示范區(qū)立法的背后故事

今年5月1日，滬蘇浙三地將同步實施《促進長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》（以下簡稱《條例》）。本欄目的首篇《示范區(qū)：打破行政邊界 共促互聯(lián)互通》，我們邀請法工委立法二處丁世顯同志對《條例》主要內(nèi)容、特色、亮點作了詳細解讀。為更加深入了解此次立法背后的故事，本刊專訪了市人大常委會法工委負責人。

人大月刊：《條例》的立法背景是怎樣的？為什么要在《示范區(qū)決定》的基礎(chǔ)上，再制定這個《條例》？

答：2023年11月，習近平總書記在上海主持召開深入推進長三角一體化發(fā)展座談會，再次強調(diào)示范區(qū)要加快從區(qū)域項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新。制定《條例》是貫徹落實習近平總書記的部署要求，有利于以法治方式助力示范區(qū)走出一條生態(tài)文明與經(jīng)濟社會發(fā)展相得益彰的跨行政區(qū)域共建共享新路徑。

《條例》的制定也是對《中華人民共和國立法法》修改后區(qū)域協(xié)同立法規(guī)定的有力實踐。以地方立法整合法律資源、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、提升區(qū)域治理效能、保障區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施，更好地發(fā)揮了示范區(qū)引領(lǐng)長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的作用。

《條例》的制定還是對示范區(qū)成立近五年來制度創(chuàng)新需求的有力回應(yīng)。示范區(qū)成立近五年來的建設(shè)發(fā)展對法治保障提出了新需求。一方面，示范區(qū)取得的系列工作創(chuàng)新成果需要法治的固化完善；另一方面，示范區(qū)作為“一體化制度創(chuàng)新試驗田”，需要在深化改革上得到法治進一步的支持。《條例》是《示范區(qū)決定》的升級版，是在法治軌道上對示范區(qū)更深層次、更高水平一體化制度創(chuàng)新的引領(lǐng)、保障和推動。

《示范區(qū)決定》篇幅比較短，只有7條，解決的是初始時期的一些基礎(chǔ)性的關(guān)鍵問題。而《條例》是篇章結(jié)構(gòu)很完整的綜合性條例，有66條，將黨中央、國務(wù)院、地方黨委的各項工作部署落深落實落細，對示范區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展、江南水鄉(xiāng)文化、公共服務(wù)等跨區(qū)域協(xié)同制度，作出了全方位、多維度的規(guī)定。

人大月刊：本次協(xié)同立法面臨的主要難點有哪些？

答：協(xié)同立法最重要難點就是求同存異，尋求最大公約數(shù)。因為《條例》篇幅長，所以三地人大要協(xié)調(diào)的地方非常多，既要共同起草、共同調(diào)研、共同修改，以工作模式的一體化確保法規(guī)內(nèi)容的一致，還要做到同步審議、同步通過、同步實施。

首先是要決策協(xié)調(diào)。2022年下半年，上海市人大常委會就會同江蘇、浙江兩省主動謀劃示范區(qū)綜合立法。2023年，三地人大常委會、政府等會同示范區(qū)執(zhí)委會開展了《條例》起草工作，并將該項立法納入人大常委會年度立法計劃。三地人大還專門協(xié)調(diào)常委會會議審次安排，以確保兩省一市《條例》能同步通過、同步實施。

其次是要文本協(xié)同。三地人大財經(jīng)委關(guān)于《條例》（草案）審議意見的報告和法制委關(guān)于《條例》（草案）審議結(jié)果的報告內(nèi)容基本一致。一審后，三地人大常委會法工委會同財經(jīng)委以及發(fā)改委、司法廳（局）、示范區(qū)執(zhí)委會，共計開展線下集中改稿兩次、線上集中改稿七次，逐條逐字反復(fù)研究，推動《條例》文本內(nèi)容高度統(tǒng)一。

再次是要調(diào)研協(xié)力。三地人大多次共同赴示范區(qū)實地調(diào)研，深入了解示范區(qū)項目創(chuàng)新、制度創(chuàng)新的成果和經(jīng)驗；多次召開會議聽取示范區(qū)相關(guān)部門、企業(yè)和群眾對一體化制度創(chuàng)新的訴求。還首次探索各自邀請專家并聯(lián)合召開專家論證會的工作模式，首次探索召開兩省一市人大常委會法工委、政府有關(guān)部門、示范區(qū)執(zhí)委會共同參加的專題協(xié)調(diào)會。

人大月刊：上海人大在本次立法中發(fā)揮了怎樣的作用？

答：上海市人大常委會可以說是本次立法的牽頭協(xié)調(diào)單位，從立項、調(diào)研、改稿到審議、表決、實施，每個環(huán)節(jié)都要協(xié)調(diào)。

一開始，三地的立法計劃安排不完全一致，常委會領(lǐng)導(dǎo)及財經(jīng)委、常委會法工委多次走訪江蘇、浙江，溝通協(xié)同立法工作，浙江、江蘇省人大常委會領(lǐng)導(dǎo)也高度重視，最終浙江將預(yù)備項目調(diào)整為正式項目，江蘇將調(diào)研項目調(diào)整為正式項目，并協(xié)商確定兩省一市審議通過后同步實施。上海市人大財經(jīng)委組織在上海青浦和浙江嘉善舉辦兩省一市十余家部門參加的立法專題會，并邀請全國人大財經(jīng)委、常委會法工委蒞臨指導(dǎo)；召開專題讀稿會，研究立法重點問題。為保持調(diào)研步調(diào)一致，上海人大組織兩省一市人大常委會法工委共同赴青浦區(qū)實地調(diào)研示范區(qū)建設(shè)發(fā)展情況，并與示范區(qū)執(zhí)委會作深入交流。

除了立法程序上的協(xié)調(diào)，還有法規(guī)文本內(nèi)容上的協(xié)調(diào)。剛才說到，我們組織開展了線下集中改稿兩次、線上集中改稿七次，這指的是全篇改稿。此外，工作班子層面很多細節(jié)上的溝通協(xié)調(diào)更多。我們盡可能地在立法過程中消除分歧，達成共識。

人大月刊：立法過程中，您印象深刻的事有哪些？

答：印象深刻的事主要還是在文本協(xié)同過程中。比如說，最開始起草的時候，有意見提出，建議三地的法規(guī)名稱不加各自省市名稱，統(tǒng)一為《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展條例》，然后共同落款。但是后來經(jīng)請示全國人大常委會法工委，他們認為還是由各地人大按照《中華人民共和國立法法》關(guān)于協(xié)同立法的規(guī)定以及地方立法條例規(guī)定的程序，獨立通過并各自生效為好，法規(guī)的標題要能夠體現(xiàn)地方性法規(guī)的屬性。所以，三地分別在《條例》標題里加上了省市名稱。

《條例》篇幅比較長，修改統(tǒng)一意見往往需要來回多次。比如《條例》第五十八條，三地對示范區(qū)內(nèi)行政裁量權(quán)基準統(tǒng)一的推進路徑以及行政機關(guān)作出行政執(zhí)法決定前參照示范區(qū)內(nèi)同類案件辦理的可行性等問題，展開了熱烈的討論。為了確保修改內(nèi)容既符合國家對相關(guān)工作的要求，又能滿足示范區(qū)需求并具有實操性，三地開了一個線上會議，討論了一兩個小時。還有一些個別條款的討論也是反復(fù)多次，算不清次數(shù)了。

人大月刊：您認為，本次立法對解決長三角一體化制度創(chuàng)新的瓶頸問題將起到怎樣的作用？

答：示范區(qū)的范圍跨行政區(qū)域。在《示范區(qū)決定》出臺后的聯(lián)動執(zhí)法檢查中，三地人大常委會發(fā)現(xiàn)，示范區(qū)執(zhí)委會法定職責尚未細化，與國家部委管理機制尚不匹配，與兩省一市的工作溝通機制等方面尚存在較多困難；執(zhí)委會由于法定授權(quán)、委托還不盡充分，一些審批、核準和管理權(quán)限難以落實到位；在土地管理、投資管理、財稅分享等方面，相關(guān)部門之間合作協(xié)同還有待加強等。諸如跨區(qū)域執(zhí)法不一、標準不一等實際問題依然存在。因此，在這次立法過程中，三地人大對完善示范區(qū)治理體制機制作了重點研究，回應(yīng)了跨區(qū)域治理的現(xiàn)實需求，力求突破一體化管理制度的瓶頸。

比如針對跨區(qū)域項目，《條例》進一步明確兩省一市可以對跨區(qū)域項目建設(shè)相關(guān)行政許可確定一個行政機關(guān)受理申請，實行集中辦理、聯(lián)合辦理，可以在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，委托任何一方實施行政許可，這將大大提升跨區(qū)域項目的審批效率。“生態(tài)環(huán)境”專章明確，示范區(qū)應(yīng)當建立生態(tài)環(huán)境“三統(tǒng)一”制度，建立生態(tài)環(huán)境標準區(qū)域協(xié)同工作機制，加強跨界水體聯(lián)保共治。“公共服務(wù)”專章聚焦教育、衛(wèi)生健康、醫(yī)保、養(yǎng)老、體育等民生領(lǐng)域，明確了一體化制度創(chuàng)新相關(guān)要求等。

人大月刊：您對更好推動加強長三角一體化發(fā)展法治保障有什么建議？

答：區(qū)域協(xié)同發(fā)展對法治的需求越來越迫切，及時有效的協(xié)同立法供給越來越重要。近年來，三地人大常委會將協(xié)同立法作為有效彌補現(xiàn)有法律法規(guī)供給不足、彌合各地間法治發(fā)展差異的有效手段，作為更好打破行政壁壘、破解一體化發(fā)展中體制性問題和深層次矛盾的有效手段，更好地服務(wù)國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略實施和改革攻堅任務(wù)。

站在更高起點上，地方協(xié)同立法可以前瞻謀劃，更多關(guān)注合作共贏、共建共享的協(xié)同。著眼長三角在區(qū)域治理、區(qū)域公共產(chǎn)品供給、產(chǎn)業(yè)升級等方面諸多利益和發(fā)展上的共性需求，研究確定協(xié)同項目。

協(xié)同立法可以著力推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的合作深度。妥善處理好立法協(xié)同與工作協(xié)同的關(guān)系，既發(fā)揮立法的規(guī)范保障作用，又發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動作用；既發(fā)揮政府間工作協(xié)同的優(yōu)勢，又發(fā)揮人大在協(xié)同立法中的主導(dǎo)作用，綜合運用多種立法模式尋找共識。

還可以將單一的協(xié)同立法轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同立法與聯(lián)動監(jiān)督的“組合拳”，更好地確保協(xié)同立法成果迅速落地、有效施行。