傳統角度考察貨幣性指標體系的方法已經不能完全適應當前社會對貧困理念、貧困測度的要求。亟需結合聯合國千年發展目標和我國全面建成小康社會的戰略目標，以及各地精準扶貧對象識別的經驗與問題，研究構建適用于我國國情特色、時代特點的貧困綜合測度方法，積極探索多元化的精準扶貧、精準脫貧評價指標體系和考核辦法，為精準扶貧、精準脫貧提供基礎支撐。

4.2 健全精準扶貧動態監管與目標考核體系

貧困人口只有“有進有出”才能實現真正精準。為切實做好精準扶貧、精準脫貧工作，應在現有建檔立卡基礎上，建立貧困村、貧困戶“有出有進”識別退出與再進入機制，防止攤指標、造數字、被脫貧。以農村地區家庭日常實際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標準，創建退出機制。建立脫貧戶生計特征定期監測體系，對脫貧戶的生計狀態實施動態監測和評估，將返貧農戶及時納入扶貧對象。根據監測、評估數據，及時提供相應的扶持措施，著力降低貧困地區農戶返貧率。

4.3 制定精準扶貧責任清單和進度協調計劃

加快完善專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧的多元協作機制，研究制定專項扶貧和行業扶貧責任清單及考核目標。根據 2020 年現有標準下貧困人口全部脫貧的總體目標，按照全國扶貧開發任務分工，進一步明確國務院扶貧辦以及各相關責任部門精準扶貧的每一項責任，形成詳細的責任清單，避免扶貧任務重疊或者漏出。精準扶貧才能精準脫貧[9]，應研究制定精準扶貧的任務完成進度計劃，明確任務和責任的完成次序，嚴格控制完成時間，避免相互推諉現象。進一步研究制定社會參與扶貧指導意見，明確社會參與扶貧的重點與導向，科學指導社會資金和扶貧資源投向最需要的地方，避免扶貧資源的重疊或低效使用，提高扶貧開發資源配置與資金使用成效。

4.4 加快推進精準扶貧各項配套政策和制度創新

加快推進農村土地制度、金融制度和社會保障等相關制度改革，優先在貧困地區典型縣域開展政策試驗和制度改革試點，激發貧困地區要素資源市場，釋放發展活力。加快推進農村土地管理制度改革，結合貧困地區土地利用特點及問題，重視盤活貧困地區農村低效閑置土地，建立跨區域的耕地占補平衡制度[10]，增加農民資產性收入，減少扶貧項目土地使用限制。對精準扶貧過程中異地搬遷、光伏扶貧、危舊房改造等需要占用土地、占補平衡的建設項目，應在用地指標供給、規劃調整、行政審批等方面予以特殊傾斜，確保扶貧建設項目如期保質完成。創新國家政策性銀行機制，建立精準扶貧專項基金制度。加大對貧困地區扶貧企業、農戶的金融扶持力度，破解扶貧企業資金短缺、貸款困難的主要困境，取消公益性項目的基層資金配套政策。不斷創新扶貧小額信貸金融扶持政策和實施模式，豐富金融信貸產品，建立完善的農戶授信機制，讓真正需要資金的貧困戶直接獲得無擔保、無利息的貸款，做到金融扶持資金到戶到人。進一步創建和完善貧困地區社會保障、社會救助、商業保險體系。不斷完善農村社會保障體系，增加精準扶貧保險種類，多樣化投保檔次，由貧困地區政府出資補助為特困人口購買新型農村醫療、養老保險。適應扶貧攻堅克難的新形勢、新要求，加快完善社會救助體系，及時為突發重大傷病、重大災害或其他重大變故家庭提供救助。完善農村房屋、農業、畜牧等財產險和政策性保險，減輕或避免重大自然災害對受災人口的經濟沖擊。加快制定低保線、貧困線劃定標準，出臺貧困線、低保線“兩線合一”實施辦法和保障措施。

5 結語

近 40 年來，我國扶貧開發事業取得了舉世矚目的成就，初步形成了世界反貧困的中國模式和經驗。隨著經濟社會發展階段的演進和貧困形勢的變化，中國政府適時調整了扶貧開發總體戰略，逐步確立了以全面小康為目標導向的精準扶貧政策體系，旨在通過精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，確保到 2020 年當前貧困標準下的貧困人口全部脫貧。精準扶貧政策是解決我國當前貧困問題的有效途徑，是對世界反貧困理論的發展和創新。

精準扶貧政策要義是瞄準到戶到人，但是由于貧困人口的分散性、動態性和其他不確定性因素，導致精準識別、幫扶到人、績效考核等方面存在一定的困難，工作量大、行政管理成本較高。在政府主導的精準扶貧政策實施過程中，應妥善處理政府和市場的關系，遵循市場規律，合理安排扶貧產業項目和金融信貸支持，防止產業項目過度投資和低效配置。精準扶貧是我國扶貧開發政策的重大創新，在實踐過程中需要不斷調整政策路徑和優化措施，努力做到“扶真貧”、“真扶貧”，為實現全面脫貧和共同富裕目標打下堅實基礎。

參考文獻

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10 Liu Y S,Fang F,Li Y H.Key issues of land use in China and implications for policy making.Land Use Policy,2014,40:6-12.

Research on the Targeted Measures of Poverty Alleviation and Its Innovative Ways in China

Wang JieyongChen YufuYan Maochao
（Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China）

AbstractThe targeted measures is a significant transformation of the poverty alleviation policies in China.This paper reviewed the evolution of the poverty alleviation policies since 1978’s reform,and found out the current situation and challenges for poverty-alleviation practice.Based on the foregoing,the necessary and importance of the targeted measures were explained,and the core concept and main contents of the measures were given out.The Core Concepts for the targeted measures of poverty alleviation is “helping the real poverty,helping the poverty really”.It is opposite to the extensive measures of poverty alleviation,which targeted polices and measures to each poor family.The targeted measure aimed to solve the poverty radically by directly help down to every poor people.The targeted measures include four contents,accurate identification of poverty,precisely measures to home,accurate management and precise achievement assessment.It was found that the targeted measures not only be suited for China’s poverty-alleviation practice but also developing the world anti-poverty theory.According to field survey and farmers interview,we explored the main problems and difficulties during the process of the targeted measure implementation,such as identified poverty,accurate management for each poor people.It is difficult to identify each poor people within a short time.The criterion of identification is too single to identify the complicated factors of poverty.It is short of the dynamic management and assessment mechanism,so that there is only the reduction of poor people but the returning poverty.There were more 80 department taking part in the Poverty alleviation project,it is a big challenge to communicate with and co-ordinate the concerning departments.These directly cause the problem of low efficiency in resource and capital allocation.In the end,the approaches to policy innovation were discussed,which included bettering the method for identification,reinforcing dynamic management of poor people and deepening the reform of rural land system and financial system.Firstly,the government should improve the work of establishing card for archives,comprehensively mastering the ongoing situation of the poor family,and the technology of multidimensional poverty might be used for the poverty identification.Secondly,the system of dynamicmanagement and assessment should be established,the government must pay attention to the problem of returning poverty and allow to take the returning poverty people as the help targets against.Thirdly,the paper suggest that the government should make a task list of poverty alleviation project,and clear their respective tasks for different departments,meanwhile the detail scheduled plan should be provided according to their tasks.Fourthly,the central government need to speed up the reform of rural land system,financial system and social security system,which are contributed to the targeted measures and release the development vigor of poverty-stricken area.

Keywordstargeted measures,poverty alleviation policies,policy innovation,China

王介勇 中科院地理科學與資源所副研究員，碩士生導師。主要從事農村地理和鄉村發展方面研究，發表論文30余篇。E-mail：wjy@igsnrr.ac.cn

Wang JieyongAssociate Professor.He is working with Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences.He engaged in the research of agriculture geography and rural development,and published more than 30 papers.E-mail:wjy@igsnrr.ac.cn