統(tǒng)一“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的思考

李立人　單衛(wèi)燕

(1.克拉瑪依市環(huán)境科學(xué)研究所，克拉瑪依　834000；2.新疆油田公司新港公司，克拉瑪依　834000)

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統(tǒng)一“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的思考

李立人1單衛(wèi)燕2

(1.克拉瑪依市環(huán)境科學(xué)研究所，克拉瑪依834000；2.新疆油田公司新港公司，克拉瑪依834000)

【摘要】根據(jù)“奎獨烏”區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、污染物排放和氣象條件，以細顆粒物(PM(2.5))、臭氧(O3)以及揮發(fā)性有機物(VOCS)為特征污染的復(fù)合型大氣污染，是目前乃至今后一段時間內(nèi)所面臨的主要大氣環(huán)境問題，而這一環(huán)境問題是我國現(xiàn)行“屬地”特征的環(huán)境管理模式難以解決的。本文通過分析“奎獨烏”區(qū)域內(nèi)各城市間的地域關(guān)系、復(fù)雜的行政區(qū)劃管理層級、大氣主要環(huán)境問題和環(huán)境管理資源現(xiàn)狀，提出整合區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管資源，探索建立跨“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境保護機構(gòu)的必要性和可行性。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)一 “奎獨烏”區(qū)域；環(huán)境管理；思考

引言

“奎獨烏”被我國經(jīng)濟學(xué)家譽為新疆經(jīng)濟發(fā)展的“金三角”，是新疆重要經(jīng)濟核心區(qū)之一，具有全國最特殊的行政區(qū)劃。“十二五”期間，隨著獨山子1000萬噸煉油和120萬噸乙烯工程的投產(chǎn)運行，以及奎屯-獨山子經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)和烏蘇市化工園區(qū)的建設(shè)，煤化工、石化、電力、鋼鐵、水泥、化學(xué)制品、生物制藥等重點項目相繼落戶，在不利氣象條件、地方保護主義、區(qū)域工業(yè)污染防治水平低以及環(huán)境管理相對落后等因素的影響下，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出[1，3]。如何通過大膽嘗試、創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管體制機制，用環(huán)境保護的手段優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局和破除“各為其主”的行政壁壘，從整體角度出發(fā)提升環(huán)境污染防治水平，改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量，促進“奎獨烏”經(jīng)濟社會綠色協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，是擺在我們面前的重要課題。

1區(qū)域概況

1.1區(qū)域位置、人口和社會經(jīng)濟

“奎獨烏”位于天山北麓，包括奎屯市、烏蘇市、獨山子區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第七師“三地四方”(奎屯、烏蘇、獨山子三地，奎屯市、烏蘇市、獨山子區(qū)、兵團第七師四個行政機構(gòu))，總面積約2.23萬平方公里(不含兵團)，總?cè)丝诩s72.05萬人(含駐市兵團農(nóng)場15.6萬人)[2]。從區(qū)域地理位置上看，奎屯市、獨山子和烏蘇市互為犄角，奎屯市距獨山子9公里，距烏蘇市14公里，獨山子距烏蘇市18公里，第七師團場主要位于奎屯、烏蘇境內(nèi)，師部駐奎屯市。

區(qū)域中烏蘇是大型的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢明顯；奎屯是北疆沿線重要的交通樞紐，二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達；獨山子是新興的工業(yè)基地，第二產(chǎn)業(yè)高度發(fā)達[4]。2013年，區(qū)域人均GDP11936美元，是2013年新疆人均GDP的3.77倍、是全國的1.76倍[2]。

1.2區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展方向

“奎獨烏”區(qū)域在城市空間結(jié)構(gòu)以及城市發(fā)展用地上均有“向心”的趨勢(見圖1)[4]。獨山子向北、向東規(guī)劃發(fā)展；奎屯向南、向東規(guī)劃發(fā)展，并以312國道、瑪納斯大街與獨山子石化大道相連接；烏蘇向東規(guī)劃發(fā)展，與獨山子以312國道相連，“奎獨烏“區(qū)域在大方向上朝著一體化方向發(fā)展。

圖1　“奎獨烏”區(qū)域發(fā)展方向

2區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀及存在的主要環(huán)境問題

2.1環(huán)境空氣質(zhì)量現(xiàn)狀

根據(jù)《新疆奎屯-獨山子-烏蘇區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作方案(2013-2017)》(以下簡稱《方案》)，2014年“奎獨烏”區(qū)域空氣中SO2、NO2、CO滿足國家二級標(biāo)準(zhǔn)，細顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)和臭氧(O3)超標(biāo)較為明顯，最高日均值分別超標(biāo)6.1倍、5.9倍和0.6倍。可吸入顆粒物和細顆粒物超標(biāo)主要集中在1月，臭氧超標(biāo)集中在7月。2009至2014年，“奎獨烏”區(qū)域優(yōu)良天數(shù)逐年下降，2014年優(yōu)良天數(shù)較2009年下降了12%。奎屯市下降幅度最大，下降了16%，污染天數(shù)也從2009年的8天增加到2014年的68天，增加了7.5倍。

2.2區(qū)域大氣環(huán)境存在的主要問題

首先，受區(qū)域特殊地理環(huán)境和氣象條件，以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)與城市布局不合理、污染防治設(shè)施落后、城市周邊大量農(nóng)田開墾和城市建設(shè)等因素的影響，區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量污染主要表現(xiàn)為：空氣質(zhì)量劣變、冬季顆粒物污染及二次粒子污染嚴(yán)重、夏季臭氧污染凸顯、區(qū)域沙塵天氣增多[1]。其次，大氣污染物在奎屯市、獨山子區(qū)、烏蘇市之間傳輸，構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)的區(qū)域性大氣污染帶。再次，從風(fēng)向來看，奎屯在烏蘇的下風(fēng)口，而烏蘇建設(shè)的中電投煤電聯(lián)產(chǎn)項目位于奎屯市的上風(fēng)口，夏季嚴(yán)重染污奎屯市，而冬季又污染烏蘇。同樣，奎屯建設(shè)的寶塔石化正處于獨山子生活服務(wù)區(qū)的上風(fēng)口，導(dǎo)致獨山子城區(qū)本來規(guī)劃向南發(fā)展，而不得不改變城區(qū)發(fā)展方向[2]。

特別值得注意的是，根據(jù)《方案》，2014年該區(qū)域內(nèi)揮發(fā)性有機物( VOCs)排放量達5.76萬噸，其中獨山子區(qū)排放量就達4.94萬噸，而石油加工、煉焦、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)的排放量占96.4%[3]，已經(jīng)超過了獨山子區(qū)二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵排放量的總和。研究結(jié)果表明：揮發(fā)性有機物( VOCs)在陽光的照射下可與氮氧化物發(fā)生光化學(xué)反應(yīng)，生成臭氧、二次氣溶膠粒子，是近地面臭氧、二次細粒子(PM2.5)生成的重要前體物。

“奎獨烏”大氣區(qū)域性復(fù)合型污染問題給區(qū)域的現(xiàn)行環(huán)境管理模式帶來巨大挑戰(zhàn)，如何在國家“十三五”環(huán)境保護體制機制改革的大背景下，打破單個城市“各自為戰(zhàn)”，創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管體制機制，改善該區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量，是我們必須要認真思考的。

3“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境監(jiān)管一體化的必要性和基礎(chǔ)

3.1“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的必要性

F奎屯、獨山子、烏蘇雖然三地區(qū)位臨近，但在行政區(qū)劃上分屬于不同的地、州、市管轄。行政區(qū)劃管理層級復(fù)雜：烏蘇與奎屯同處于伊犁哈薩克自治州，但是烏蘇隸屬于塔城地區(qū)管轄，而奎屯又是新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團第七師駐地；獨山子是克拉瑪依市的一個區(qū)，距離克拉瑪依市中心城區(qū)151.4公里，由于歷史發(fā)展的客觀原因成為了克拉瑪依市的一塊“飛地”。

盡管“奎獨烏”區(qū)域已經(jīng)制定了《方案》，確定了區(qū)域大氣污染治理項目152個，計劃投資44.71億元，計劃減排二氧化硫1.88萬t、氮氧化物2.03萬t、煙塵0.69萬t、揮發(fā)性有機物2.11萬t。但是，在“三地四方”不同行政區(qū)劃、各地利益盤根錯節(jié)、不同的考核上級、地方保護主義盛行的情況下，即使實現(xiàn)了市級環(huán)保部門對區(qū)、縣環(huán)保部門的垂直管理，在沒有絕對的環(huán)保行政主管部門的統(tǒng)一監(jiān)管下，僅從行政區(qū)劃的角度考慮單個城市的大氣污染防治是難以有效解決整個區(qū)域的大氣環(huán)境污染問題的。因此，有必要變革傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)管模式，探索建立跨地區(qū)統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，方能有效落實對地方政府及其相關(guān)部門的監(jiān)督，解決地方保護主義對環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，規(guī)范和加強地方環(huán)保機構(gòu)隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮現(xiàn)有對策與措施在治理生態(tài)環(huán)境方面的作用，最大限度地調(diào)動各級政府、企業(yè)及廣大人民群眾對保護生態(tài)環(huán)境的積極性、主動性及創(chuàng)造性，實現(xiàn)“奎獨烏”區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，并為推動區(qū)域經(jīng)濟一體化提供有益的探索。

3.2建立跨地區(qū)環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)的法規(guī)政策依據(jù)

我國新修訂的《環(huán)境保護法》第 20 條明確規(guī)定：“國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施”。“前款規(guī)定以外的跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府商解決。”《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》(以下簡稱《建議》)提出：探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)。這些為我們探索建立跨“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)提供了法規(guī)政策依據(jù)。

3.3“奎獨烏”區(qū)域現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)及人員情況

根據(jù)調(diào)查，“奎獨烏”區(qū)域內(nèi)最早從事環(huán)境保護工作的是1984年成立的奎屯市環(huán)境監(jiān)測站。2002年，隨著獨山子區(qū)、烏蘇、第七師環(huán)境保護局的陸續(xù)成立，區(qū)域內(nèi)政府層面從事環(huán)境保護工作的人員有115人，具體見表1。

表1　“奎獨烏”區(qū)域內(nèi)政府層面

這些環(huán)境監(jiān)管人員為我們整合區(qū)域環(huán)境監(jiān)管資源、建立“奎獨烏”區(qū)域統(tǒng)一環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)奠定了人才基礎(chǔ)。

4“奎獨烏”環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的思考

4.1機構(gòu)設(shè)置

由新疆維吾爾自治區(qū)立法機構(gòu)和自治區(qū)人民政府授權(quán)自治區(qū)環(huán)境保護廳，整合“奎獨烏”區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有監(jiān)察、監(jiān)測人員，建立“奎獨烏”環(huán)境保護機構(gòu)，并作為自治區(qū)環(huán)境保護廳的派出機構(gòu)，統(tǒng)一管理“奎獨烏”轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護工作，轄區(qū)內(nèi)各地環(huán)保局作為該環(huán)境保護機構(gòu)的派出機構(gòu)，管理轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境保護工作。“奎獨烏”環(huán)境保護機構(gòu)內(nèi)設(shè)行政管理、行政執(zhí)法和環(huán)境監(jiān)測3個主要職能部門。

4.2職能職責(zé)

在自治區(qū)環(huán)保廳的領(lǐng)導(dǎo)下：負責(zé)研究、編制、實施“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化戰(zhàn)略決策；承擔(dān)“奎獨烏”區(qū)域內(nèi)環(huán)境問題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理和區(qū)域環(huán)境污染防治；負責(zé)區(qū)域主要污染物減排、環(huán)境監(jiān)測以及環(huán)境政策的制訂和落實、法律的監(jiān)督與執(zhí)行等；承擔(dān)受當(dāng)?shù)卣袑χ卮蠼?jīng)濟和技術(shù)政策、發(fā)展規(guī)劃以及重大經(jīng)濟開發(fā)計劃進行環(huán)境影響評價的責(zé)任。

4.2運作方式

行政管理部門從環(huán)境保護角度出發(fā)發(fā)揮好組織協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)地方政府間的經(jīng)濟利益，找到利益共同點；編制區(qū)域環(huán)境保護規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)劃，并負責(zé)落實和實施；抓好區(qū)域主要污染物的減排和環(huán)境污染防治；對重大工程項目進行環(huán)境影響審查把關(guān)；承擔(dān)組織擬訂并監(jiān)督實施區(qū)域污染防治規(guī)劃和飲用水水源地環(huán)境保護規(guī)劃的責(zé)任；承擔(dān)指導(dǎo)和推動區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的責(zé)任；負責(zé)區(qū)域核安全和輻射安全的監(jiān)督管理的責(zé)任；負責(zé)環(huán)境監(jiān)測、統(tǒng)計和信息發(fā)布的責(zé)任。

執(zhí)法部門在行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下，承擔(dān)“奎獨烏”排污費征收工作的管理責(zé)任；負責(zé)區(qū)域內(nèi)排污企業(yè)排污可證的審查和頒發(fā)，對各企事業(yè)單位的環(huán)境保護計劃和措施執(zhí)行情況進行環(huán)境監(jiān)察，對違法者給予處罰。

環(huán)境監(jiān)測部門在行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)下，負責(zé)“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的監(jiān)測分析，以及重點污染源的監(jiān)督性監(jiān)測和區(qū)域的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，搭建專門的區(qū)域環(huán)境信息共享平臺，為區(qū)域的環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)。

5結(jié)束語

“奎獨烏”區(qū)域復(fù)合型大氣污染是目前乃至今后一段時間內(nèi)所面臨的主要大氣污染問題，嚴(yán)重影響了區(qū)域環(huán)境整體質(zhì)量，我國現(xiàn)行“屬地”特征的環(huán)境管理制度是難以解決的，國家提出“探索建立跨地區(qū)環(huán)保機構(gòu)”為我們解決跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題指明了方向。因此，積極有效探索建立區(qū)域一體化環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)，是改善區(qū)域整體環(huán)境質(zhì)量有效對策和途徑，將為強化《新疆奎屯-獨山子-烏蘇區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作方案(2013-2017)》的落實奠定基礎(chǔ)，也會使區(qū)域環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與評估、區(qū)域環(huán)境信息共享與應(yīng)急聯(lián)動等區(qū)域聯(lián)動措施順利實施。

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Thinking on Unified “Kuytun，Dushanzi and Usu” Region Environmental Monitoring

LI Liren1SHAN Weiyan2

(1.Karamay Environmental science research institute，Karamay 834000；2.Xingang Company of Xinjiang Oilfield Company，Karamay 834000)

Abstract：This paper，through analysis of regional relationships between cities and complicated administrative management level，atmosphere，the main environmental problems and environmental management resources present situation in “ Kuytun，Dushanzi and Usu”，puts forward to existing environmental regulation resources integration area，exploring the necessity and feasibility of regional environmental protection agency across the Unified“ Kuytun，Dushanzi and Usu” region.

Keywords：unified “ Kuytun，Dushanzi and Usu ” region； environmental monitoring；thinking

中圖分類號：X21

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0119-03

作者簡介：李立人，高級工程師，研究生，主要從事環(huán)境科研與管理工作

引用文獻格式：李立人等.統(tǒng)一“奎獨烏”區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的思考[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(2)：119-121.