我國實施精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式與可持續(xù)途徑*

李裕瑞　曹　智,2　鄭小玉,2　劉彥隨,3**　中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所　北京　0002　中國科學(xué)院大學(xué)　北京　000493　北京師范大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院　北京　00875

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我國實施精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式與可持續(xù)途徑*

李裕瑞1曹智1,2鄭小玉1,2劉彥隨1,3**
1中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所北京100101
2中國科學(xué)院大學(xué)北京100049
3北京師范大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院北京100875

摘要目前我國仍有超過7000萬的貧困人口，且區(qū)域分布廣、貧困程度深。促進(jìn)貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、貧困群體的生計改善，直接關(guān)系到 2020 年我國全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的實現(xiàn)。文章基于我國基本地理國情，深入探討農(nóng)村貧困問題的地域生成機(jī)制，梳理精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式，提出加快精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)途徑。研究認(rèn)為，我國農(nóng)村貧困發(fā)生機(jī)制和減貧的基本模式具有明顯的區(qū)域性；“十三五”期間，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)著眼于區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展過程來著力破解貧困問題；需進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域政策體系、產(chǎn)業(yè)政策體系、土地政策體系，著力建立和完善以區(qū)域發(fā)展助推貧困農(nóng)戶脫貧解困的傳導(dǎo)機(jī)制。

關(guān)鍵詞精準(zhǔn)扶貧，區(qū)域模式，可持續(xù)途徑，區(qū)域發(fā)展

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.002

* 資助項目：“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”國務(wù)院重大政策措施落實情況第三方評估項目（2015），國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項目（41130748）、面上項目（41571166）

** 通訊作者

修改稿收到日期：2016年2 月26日

中國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口多、耕地少，山地多、平原少，東中西區(qū)域差異大是我國基本的地理國情[1]，經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展也具有顯著的區(qū)域非均衡性[2]。當(dāng)區(qū)域發(fā)展滯后到一定程度時，稱該區(qū)域為貧困地區(qū)；而收入、生活、權(quán)利等低于一定水平的居民則往往被稱為貧困人口。我國政府長期以來高度重視減貧工作，經(jīng)過近 40 年的不懈努力，我國貧困人口數(shù)已從 1978 年的 2.5 億降至 2014 年的 7 017 萬，農(nóng)村貧困發(fā)生率也從 30.7% 降至 7.2%，成為全球首個實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國家[3,4]。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，我國現(xiàn)有的 7 017 萬貧困人口，集中分布在中西部的深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)，農(nóng)村貧困人口多、貧困程度深、脫貧難度大。消除貧困、縮小城鄉(xiāng)差距，仍是新時期我國需要著力解決的現(xiàn)實難題。黨的“十八大”報告提出了到 2020 年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，讓全體人民共享改革發(fā)展成果。加快貧困區(qū)域的轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進(jìn)貧困群體的生計改善，成為我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展亟需落實和切實解決的重大課題。

經(jīng)過近 40 年的扶貧開發(fā)，輕度貧困的農(nóng)戶多已脫貧，剩下未脫貧的農(nóng)戶多為重度貧困[5]。當(dāng)前我國扶貧開發(fā)工作已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段。迫切需要將扶貧開發(fā)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向貧困村、貧困人口，實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，在建檔立卡、精準(zhǔn)識別的基礎(chǔ)上，因貧施策、靶向治療。針對農(nóng)村貧困化存在的突出問題，我國政府充分吸收前期扶貧開發(fā)經(jīng)驗和教訓(xùn)，適時提出了精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略部署，為新時期農(nóng)村扶貧開發(fā)與轉(zhuǎn)型發(fā)展指明了方向。

2014 年初，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā) [2013] 25 號），首次將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為扶貧開發(fā)工作六大機(jī)制之一。2015 年，黨的十八屆五中全會進(jìn)一步提出實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧，貧困縣全部摘帽。鎖定目標(biāo)，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，亟需因地制宜、因勢利導(dǎo)，在實踐中不斷創(chuàng)新我國精準(zhǔn)扶貧新機(jī)制、新模式。本文基于我國基本地理國情，深入探討農(nóng)村貧困問題的地域生成機(jī)制，簡析精準(zhǔn)扶貧的對象、尺度和區(qū)域，梳理精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域特色模式，提出推進(jìn)精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)途徑及建議，為我國“十三五”精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略決策提供科學(xué)參考。

1 我國貧困問題的地域生成機(jī)制

貧困是由于自然-生態(tài)、社會-經(jīng)濟(jì)、制度-政策等因素相互制約，地域功能及其價值實現(xiàn)機(jī)制出現(xiàn)障礙，以致區(qū)域發(fā)展落后、居民生活水平偏低的特殊現(xiàn)象。貧困是一個區(qū)域性、結(jié)構(gòu)性問題，突出表現(xiàn)為區(qū)域性的要素短缺、結(jié)構(gòu)失衡、功能失調(diào)；貧困戶、貧困人口是家庭個體問題，突出表現(xiàn)為收入、能力及權(quán)利約束。貧困人口和貧困區(qū)域在空間上并不具有完全一致性，貧困人口并非完全分布在貧困地區(qū)，而貧困地區(qū)也并非全是貧困人口，但貧困人口往往集中分布在山高坡陡、資源匱乏的集中連片貧困區(qū)。因此，基于我國區(qū)域發(fā)展客觀規(guī)律解析和特征分析，深入揭示農(nóng)村貧困問題的地域生成機(jī)制，成為制定我國精準(zhǔn)扶貧區(qū)域戰(zhàn)略的重要依據(jù)。

1.1 地形復(fù)雜與區(qū)位不佳引發(fā)自然約束

地理條件和經(jīng)濟(jì)區(qū)位是影響區(qū)域人口分布和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。地形平坦，距離交通干線、增長極點(diǎn)較近的地方往往更易獲得發(fā)展所需的土地、人才、資金、市場等重要資源；地形復(fù)雜、區(qū)位不佳的地區(qū)往往受制于可達(dá)性而形成對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的強(qiáng)力約束。

1.2 資源匱乏與環(huán)境失調(diào)形成稟賦約束

經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要自然資源、環(huán)境容量做支撐。自然資源豐富、環(huán)境容量較大往往更易形成區(qū)域發(fā)展的必要支撐要素。當(dāng)然，現(xiàn)實并非完全如此，許多地區(qū)盡管資源富集，但開發(fā)不當(dāng)也極易引發(fā)經(jīng)濟(jì)社會問題和環(huán)境污染、退化問題，即廣泛應(yīng)驗的“資源詛咒”。

1.3 制度缺失與政策偏向加劇區(qū)域失衡

前述因素的非均衡性作用使得區(qū)域發(fā)展產(chǎn)生差異性。發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)化發(fā)展、落后地區(qū)的轉(zhuǎn)型發(fā)展、不同區(qū)域之間的協(xié)同發(fā)展亟需有針對性的區(qū)域政策和協(xié)同政策。如若相關(guān)制度缺失、政策持續(xù)偏向，將在規(guī)模效益、集聚效益、優(yōu)勝劣汰等市場機(jī)制作用下進(jìn)一步加劇區(qū)域失衡發(fā)展程度。

1.4 靶向不準(zhǔn)與幫扶不力導(dǎo)致脫貧艱難

在地理、區(qū)位與資源稟賦條件不佳導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展滯后、收入差距增大、貧困群體增多的情況下，如果扶貧開發(fā)的靶向不準(zhǔn)，政府操作層面的體制不順、機(jī)制不活，勢必會幫扶不力，甚至導(dǎo)致扶富不扶窮、精英俘獲，進(jìn)而影響到扶貧努力的實際效果和效應(yīng)。

1.5 馬太效應(yīng)與代際傳遞強(qiáng)化貧困陷阱

要素集聚與產(chǎn)業(yè)升級往往導(dǎo)致發(fā)達(dá)地區(qū)越來越發(fā)達(dá)、落后地區(qū)越來越落后，強(qiáng)化了區(qū)域差異格局；由于社會流動性弱，貧困和不利因素極易由父母傳遞給子女，使后代重復(fù)貧困境遇。上述區(qū)域發(fā)展的馬太效應(yīng)和貧困發(fā)生的代際傳遞極易強(qiáng)化貧困陷阱，形成“漩渦效應(yīng)”。

綜上所述，可進(jìn)一步將區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展與農(nóng)戶脫貧解困，分解為要素稟賦和制度厚度兩大推進(jìn)器[6]（圖1）。在區(qū)域?qū)用?，要素稟賦差異引發(fā)第一次發(fā)展差距，而如果制度供給不足，區(qū)域協(xié)同政策缺位，市場競爭機(jī)制很可能引發(fā)第二次發(fā)展差距；在家庭層面，區(qū)域發(fā)展若能通過就業(yè)和收入分配等惠及貧困農(nóng)戶，則有助于減貧事業(yè)，如果針對貧困化的分配制度不完善、扶持機(jī)制不精準(zhǔn)，則區(qū)域發(fā)展很可能會加劇貧困。由于要素稟賦、制度厚度的區(qū)域差異性，貧困分布、貧困深度也存在明顯的差異性。因此，優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧區(qū)域模式、增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)性，應(yīng)遵循區(qū)域發(fā)展和貧困化的地域分異規(guī)律，強(qiáng)調(diào)以區(qū)域轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展為主線，不斷改善要素稟賦、增加制度厚度，著力探尋該過程中靶向惠及貧困農(nóng)戶的有效途徑。

圖1 要素稟賦、制度厚度與脫貧解困的概念模型

2 精準(zhǔn)扶貧的對象、尺度和區(qū)域

2.1 精準(zhǔn)扶貧的對象

貧困縣、貧困村、貧困戶和貧困人口是精準(zhǔn)扶貧需要著力識別的對象層級。中共中央辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》指出，“應(yīng)按照縣為單位……對每個貧困村、貧困戶建檔立卡……深入分析致貧原因，逐村逐戶制定幫扶措施”。需強(qiáng)調(diào)的是，從貧困問題的地域生成機(jī)制和區(qū)域發(fā)展客觀規(guī)律來看，直接扶持微觀貧困戶、貧困人口個體，雖能達(dá)到作用對象的精準(zhǔn)化，但鑒于其自身發(fā)展能力和潛力有限，往往難以取得長遠(yuǎn)、持續(xù)的實效。因此，應(yīng)以認(rèn)識貧困人口和貧困區(qū)域的“人地耦合關(guān)系”為前提，正確處理精準(zhǔn)深度和發(fā)展廣度之間的關(guān)系，促進(jìn)貧困個體（家庭）與貧困區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，特別是加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧措施和區(qū)域發(fā)展政策的耦合創(chuàng)新，做到因勢利導(dǎo)、科學(xué)施策。

2.2 精準(zhǔn)扶貧的尺度

在個人、家庭、村莊、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣域及貧困類型區(qū)等不同空間尺度和管理層級，其貧困的表征不一、障礙不一、出路有別。在類型區(qū)域尺度，貧困問題主要表現(xiàn)為具有類似的地理要素及其制約因素、類似的宏觀政策和區(qū)域政策需求；在縣域尺度，貧困問題主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、財政收入不足，需要通過培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，增加財政收入；在村鎮(zhèn)尺度，主要表現(xiàn)為公共財政投入不足、基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，需要完善村鎮(zhèn)體系、增加公共投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件；在貧困戶層面，則需要能力建設(shè)、增進(jìn)參與、資金扶持、困難救助等。

2.3 精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域

加快貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)、轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，是實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)生性、造血式發(fā)展，根本解決農(nóng)村貧困問題的重要前提。貧困規(guī)模、貧困程度、致貧因子、障礙因素的區(qū)域分異性，決定了精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域差異性。實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作，必須充分考慮我國貧困區(qū)域和類型的多樣性、差異性。1986 年，我國確定了331個國家級貧困縣；1994 年，國家“八七扶貧攻堅”時增加至 592 個；2001 年，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010 年）》按照集中連片的原則，國家把貧困人口集中的中西部少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)，取消了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的 38 個國家級貧困縣，增加了中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)量，總數(shù)仍為 592 個，同時將國家級貧困縣改為國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，西藏作為集中連片貧困區(qū)域全部享受重點(diǎn)縣待遇；2011 年《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》劃定 14 個連片特困地區(qū)，并將其作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場。14 個片區(qū)共含 680 個縣，其中有 440 個是國家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，而 592 個重點(diǎn)縣中另有 152 個不在片區(qū)內(nèi)，所以片區(qū)縣與重點(diǎn)縣之和為 832 個，作為當(dāng)前我國扶貧開發(fā)的重點(diǎn)縣域。

2.4 貧困區(qū)與貧困戶

通過因地制宜地推行區(qū)域政策、推進(jìn)扶貧開發(fā)精準(zhǔn)化，可在較大程度上促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢和快速轉(zhuǎn)型發(fā)展，實現(xiàn)其從“貧困地區(qū)”向“欠發(fā)達(dá)地區(qū)”的轉(zhuǎn)變。但是，因受家庭和個人的能力約束，仍將存在部分貧困家庭或個人。綜合考量近年我國區(qū)域發(fā)展和城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)型態(tài)勢，以及精準(zhǔn)扶貧政策推進(jìn)的實際情況，預(yù)計“十三五”期末可以全面消除集中連片特困地區(qū)，但仍將有部分地區(qū)特別是欠發(fā)達(dá)區(qū)域存在相對貧困家庭和人口，該群體需要通過低保兜底的途徑予以妥善解決（圖2）。

圖2 2020 年我國能消除貧困地區(qū)但難免仍有少量貧困人口

3 精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式

3.1 區(qū)域模式的理論內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧區(qū)域模式是對特定區(qū)域內(nèi)針對區(qū)域特點(diǎn)而組織開展的具有認(rèn)可度、代表性、穩(wěn)定性、持續(xù)性的精準(zhǔn)扶貧做法的理論概括?；陧攲釉O(shè)計和基層實踐，總結(jié)提出適合于特定區(qū)域精準(zhǔn)扶貧的典型模式與途徑，有助于增進(jìn)精準(zhǔn)扶貧綜合認(rèn)識，有利于在實踐中探索具有轉(zhuǎn)型期中國特色的減貧與發(fā)展道路。

“十三五”的精準(zhǔn)扶貧工作，應(yīng)以“六個精準(zhǔn)”（扶貧對象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)）為基本準(zhǔn)則，以“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）為主要方式，在逐步完善生態(tài)補(bǔ)償、糧食補(bǔ)貼、金融政策、土地管理等共性制度與政策的基礎(chǔ)上，充分結(jié)合貧困區(qū)域特點(diǎn)，著力創(chuàng)新扶貧區(qū)域模式。

3.2 精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式

2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020 年）》將六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)、西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆三地州共 14 個片區(qū)作為扶貧攻堅主戰(zhàn)場，為精準(zhǔn)扶貧提供了空間指引?？傮w來看（表1）：① 14 個片區(qū)的集中連片特征突出，多位于我國的高原地區(qū)、山地丘陵區(qū)，特別是三大階梯的過渡帶；② 片區(qū)的植被和森林覆蓋情況往往呈兩極分化，一類是森林覆蓋率特別高，有 5 個片區(qū)森林覆蓋率高于50%，一類是特別低，超過 4 個片區(qū)的森林覆蓋率不足20%；③ 從社會經(jīng)濟(jì)情況來看，多為革命老區(qū)、民族地區(qū)或邊境地區(qū)，即往往呈現(xiàn)“老、少、邊、窮”的四大特征；④ 不同片區(qū)往往具有不同的減貧與發(fā)展重點(diǎn)，在區(qū)域模式方面，具有不同的創(chuàng)新方向。結(jié)合各片區(qū)的區(qū)域特征，以及新常態(tài)下“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，探討“十三五”期間我國精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域模式。

（1）六盤山片區(qū)。該區(qū)地處黃土高原中西部及其與青藏高原過渡帶，溝壑縱橫、生態(tài)脆弱、干旱缺水。應(yīng)著力創(chuàng)新水土流失治理的參與模式及投融資模式，并結(jié)合區(qū)域自然條件、伊斯蘭文化特性發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，在缺乏生存條件的地區(qū)推進(jìn)易地搬遷扶貧。

（2）秦巴山片區(qū)。該區(qū)跨秦嶺、大巴山，地形復(fù)雜，森林資源豐富，生態(tài)功能突出，但基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，因災(zāi)致貧、返貧問題突出。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升防災(zāi)減災(zāi)能力，著力創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償模式、旅游扶貧模式，顯化生態(tài)資產(chǎn)價值。

（3）武陵山片區(qū)。該片區(qū)為四省交界區(qū)，森林覆蓋率高，但災(zāi)害多發(fā)、土壤貧瘠、交通不便，少數(shù)民族人口多。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)文化旅游，創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，建設(shè)長江流域重要生態(tài)安全屏障。

（4）烏蒙山片區(qū)。該區(qū)山高谷深、地勢陡峻，森林覆蓋率高，水能、礦產(chǎn)資源豐富，生態(tài)脆弱、地貧災(zāi)多、交通不便。應(yīng)著力創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、山地綜合整治模式、民俗旅游扶貧模式，發(fā)揮西南開放通道的作用。

（5）滇桂黔石漠化區(qū)。該片區(qū)森林、水資源豐富，但石漠化嚴(yán)重，生態(tài)脆弱。應(yīng)加強(qiáng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展喀斯特旅游，有序開發(fā)能源和礦產(chǎn)資源，加強(qiáng)石漠化綜合治理，重點(diǎn)創(chuàng)新特色旅游扶貧模式、生態(tài)工程貧困戶參與模式、特色教育扶貧模式等。

（6）滇西邊境山區(qū)。該區(qū)地處橫斷山區(qū)南部和滇南山間盆地，山高谷深，生態(tài)功能突出，但地質(zhì)災(zāi)害較多、交通極為不便。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和手工業(yè)生產(chǎn)、口岸貿(mào)易，著力創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、旅游扶貧模式。

（7）大興安嶺南麓片區(qū)。該區(qū)域積溫低、降水少，沙化、鹽堿化問題嚴(yán)重，農(nóng)田設(shè)施薄弱，市場化程度低，但人均耕地多。應(yīng)創(chuàng)新土地整治配置扶貧模式，加強(qiáng)商品糧和畜產(chǎn)品生產(chǎn)加工基地建設(shè)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動土特產(chǎn)品銷售，依托大興安嶺山區(qū)發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)。

（8）燕山-太行山片區(qū)。該區(qū)域位于燕山-太行山腹地，革命老區(qū)，旅游資源豐富，毗鄰京津等城市，生態(tài)功能突出，亟需創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和水源地保護(hù)，有序開發(fā)旅游資源，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動綠色農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展。

（9）呂梁山區(qū)。該區(qū)域干旱缺水，水土流失嚴(yán)重，同時又處革命老區(qū)，相對閉塞。應(yīng)創(chuàng)新水土流失治理模式，并結(jié)合區(qū)域自然條件和文化特性，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”帶動旱作特色農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升優(yōu)勢資源開發(fā)的扶貧效果。

（10）大別山片區(qū)。該區(qū)以大別山區(qū)及黃淮平原南部為主體，降水豐富，糧食生產(chǎn)功能突出，但沿淮低洼易澇。應(yīng)創(chuàng)新土地整治和糧食補(bǔ)貼模式，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，發(fā)展糧食和特色農(nóng)業(yè)，挖掘革命老區(qū)的文化資源優(yōu)勢發(fā)展紅色旅游。

（11）羅霄山片區(qū)。該區(qū)域森林覆蓋率超過 70%，降水豐富，紅色文化積淀深厚，交通較為不便。亟需加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展紅色旅游，同時以“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展電子商務(wù)帶動特色農(nóng)林產(chǎn)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，顯化生態(tài)價值。

表1 14個集中連片特困區(qū)基本特征與精準(zhǔn)扶貧要點(diǎn)

（12）西藏。該區(qū)域地處青藏高寒地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施差，生態(tài)環(huán)境脆弱，是我國重要的生態(tài)屏障。應(yīng)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展高原特色種養(yǎng)業(yè)和旅游業(yè)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，同時提高教育和醫(yī)療等公共服務(wù)水平。

（13）四省藏區(qū)。該區(qū)域是我國重要生態(tài)功能區(qū)、民族聚居區(qū)，高山峽谷多，草地資源豐富，交通不便。應(yīng)結(jié)合民族政策，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，綜合開發(fā)草地資源，發(fā)展民族文化旅游產(chǎn)業(yè)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)江河源區(qū)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)。

（14）新疆南疆三地州。該區(qū)以沙漠、戈壁和山地為主，年降水量極低，貧困發(fā)生率為各片區(qū)之首。應(yīng)著力保障飲水安全，發(fā)展口岸物流、礦產(chǎn)資源開采加工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、民族特色工業(yè)、藥業(yè)。

4 多措并舉增強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性

“十三五”期間，我國實施精準(zhǔn)扶貧，應(yīng)著眼不同類型貧困地區(qū)的基本特點(diǎn)和主要問題，著力推進(jìn)區(qū)域轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展，謀求在貧困地區(qū)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中破解貧困難題[7]。尤其應(yīng)注重城鄉(xiāng)互動、區(qū)域聯(lián)動，在新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中實現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。注重多措并舉，加快創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提高針對貧困地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付；加強(qiáng)區(qū)域之間對口援助，創(chuàng)新遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程智庫新機(jī)制，創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+”驅(qū)動的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式；強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化、中心村鎮(zhèn)建設(shè)的耦合性[8]；突出扶貧開發(fā)與傳統(tǒng)文化、特色文化挖掘、傳承、保護(hù)和發(fā)展相融合。因地制宜、講求實效，分區(qū)分類推進(jìn)集中連片特困地區(qū)的功能轉(zhuǎn)型，促使連片貧困地區(qū)逐步由生活型向生態(tài)型轉(zhuǎn)變，將集中連片貧困地區(qū)建設(shè)成為我國重要的水源涵養(yǎng)、自然保護(hù)、生態(tài)保育、文化傳承、綠色發(fā)展的特色功能區(qū)。

4.1 完善精準(zhǔn)扶貧的區(qū)域政策體系

研制出臺針對性的區(qū)域政策是促進(jìn)問題區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要前提。我國已有明確的片區(qū)劃分方案，但從各片區(qū)的扶貧攻堅規(guī)劃來看，“有區(qū)域、無政策”的問題突出。建議基于主體功能、關(guān)鍵障礙、民生需求等，深化精準(zhǔn)扶貧的供給側(cè)改革，完善區(qū)域政策：（1）在糧食主產(chǎn)貧困縣，以種植面積和產(chǎn)量為參照，加大糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼力度，扶持一批養(yǎng)殖大戶、養(yǎng)殖企業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工企業(yè)，提升糧食生產(chǎn)加工功能，注重品牌建設(shè)；（2）在生態(tài)脆弱貧困縣，率先推進(jìn)實施生態(tài)建設(shè)重大工程，創(chuàng)造條件讓貧困戶參與工程施工獲得工資性收入，然后實施生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)保育制度，增加貧困居民的轉(zhuǎn)移性收入；（3）在少數(shù)民族貧困縣，加強(qiáng)道路、飲水、電力和通信以及醫(yī)療衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造條件引導(dǎo)貧困戶深度參與民俗文化旅游項目、民族特色產(chǎn)品產(chǎn)銷，充分發(fā)揮特色旅游在精準(zhǔn)扶貧中的作用；（4）在偏遠(yuǎn)邊境貧困縣，進(jìn)一步改善交通等基礎(chǔ)設(shè)施，挖掘邊境特色景點(diǎn)和文化，培植邊境風(fēng)情旅游產(chǎn)業(yè)，提高貧困戶在生產(chǎn)、加工、對外貿(mào)易等環(huán)節(jié)的參與度，促進(jìn)脫貧解困，讓當(dāng)?shù)鼐用窳舻米?、能致富，進(jìn)而維系邊疆穩(wěn)定；（5）在深山林區(qū)貧困縣，深化林權(quán)制度改革，創(chuàng)新“林權(quán)+社會投資”、“林權(quán)+合作社”、“林權(quán)+荒山造林”等增收渠道，完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、生態(tài)保育制度，加大交通、物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開發(fā)森林旅游資源，發(fā)展林區(qū)特色養(yǎng)殖業(yè)、綠色食品產(chǎn)業(yè)和生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展電子商務(wù)，促進(jìn)林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

4.2 健全精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)政策體系

培育具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)對于區(qū)域發(fā)展與轉(zhuǎn)型至關(guān)重要。應(yīng)根據(jù)以往的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)驗和新時期產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難點(diǎn)與風(fēng)險，切實健全精準(zhǔn)扶貧的產(chǎn)業(yè)政策體系，提升競爭性產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力及其貧困戶的帶動性：（1）基于區(qū)域根植性、農(nóng)戶帶動性、市場競爭性等原則，挖掘、遴選和扶持精準(zhǔn)扶貧的特色產(chǎn)業(yè)，著力形成完善的產(chǎn)業(yè)體系和專業(yè)化市場，充分發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)和關(guān)聯(lián)效應(yīng)；（2）從制度上明確貧困戶在扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的參與機(jī)制、入股機(jī)制、分配機(jī)制、維權(quán)機(jī)制和風(fēng)險防范機(jī)制，保障貧困戶合理收益空間和合法權(quán)益；（3）加大對扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融扶持力度，實現(xiàn)金融產(chǎn)品向貧困地區(qū)傾斜，撬動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；（4）扶持一批家庭手工業(yè)下鄉(xiāng)、進(jìn)村、入戶的特色項目，讓貧困戶在家即可實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)和增收；（5）建立貧困縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制、預(yù)警機(jī)制，定期上報縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展類型、規(guī)模及效益，由省級部門進(jìn)行綜合評估和優(yōu)化調(diào)整，避免產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和惡性競爭可能帶來的市場風(fēng)險。

4.3 構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的土地政策體系

貧困地區(qū)往往具有豐富的土地資源，土地和林地的承包經(jīng)營權(quán)是貧困戶的重要資產(chǎn)。當(dāng)前，多數(shù)農(nóng)地存在耕作不便、產(chǎn)能不高、效益不好等問題；林地的經(jīng)濟(jì)價值尚未發(fā)揮，生態(tài)價值由于補(bǔ)償較低而難以充分體現(xiàn)。精準(zhǔn)扶貧的工作創(chuàng)新一定要圍繞人地關(guān)系，面向新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略要求來優(yōu)化調(diào)整扶貧開發(fā)的片區(qū)戰(zhàn)略。應(yīng)針對貧困地區(qū)的土地資源開發(fā)、利用與管理，完善精準(zhǔn)扶貧的土地政策體系：（1）加大針對貧困地區(qū)的土地綜合整治力度，改善農(nóng)田水利設(shè)施，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；（2）在有條件的地區(qū)布局低丘緩坡改造項目，允許一定比例的整治新增耕地可用于異地指標(biāo)交易；（3）充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策在易地搬遷扶貧、生態(tài)移民中的作用；（4）改變當(dāng)前耕地保護(hù)“一刀切”的政策，對貧困地區(qū)非農(nóng)建設(shè)、扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需土地指標(biāo)給予特殊支持和照顧，以利其發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.4 建立脫貧解困的內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制

傳統(tǒng)的開發(fā)式扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧往往導(dǎo)致扶富不扶窮、富區(qū)不富民，難以消除深度貧困。其根源在于缺乏完善的從區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到貧困農(nóng)戶脫貧解困的傳導(dǎo)機(jī)制，應(yīng)分區(qū)、分類、分級實施精準(zhǔn)脫貧策略[9]。建議著力建立區(qū)域發(fā)展助推脫貧解困的內(nèi)在傳導(dǎo)機(jī)制，促進(jìn)貧困地區(qū)以區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展有力支撐精準(zhǔn)扶貧：（1）完善貧困農(nóng)戶在區(qū)域發(fā)展中的參與機(jī)制，明確貧困農(nóng)戶科學(xué)參與精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)實踐的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)；（2）規(guī)范貧困農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧項目的土地作價入股機(jī)制、增值收益分配機(jī)制、產(chǎn)業(yè)風(fēng)險防范機(jī)制，提高產(chǎn)業(yè)項目扶貧的精準(zhǔn)性、有效性、穩(wěn)定性和持續(xù)性；（3）深入推進(jìn)針對貧困群體的組織管理和能力建設(shè)工程，破解由于文化、技能、疾病、觀念等原因?qū)е仑毨糇晕野l(fā)展能力不足、意愿不強(qiáng)及“等靠要”等現(xiàn)實難題。

參考文獻(xiàn)

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Regional and Sustainable Approach for Target-Poverty Alleviation and Development of China

Li Yurui1Cao Zhi1,2Zheng Xiaoyu1,2Liu Yansui1,3
（1Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China; 2University of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China; 3College of Land and Urban-rural Development,Beijing Normal University,Beijing 100875,China）

AbstractAt present,there are still more than 70 million impoverished people in China.The transformation development of poverty-stricken regions and the livelihoods improvement of impoverished rural households are directly related to comprehensive realization the grand goal of building moderately prosperous society in 2020.Based on the analysis of basic geographical conditions,this paper probes the geographical generative mechanism of poverty,and explores the regional model and sustainability approach of targeted poverty alleviation and development.This research suggests poverty generative mechanism and poverty alleviation models are obviously regional particularity,and poverty should be alleviated in the progress of regional transformation development during the 13th Five Year Plan.This paper also suggests that in order to achieve the goals of targeted poverty alleviation and development,regional policy system,industrial policy system,and land policy system should be further improved,and transmission mechanism between regional development and poverty alleviation should be established and improved as well.

Keywordstargeted-poverty alleviation and development,regional model,sustainable approach,regional development

李裕瑞 中科院地理科學(xué)與資源所副研究員，碩士生導(dǎo)師。1983年出生。中國地理學(xué)會會員，中國自然資源學(xué)會土地資源研究專業(yè)委員會委員，國土資源部不動產(chǎn)登記中心學(xué)術(shù)委員會青年分會委員，中國城鄉(xiāng)發(fā)展智庫聯(lián)盟理事。主要從事土地利用、區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展方面的研究。先后主持中國博士后科學(xué)基金一類資助、特別資助項目，國家自然科學(xué)基金青年基金、面上基金項目，參與國土資源部公益性行業(yè)科研專項、國家科技支撐計劃項目及國家發(fā)改委等部委的各類課題10余項。近年，作為骨干成員參與了國務(wù)院辦公廳委托的“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”重大政策措施落實情況第三方評估、中共中央辦公廳委托的“中國農(nóng)村土地制度改革總體思路研究”等重大課題。發(fā)表學(xué)術(shù)論文40余篇，專著1部。E-mail:liyr@igsnrr.ac.cn

Li Yuruithe Associate Professor of Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,majoring in land use,regional agriculture,and rural development,currently interested in rural geography and engineering,hosted and participated in more than 10 projects sponsored by the China Postdoctoral Science Foundation,National Natural Science Foundation of China,the Ministry of Land and Resources,Ministry of Science and Technology,and the National Development and Reform Commission.He also participated in the Third-part Assessment of State Council “Implementation of Taking the Targeted Poverty Alleviation Measures” delegated by General Office of the State Council,and the Overall Thinking on the Reform of Rural Land System in China delegated by the Office of the CPC Central Committee.He has published 1 book and more than 40 papers.E-mail:liyr@igsnrr.ac.cn

劉彥隨男，中科院地理科學(xué)與資源所區(qū)域農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展研究中心主任、研究員，北京師范大學(xué)土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院院長、長江學(xué)者特聘教授，博士生導(dǎo)師。中國城鄉(xiāng)發(fā)展智庫聯(lián)盟（CURTA）理事長，中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃學(xué)會副理事長，中國地理學(xué)會農(nóng)業(yè)地理與鄉(xiāng)村發(fā)展專業(yè)委員會主任。主要研究領(lǐng)域為土地利用、土地資源管理、區(qū)域農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)發(fā)展。主持完成國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項目、國家社會科學(xué)基金重大項目、國家“十二五”科技支撐重點(diǎn)項目等科研課題 70 余項。近 5 年來，作為課題負(fù)責(zé)人主持了國務(wù)院辦公廳委托“實施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧”重大政策措施落實情況第三方評估，中共中央辦公廳委托“中國農(nóng)村土地制度改革總體思路研究”等多項國家項目。發(fā)表學(xué)術(shù)論文 380 余篇，著作 15 部；撰寫咨詢報告 12 份，被中辦、國辦采用，并得到國家領(lǐng)導(dǎo)人重要批示。E-mail:liuys@igsnrr.ac.cn

Liu Yansuimale,Professor and director of Center for Regional Agriculture and Rural Development at Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Cinese Academy of Sciences,and dean of College of Land and Urban-Rural Development,Yangtze River Scholar Distinguished Professor of Beijing Normal University.He is currently the President of China Urban-Rural Development Think Tank Alliance,vice-president of the Agro-Resource and Zoning Society of China,and director general of Committee for Agricultural Geography and Rural Development,Geographical Society of China.His main research fields focus on land use,land resource management,regional agriculture,and rural-urban development.As the principal investigator,so far,he has undertaken 70 research projects sponsored by the Key Program of National Natural Sciences Foundation of China,Key Program of National Social Science Foundation of China,and Key Projects in the National Science & Technology Pillar Program during the Twelfth Five-year Plan period.Over the past five years,he also presided at the Third-part Assessment of State Council “Implementation of Taking the Targeted Poverty Alleviation Measures” delegated by General Office of the State Council,and the Overall Thinking on the Reform of Rural Land System in China delegated by the Office of the CPC Central Committee.He has published more than 15 monographs,over 380 peer-reviewed papers,and submitted 12 advisory reports to the General Office of the State Council and the Office of the CPC Central Committee and got the important instructions by the national leaders.E-mail:liuys@igsnrr.ac.cn