基層人大行使預(yù)算草案修正權(quán)與地方治理現(xiàn)代化——浙江溫嶺預(yù)算草案修正議案票決制的實(shí)證研究

□　趙　棠

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基層人大行使預(yù)算草案修正權(quán)與地方治理現(xiàn)代化
——浙江溫嶺預(yù)算草案修正議案票決制的實(shí)證研究

□趙棠

摘要：預(yù)算草案修正權(quán)是人民代表大會(huì)及代議機(jī)構(gòu)行使財(cái)政監(jiān)督權(quán)的重要途徑，也是規(guī)范和約束公共財(cái)政運(yùn)行的一項(xiàng)核心預(yù)算權(quán)力。文章通過(guò)對(duì)浙江溫嶺等我國(guó)部分基層人大行使預(yù)算草案修正權(quán)的實(shí)證研究，剖析當(dāng)前各地預(yù)算審批存在的問(wèn)題，旨在探究新《預(yù)算法》實(shí)施背景下，程序性和實(shí)質(zhì)性并重的預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)制，逐步推行基層人大行使預(yù)算修正權(quán)實(shí)踐，有效突破人大預(yù)算審批權(quán)的瓶頸。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代治理；基層人大；預(yù)算修正權(quán)；票決制；路徑

一、引言

預(yù)算修正權(quán)作為代議機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)構(gòu)和公共資金的重要權(quán)力，這是落實(shí)憲法和法律賦予人民代表大會(huì)重要職權(quán)的需要，是深化財(cái)政預(yù)算改革的需要，也是回應(yīng)人大代表和社會(huì)公眾呼聲、促進(jìn)政府提高預(yù)算編制科學(xué)性和合理性的需要。構(gòu)建和推行基層人大行使預(yù)算草案修正權(quán)模式，改變我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)政府預(yù)算草案“一次性表決”、“一攬子通過(guò)”等現(xiàn)象，對(duì)提升人大預(yù)算審批實(shí)效，規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，促進(jìn)地方治理現(xiàn)代化等，具有重大意義。

近年來(lái)，預(yù)算修正權(quán)在我國(guó)學(xué)界已有較為成熟的理論基礎(chǔ)。較多學(xué)者認(rèn)為，既然人大享有對(duì)預(yù)算的審查、批準(zhǔn)、調(diào)整和監(jiān)督權(quán)，預(yù)算草案修正權(quán)應(yīng)是人大預(yù)算權(quán)力的題中之義*魏陸：《人大預(yù)算修正權(quán)困境研究》，《社會(huì)科學(xué)》，2014年第12期。。浙江省溫嶺市市鎮(zhèn)兩級(jí)人大提供了較豐富的預(yù)算草案修正議案實(shí)踐案例，這對(duì)健全公共財(cái)政決策機(jī)制和加強(qiáng)政府預(yù)算權(quán)力的有效監(jiān)督，提高公共財(cái)政支出的公平性和有效性，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)和依法理財(cái)，起到了積極推進(jìn)作用。預(yù)算修正議案(Bills of Amending Budget)，是指人大代表在人民代表大會(huì)期間，依照法律規(guī)定的程序向本級(jí)人民代表大會(huì)提出屬于本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的，對(duì)政府預(yù)算草案進(jìn)行修改和完善的議事原案，包括對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行增減、刪除、新增等。預(yù)算修正權(quán)(Budget Amendment Authority)，是指具有預(yù)算審批權(quán)的代議機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)編制的預(yù)算草案進(jìn)行修改，或者對(duì)預(yù)算項(xiàng)目資金額度進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力，它是一項(xiàng)核心的財(cái)政權(quán)力。根據(jù)2014年新修訂的《預(yù)算法》第五章第四十四條等條款規(guī)定，已將預(yù)算草案廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)的“預(yù)審查”和人大常委會(huì)“初步審查”明確納入法定審查程序，因此，本文的預(yù)算修正范疇，既包括對(duì)人民代表大會(huì)期間進(jìn)入審議程序的預(yù)算草案的修正，也包括對(duì)進(jìn)入“預(yù)審查”、“初步審查”程序的預(yù)算草案的修編。預(yù)算修正制度，是指針對(duì)預(yù)算修正權(quán)的行使，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行修改而規(guī)定的一系列做法、制度和規(guī)范。預(yù)算修正權(quán)的行使具有較大的意義：

一是貫徹落實(shí)黨的決策部署的需要。人大實(shí)施預(yù)算草案修正權(quán)，與黨領(lǐng)導(dǎo)下人大預(yù)算監(jiān)督體系具有制度相容性，有利于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一。地方政府預(yù)算編制指導(dǎo)思想和指導(dǎo)原則，一般根據(jù)黨委確定的重大戰(zhàn)略、決策部署而定，各部門(mén)預(yù)算也是按照本級(jí)黨委、政府確定的發(fā)展目標(biāo)、年度重點(diǎn)工作而定。人大代表對(duì)具體部門(mén)的預(yù)算草案進(jìn)行深挖細(xì)查，將偏離黨委決策、宏觀戰(zhàn)略方向的預(yù)算否決，并提出預(yù)算修正議案，實(shí)質(zhì)上是落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)，有利于提高黨的執(zhí)政能力，維護(hù)黨委的權(quán)威性。

二是財(cái)政資源合理化配置的需要。根據(jù)美國(guó)學(xué)者尼斯坎南官僚預(yù)算最大化理論，每一個(gè)行政官僚都是追求個(gè)人效用最大化的“理性的經(jīng)濟(jì)官僚”。追求效用最大化的官僚們的目標(biāo)就是追求自己預(yù)算最大化。為避免公共資源浪費(fèi)或低效使用，代議機(jī)關(guān)受人民委托，通過(guò)正確行使預(yù)算修正權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)，有效抑制行政部門(mén)的“機(jī)會(huì)主義”或“本位主義”等行為，實(shí)現(xiàn)有限財(cái)政資源優(yōu)化配置。

三是保障代表依法履職的需要。按照憲法和相關(guān)法律規(guī)定，人大代表提出的預(yù)算修正議案從本質(zhì)而言，屬于議案的范疇，提出建議和議案是代表一項(xiàng)基本權(quán)利。預(yù)算是監(jiān)督權(quán)中的“牛鼻子”，允許設(shè)置預(yù)算修正議案程序，有效避免人代會(huì)預(yù)算表決“打包”模式和代表所提建議意見(jiàn)的“軟約束”問(wèn)題。對(duì)于代表預(yù)算審查來(lái)說(shuō)最強(qiáng)大的權(quán)力是否決權(quán)，最重要的預(yù)算權(quán)實(shí)際上是預(yù)算修正權(quán)*張獻(xiàn)勇：《論人大的預(yù)算修正權(quán)》，《學(xué)術(shù)研究》，2009年第7期。。

四是提升預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)效的需要。當(dāng)前很多基層人大，采取預(yù)算草案綜合審批、舉手表決通過(guò)形式，難以起到實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。預(yù)算修正議案就成為審批預(yù)算的“救濟(jì)性”機(jī)制，既避免預(yù)算整體否決，又體現(xiàn)人大的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，增強(qiáng)人大預(yù)算審批的針對(duì)性和實(shí)效性。另一方面，推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目得到有效落實(shí)。通過(guò)預(yù)算議案票決，形成全體人大代表的共識(shí)，使得政府難以落實(shí)的預(yù)算項(xiàng)目得到順利推進(jìn)。

五是推進(jìn)財(cái)政民主化進(jìn)程的需要。根據(jù)財(cái)政民主主義理論，納稅人既有納稅義務(wù)，也有清楚知曉稅收支出用途的權(quán)利，以及參與預(yù)算配置和監(jiān)督納稅支出等權(quán)利。創(chuàng)設(shè)預(yù)算修正制度，代表在人民代表大會(huì)制度平臺(tái)上開(kāi)展理性、民主的辯論、博弈，成為激活現(xiàn)代社會(huì)治理“良方”。吸收民意的過(guò)程，實(shí)質(zhì)也是踐行“主權(quán)在民”理念的體現(xiàn)，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算民主規(guī)范*林慕華：《中國(guó)“錢(qián)袋子”權(quán)力的突破：預(yù)算修正權(quán)》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第11期。。

二、浙江溫嶺預(yù)算草案修正模式的構(gòu)建與思考

自2005年開(kāi)始，浙江省溫嶺市人大將民主懇談機(jī)制與人大制度相結(jié)合，推行參與式預(yù)算改革。經(jīng)過(guò)持續(xù)10年的探索和完善，目前已初步形成了較為健全的全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督體系。

(一)市級(jí)預(yù)算草案修正議案票決制

2015年3月，溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議首次試行預(yù)算修正議案票決制度。本次會(huì)議共收到代表10人以上聯(lián)名提出的預(yù)算修正議案9件，內(nèi)容涉及太湖水庫(kù)清淤、白龍?zhí)端畮?kù)凈水廠及管線建設(shè)、礁山港漁用碼頭建設(shè)、礁山港環(huán)境綜合整治、主城區(qū)公共廁所建設(shè)、環(huán)保空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)站建設(shè)、環(huán)保污染源在線監(jiān)控、城鄉(xiāng)交通治堵、污水處理費(fèi)收入等方面。經(jīng)市政府辦公會(huì)議、計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)審議等，綜合考慮議案依據(jù)和建議合理性、民生性等，大會(huì)主席團(tuán)決定將林于法代表領(lǐng)銜的《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》提交全體代表票決，其他8件改作預(yù)算審議意見(jiàn)。經(jīng)出席會(huì)議的363名人大代表無(wú)記名投票表決，最終以346票贊成、8票反對(duì)、9票棄權(quán)，票決通過(guò)了《關(guān)于要求增加城鄉(xiāng)交通治堵經(jīng)費(fèi)的預(yù)算修正議案》。大會(huì)決定在其他支出科目交通治堵項(xiàng)目增加支出預(yù)算500萬(wàn)元，重點(diǎn)用于交通治堵嚴(yán)管區(qū)域、嚴(yán)管路段整治、停車(chē)設(shè)施建設(shè)、公交優(yōu)先、新建咪表車(chē)位等。為保持預(yù)算收支平衡，在其他支出科目行政事業(yè)單位養(yǎng)老并軌準(zhǔn)備金項(xiàng)目減少預(yù)算500萬(wàn)元。這是全國(guó)縣級(jí)市首個(gè)順利通過(guò)的預(yù)算修正議案，對(duì)深化我國(guó)地方財(cái)政預(yù)算改革具有里程碑式意義。

1.法理基礎(chǔ)和制度保障。《憲法》第二條規(guī)定，中華人民共和國(guó)一切權(quán)力屬于人民。人大代表受人民委托，行使預(yù)算修正權(quán)等各種權(quán)利，這是實(shí)現(xiàn)管理財(cái)政經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的一種形式。《組織法》第八條規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)行使審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)等工作的重大事項(xiàng)等職權(quán)。《代表法》第三條規(guī)定，代表享有出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加審議各項(xiàng)議案、報(bào)告和其他議題發(fā)表意見(jiàn)；依法聯(lián)名提出議案等權(quán)利。新《預(yù)算法》提出強(qiáng)化預(yù)算約束，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度等。2011年12月，溫嶺市人大常委會(huì)出臺(tái)的《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》第十九條規(guī)定，在市人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的議案截止時(shí)間前，人大代表十人以上聯(lián)名可以就預(yù)算草案及部門(mén)預(yù)算草案提出修正議案。2015年3月，經(jīng)溫嶺市人大各代表小組、主任會(huì)議、人大常委會(huì)、市委常委會(huì)、各代表團(tuán)等多方反復(fù)討論研究，《溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議預(yù)算修正議案處理辦法》(下稱(chēng)《處理辦法》)、《溫嶺市第十五屆人民代表大會(huì)第四次會(huì)議票決預(yù)算修正議案和部門(mén)預(yù)算辦法》分別在市十五屆人大四次會(huì)議預(yù)備會(huì)議、第二次全體會(huì)議上獲得通過(guò)。這為代表依法行使預(yù)算修正權(quán)提供了有效的“制度保障”。

2.預(yù)算修正議案的基本要求和處理流程。預(yù)算修正議案處理辦法共十七條，對(duì)提出預(yù)算修正議案的目的、法律依據(jù)、遵循原則、具體內(nèi)容要求、處理流程等作了明確詳細(xì)規(guī)定。代表提出預(yù)算修正議案，應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，遵循統(tǒng)籌兼顧，勤儉節(jié)約，量力而行，講求績(jī)效，確保重點(diǎn)，收支平衡的原則，優(yōu)先保障民生項(xiàng)目。預(yù)算修正議案提出的事項(xiàng)包括增加預(yù)算收入或減少預(yù)算支出；增加預(yù)算支出或減少預(yù)算收入；否決單項(xiàng)預(yù)算。預(yù)算修正議案提出時(shí)，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提出其他對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的變動(dòng)，以保持預(yù)算平衡。預(yù)算修正議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。案由應(yīng)當(dāng)明確清楚，案據(jù)應(yīng)當(dāng)充分合理，方案應(yīng)當(dāng)切實(shí)可行。具體處理流程如圖1：

圖1　預(yù)算修正議案的處理流程

3.表決方式和結(jié)果運(yùn)用。預(yù)算修正議案表決采用無(wú)記名投票方式，參加全體會(huì)議的代表超過(guò)全體代表的半數(shù)，始得進(jìn)行表決。預(yù)算修正議案以得全體代表的過(guò)半數(shù)贊成票為通過(guò)。預(yù)算修正議案表決通過(guò)后，政府應(yīng)當(dāng)按照通過(guò)的預(yù)算修正議案修改相關(guān)預(yù)算草案。大會(huì)主席團(tuán)決定不列入本次大會(huì)議程的預(yù)算修正議案，轉(zhuǎn)作預(yù)算審議意見(jiàn)處理，在部門(mén)預(yù)算修編中得以體現(xiàn)。比如，根據(jù)代表提出《關(guān)于要求建設(shè)溫嶺主城區(qū)公共廁所的預(yù)算修正議案》意見(jiàn)，市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局基本建設(shè)項(xiàng)目支出新增城區(qū)公共廁所建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)100萬(wàn)元。

(二)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案的做法和實(shí)踐

鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案在溫嶺具有較為成熟的實(shí)踐基礎(chǔ)，自該市新河鎮(zhèn)于2006年在全國(guó)率先實(shí)行預(yù)算修正議案制度以來(lái)，截至2015年，該市各鎮(zhèn)共提出預(yù)算修正議案119件，列入大會(huì)表決的預(yù)算修正議案57件，其中49件獲得表決通過(guò)，預(yù)算調(diào)整資金達(dá)3338萬(wàn)元。比如，澤國(guó)鎮(zhèn)2015年提出預(yù)算修正議案6件，列入大會(huì)票決3件，“關(guān)于收取企業(yè)污水處理費(fèi)150萬(wàn)元，增加預(yù)備費(fèi)150萬(wàn)元的議案”，88票贊成，5票反對(duì)，獲得通過(guò)；而“關(guān)于公共自行車(chē)建設(shè)從140萬(wàn)元調(diào)增到400萬(wàn)元，西城路項(xiàng)目從260萬(wàn)元減至0元的議案”則因?yàn)?1票反對(duì)、42票贊成未獲通過(guò)。“關(guān)于新增牧嶼、聯(lián)樹(shù)城區(qū)整治項(xiàng)目支出100萬(wàn)元，牧西和顏家斷頭河整治項(xiàng)目支出從100萬(wàn)元調(diào)減到0的議案”則因?yàn)?4票反對(duì)、29票贊成未獲通過(guò)。

表1　溫嶺市各鎮(zhèn)歷年提出和表決預(yù)算修正議案統(tǒng)計(jì)表

1.制度保障。溫嶺市共有11個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)街道。截至目前，共有10個(gè)鎮(zhèn)出臺(tái)了相關(guān)的預(yù)算審查監(jiān)督制度，對(duì)提出預(yù)算修正議案的制度實(shí)現(xiàn)了有效突破。

2.鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審議的時(shí)間設(shè)置。鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算處于我國(guó)政府預(yù)算體系末梢，與基層代表和群眾利益密切相關(guān)，做好鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督非常重要。在做實(shí)做好人代會(huì)前鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算民主懇談基礎(chǔ)上，溫嶺各鎮(zhèn)人代會(huì)的專(zhuān)門(mén)安排用于預(yù)算審議的時(shí)間呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)，預(yù)算專(zhuān)題審議時(shí)間均超過(guò)半天，有效改變了預(yù)算審查上重程序輕實(shí)質(zhì)的問(wèn)題。

3.鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算修正議案提出和票決程序。新河鎮(zhèn)第十六屆人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《新河鎮(zhèn)預(yù)算審查監(jiān)督試行辦法》，第十三條規(guī)定，在鎮(zhèn)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的議案截止時(shí)間前，鎮(zhèn)人大代表五人以上聯(lián)名，可以向大會(huì)主席團(tuán)提出預(yù)算修正議案。預(yù)算修正議案必須對(duì)所提議的案由、案據(jù)和具體方案作出說(shuō)明。具體包括削減、否決、增加，但必須同時(shí)提出其他支出項(xiàng)目的削減，以保持預(yù)算平衡。澤國(guó)鎮(zhèn)人大在預(yù)算草案的審議中，分別采取分組審議、大會(huì)集中審議和專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)等形式，讓代表充分發(fā)表意見(jiàn)。在圍繞預(yù)算修正議案開(kāi)展大會(huì)集中辯論環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)代表們充分陳述理由，發(fā)表正反兩方面意見(jiàn)，設(shè)置辯論程序使人代會(huì)成為代表和政府之間、代表和代表之間理性博弈的舞臺(tái)，代表理性表決財(cái)政預(yù)算草案。

三、各地預(yù)算草案修正權(quán)行使管窺和困境分析

(一)國(guó)內(nèi)實(shí)施預(yù)算修正制度的分析

我國(guó)各地人大在預(yù)算修正權(quán)方面，進(jìn)行了積極有效地探索。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，十多個(gè)省市人大有關(guān)于預(yù)算修正權(quán)的相關(guān)規(guī)定。如河北省、山西省、湖北省、云南省、海南省、廣東省、深圳市、福建省廈門(mén)市、上海市閔行區(qū)、浙江省溫嶺市均有預(yù)算審查監(jiān)督條例等規(guī)定，提及預(yù)算修正議案安排或者預(yù)算修正案提出的主體、要件、程序及法律效力等*閆海：《論我國(guó)人大預(yù)算案修正權(quán)的制度建構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)法研究》，2012年第11期。。

2001年，廣東省出臺(tái)《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》，較為具體地規(guī)定了預(yù)算修正權(quán)。2003年，廣東省人代會(huì)期間，廣州代表團(tuán)部分代表?yè)?jù)此提出預(yù)算修正議案，要求將基本醫(yī)療保險(xiǎn)納入省級(jí)政府性基金預(yù)算，作為社會(huì)保險(xiǎn)基金之一；主席團(tuán)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為不屬于省級(jí)預(yù)算職權(quán)范疇，結(jié)果沒(méi)有提交大會(huì)表決。比如2008年，上海閔行區(qū)出臺(tái)《閔行區(qū)人民代表大會(huì)關(guān)于預(yù)算修正案的試行辦法》，規(guī)定了代表行使預(yù)算修正權(quán)的原則和流程。但是，2010年《關(guān)于調(diào)整組織部門(mén)900萬(wàn)干部學(xué)歷教育支出的預(yù)算修正案》，由于案據(jù)不充分，沒(méi)有列入大會(huì)進(jìn)行表決；2011年也沒(méi)有列入大會(huì)表決；2012年提出2個(gè)預(yù)算修正案，其中《關(guān)于調(diào)整會(huì)議、課題等六項(xiàng)預(yù)算項(xiàng)目的修正案》得以通過(guò)，將2012年黨政機(jī)關(guān)會(huì)議、課題、調(diào)研、評(píng)估、咨詢(xún)、培訓(xùn)等六項(xiàng)費(fèi)用的總削減幅度定在5%，調(diào)減下來(lái)用于預(yù)備費(fèi)，最后實(shí)際壓縮六項(xiàng)費(fèi)用預(yù)算185.5萬(wàn)元。

(二)我國(guó)基層人大行使預(yù)算修正權(quán)的困境分析

探究我國(guó)基層人大預(yù)算修正權(quán)虛置或尚未有效行使的原因，有以下各種原因：

1.預(yù)算草案修正權(quán)的頂層設(shè)計(jì)仍待強(qiáng)化。現(xiàn)行法律對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)行使的規(guī)定過(guò)于原則和模糊，新修訂的預(yù)算法只是基于中國(guó)的國(guó)情和中國(guó)配套改革的漸進(jìn)，采取有限修改的原則追求有限目標(biāo)*賈康、段愛(ài)群：《預(yù)算法修改中的創(chuàng)新突破與問(wèn)題評(píng)析——關(guān)于預(yù)算法修改的意見(jiàn)和建議》，《財(cái)政研究》，2013年第6期。。預(yù)算草案修正權(quán)缺乏具體的程序性設(shè)置。

2.預(yù)算信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題難以有效突破。政府部門(mén)編制預(yù)算草案，掌握著大量的各級(jí)財(cái)政預(yù)算政策等信息，在預(yù)算編制中具有明顯的信息和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)。而代議機(jī)關(guān)存在信息相對(duì)“閉塞”和“不對(duì)稱(chēng)”，介入預(yù)算深度不及政府部門(mén)，代表很少參與預(yù)算編制調(diào)研，在較短的人代會(huì)期間，難以對(duì)政府預(yù)算表格進(jìn)行綜合比對(duì)，有的代表看不懂預(yù)算報(bào)告，且缺少查閱預(yù)算執(zhí)行情況的“大數(shù)據(jù)”財(cái)政信息平臺(tái)，短期內(nèi)難以適應(yīng)提出預(yù)算修正議案的技術(shù)性要求。

3.預(yù)算權(quán)配置的困境制約與平衡問(wèn)題。預(yù)算權(quán)的配置涉及政府和人大、人大和執(zhí)政黨之間的財(cái)權(quán)分配問(wèn)題。基層人大在行使預(yù)算審批權(quán)方面存在重程序、輕實(shí)質(zhì)問(wèn)題，對(duì)預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督和修正的積極性有待提高*黎江虹：《新〈預(yù)算法〉實(shí)施背景下的預(yù)算權(quán)配置》，《稅務(wù)研究》，2015年第1期。。此外，各級(jí)人大面對(duì)行政機(jī)關(guān)提交審議的預(yù)算文本，基本以編制好的預(yù)算方案為準(zhǔn)，整體否決預(yù)算草案在我國(guó)當(dāng)前制度環(huán)境下不很現(xiàn)實(shí)，法律法規(guī)沒(méi)有作出后續(xù)處理的指導(dǎo)性規(guī)定。比如河北省饒陽(yáng)縣、湖南省沅陵縣、湖南省麻陽(yáng)縣等曾出現(xiàn)否決或“擱置”政府預(yù)算草案的尷尬局面。

4.人大自身能力建設(shè)不足的制約。審查預(yù)算草案既要了解上級(jí)有關(guān)政策，又要具備一定的經(jīng)濟(jì)、會(huì)計(jì)、預(yù)算、工程等知識(shí)，預(yù)算草案修正議案的提出具有一定的技術(shù)難度，在提出增加支出的同時(shí)，要提出削減支出，還涉及財(cái)政收支科目調(diào)整等問(wèn)題。在我國(guó)較多的地方，人代會(huì)期間預(yù)算審議時(shí)間過(guò)短，有的基層人大審議預(yù)算草案只有一兩個(gè)小時(shí)甚至更少，由于受習(xí)慣思維影響，代表在以往人代會(huì)期間，舉舉手表決預(yù)算就通過(guò)了，但現(xiàn)在可以提出預(yù)算修正議案，代表一時(shí)思想轉(zhuǎn)不過(guò)，這需多年的民主實(shí)踐和操練，才能徹底扭轉(zhuǎn)思想“慣性”。

四、溫嶺行使預(yù)算修正權(quán)與國(guó)內(nèi)各地實(shí)踐的比較研究

縱觀國(guó)內(nèi)基層人大行使預(yù)算修正權(quán)的探索，難以開(kāi)展持久的實(shí)踐，往往呈現(xiàn)出“觀望式”、“斷崖式”、“停步型”、“消失型”等特征，而溫嶺市在預(yù)算審查監(jiān)督方面與各地相比，有其獨(dú)特性和邏輯起點(diǎn)。溫嶺市從鎮(zhèn)級(jí)開(kāi)始沿著“由點(diǎn)到面”、“由下而上”的實(shí)踐路徑，預(yù)算修正議案表決工作已持續(xù)多年，呈現(xiàn)穩(wěn)健的發(fā)展勢(shì)頭。

(一)各地基層人大實(shí)踐的相同性剖析

1.有限度嘗試。在開(kāi)始探索預(yù)算修正議案的初始階段，由于缺乏上位法的明確規(guī)定、基層人大尚未形成預(yù)算審查監(jiān)督氛圍、預(yù)算監(jiān)督實(shí)踐處于探索階段，各地均是持著較為“謹(jǐn)慎”的態(tài)度，僅結(jié)合各地實(shí)際情況，對(duì)某些明確“能夠把握”的項(xiàng)目進(jìn)行“有限度”的預(yù)算修正權(quán)探索。比如上海市閔行區(qū)人大把調(diào)整干部學(xué)歷教育支出、削減會(huì)議和培訓(xùn)等費(fèi)用支出作為預(yù)算修正議案，各地預(yù)算修正議案尚未涉及政府性重大投資項(xiàng)目。

2.專(zhuān)業(yè)化支撐。由于預(yù)算修正議案提出需要“強(qiáng)有力”的“技術(shù)支撐”，領(lǐng)銜提出預(yù)算修正議案的人大代表需要具備相對(duì)扎實(shí)的預(yù)算審查監(jiān)督知識(shí)，對(duì)預(yù)算科目、預(yù)算資金調(diào)整等進(jìn)行精準(zhǔn)分析和估計(jì)。比如，溫嶺市各鎮(zhèn)提出預(yù)算修正議案的人大代表較多來(lái)自于各轄區(qū)預(yù)算審查監(jiān)督專(zhuān)業(yè)庫(kù)人員，上海市閔行區(qū)人大提出的預(yù)算修正議案往往由“預(yù)算骨干”代表牽頭，溫嶺市鎮(zhèn)兩級(jí)提出的預(yù)算修正議案，代議機(jī)構(gòu)均為支持或鼓勵(lì)態(tài)度，積極聽(tīng)取并吸收代表意見(jiàn)，溫嶺市人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委更是對(duì)預(yù)算修正議案開(kāi)展常態(tài)化指導(dǎo)，溫嶺市陽(yáng)光預(yù)算宣講小組專(zhuān)門(mén)針對(duì)預(yù)算修正議案寫(xiě)作規(guī)范、典型案例等進(jìn)行闡述和宣講。

3.制度性規(guī)范。由于預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例對(duì)如何行使預(yù)算修正議案尚無(wú)具體的規(guī)定，國(guó)內(nèi)很多地方出臺(tái)預(yù)算審查監(jiān)督條例(辦法)時(shí)，考慮前瞻性、實(shí)際性和規(guī)范性等要求，10多個(gè)省(市)有探索實(shí)施預(yù)算修正權(quán)等規(guī)定。浙江省溫嶺市的10個(gè)鎮(zhèn)有預(yù)算修正議案具體制度化規(guī)定，溫嶺市專(zhuān)門(mén)出臺(tái)預(yù)算修正議案處理辦法、票決預(yù)算修正議案辦法等制度，保障代表規(guī)范行使預(yù)算修正權(quán)。

(二)溫嶺實(shí)踐的差異性和獨(dú)創(chuàng)性探究

浙江省溫嶺市處于我國(guó)東部改革開(kāi)放前沿地區(qū)，是全國(guó)股份制經(jīng)濟(jì)的發(fā)源地之一，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，財(cái)力相對(duì)充裕，民眾的民主意識(shí)相對(duì)較強(qiáng)，設(shè)計(jì)者具有較強(qiáng)的推動(dòng)力，特別是經(jīng)過(guò)十年的參與式預(yù)算的“民主操練”，每年預(yù)算草案提交人大代表和選民進(jìn)行“挑刺”，政府部門(mén)主動(dòng)修編預(yù)算草案，并對(duì)民眾格外關(guān)注的預(yù)算項(xiàng)目資金額度進(jìn)行調(diào)整，已經(jīng)成為當(dāng)?shù)馗骷?jí)干部和群眾的 “共識(shí)”。

1.注重漸進(jìn)性與連續(xù)性結(jié)合。溫嶺從最早2006年一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)提出預(yù)算修正議案，到2015年該市轄區(qū)11個(gè)鎮(zhèn)全面鋪開(kāi)、市級(jí)順利通過(guò)首個(gè)預(yù)算修正議案，代表提出預(yù)算修正議案的數(shù)量、列入表決數(shù)量、通過(guò)預(yù)算修正議案的件數(shù)及調(diào)整額度，總體呈現(xiàn)逐步增加態(tài)勢(shì)。這個(gè)發(fā)展過(guò)程得益于漸進(jìn)性和連續(xù)性相結(jié)合，得益于提出的預(yù)算修正議案既符合民主政治的發(fā)展方向、符合人民當(dāng)家作主的精神理念，又遵循了不斷吸收民意，完善政府決策的發(fā)展過(guò)程，該螺旋式的發(fā)展提升過(guò)程，符合新事物的發(fā)展規(guī)律。相反，我國(guó)一些地方由于各種原因，沒(méi)有做到漸進(jìn)性和連續(xù)性相結(jié)合，經(jīng)過(guò)一年或幾年探索后逐漸進(jìn)入“銷(xiāo)聲匿跡”。

2.注重探究性與鞏固性并重。溫嶺市參與式預(yù)算的設(shè)計(jì)者和實(shí)踐者，根據(jù)憲法、代表法、監(jiān)督法等規(guī)定，非常注重在現(xiàn)有人民代表大會(huì)制度下的探索創(chuàng)新，對(duì)如何行使預(yù)算修正權(quán)、增強(qiáng)預(yù)算審查監(jiān)督剛性、有效發(fā)揮代表作用等進(jìn)行探究。在每年各鎮(zhèn)人代會(huì)探索實(shí)踐后，均通過(guò)全市預(yù)算審查監(jiān)督工作專(zhuān)題研討會(huì)、參與式預(yù)算推進(jìn)會(huì)等進(jìn)行總結(jié)和部署，該市人大既總結(jié)和推廣延續(xù)每年實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)，又對(duì)下一步如何鞏固已有成果，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督剛性和實(shí)效性提出新思路。尤其是針對(duì)實(shí)踐中碰到技術(shù)難題、阻力、疑慮等，通過(guò)邀請(qǐng)高校科研院所專(zhuān)家指導(dǎo)、各鎮(zhèn)(街道)人大碰頭會(huì)和分組專(zhuān)題調(diào)研會(huì)等進(jìn)行破解，實(shí)現(xiàn)了探索性與鞏固性并重。

3.注重代議制民主與協(xié)商民主相融合。人大代表接受選民的委托，代理行使預(yù)算審查監(jiān)督權(quán)，為選民管好政府的“錢(qián)袋子”，這是人大代表的職責(zé)。浙江省溫嶺市在設(shè)計(jì)預(yù)算修正權(quán)行使過(guò)程中，引入會(huì)前調(diào)研、多輪懇談、會(huì)中辯論和票決等機(jī)制，有效地發(fā)揮了人大代表在廣泛吸納民意、對(duì)區(qū)域年度預(yù)算進(jìn)行對(duì)話(huà)和辯論等作用，使得代議制民主理論和協(xié)商民主理念在該市人大代表的提出預(yù)算修正議案、表決通過(guò)、預(yù)算正式修正等全過(guò)程中得到有效落實(shí)。

五、基層人大推行預(yù)算草案修正權(quán)的路徑設(shè)計(jì)和對(duì)策建議

我國(guó)的政治制度架構(gòu)為行使預(yù)算修正權(quán)提供了較好的保障和基礎(chǔ)，在貫徹落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署的關(guān)鍵時(shí)期，探索行使預(yù)算草案修正權(quán)比行使人大預(yù)算否決權(quán)更具有可行性和價(jià)值意義，有利于預(yù)算決策更加科學(xué)民主。全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿認(rèn)為，要盡快從法律層面廓清預(yù)算審批權(quán)范圍，賦予人大對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)和調(diào)整權(quán)。同時(shí)，還可以探討建立預(yù)算草案分項(xiàng)審批、單項(xiàng)表決和部門(mén)預(yù)算表決制度*劉永剛：《專(zhuān)訪全國(guó)人大常委、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿:要賦予人大對(duì)預(yù)算草案修正權(quán)和調(diào)整權(quán)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，2014年第4期。。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，逐步推行預(yù)算修正權(quán)

縱觀全球各國(guó)，許多國(guó)家的法律都賦予立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)、否決和修正后批準(zhǔn)預(yù)算案的權(quán)力。當(dāng)前，浙江溫嶺市人大及其各鎮(zhèn)人大作為可供借鑒的成功案例，亟需各地人大進(jìn)行借鑒推廣。在深化財(cái)政預(yù)算改革和基層人大預(yù)算權(quán)配置的頂層設(shè)計(jì)過(guò)程，建議在《預(yù)算法》相關(guān)實(shí)施細(xì)則中明確預(yù)算修正權(quán)及相關(guān)程序，真正破解“強(qiáng)理論弱實(shí)踐”問(wèn)題，切實(shí)提高人大預(yù)算審批效力。

(二)健全機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升預(yù)算審批的專(zhuān)業(yè)化水準(zhǔn)

隨著財(cái)政預(yù)算改革的全面深入，基層人大承擔(dān)的預(yù)算審查任務(wù)逐步加重，特別是縣級(jí)市要強(qiáng)化預(yù)算審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置。建議設(shè)置預(yù)算工委辦公室或?qū)彶槭业葯C(jī)構(gòu)，對(duì)專(zhuān)家智囊團(tuán)如何有效介入決策、代表和社會(huì)公眾如何有效參與等進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)，提升預(yù)算審查監(jiān)督的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)作用，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式，建立專(zhuān)門(mén)的預(yù)算信息咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，為代表和公眾提供廣泛、及時(shí)、有效的預(yù)算信息服務(wù)，避免預(yù)算修正議案的“碎片化”。基層人大機(jī)構(gòu)不應(yīng)成為政府機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“退居二線”的地方，而應(yīng)成為專(zhuān)業(yè)精英和年富力強(qiáng)人員集聚地，更好地履行財(cái)政預(yù)算監(jiān)督義務(wù)*黎江虹：《新〈預(yù)算法〉實(shí)施背景下的預(yù)算權(quán)配置》，《稅務(wù)研究》，2015年第1期。。

(三)加強(qiáng)代表培訓(xùn)，有效突破技術(shù)難題

當(dāng)前，如何有效發(fā)揮代表作為預(yù)算審查監(jiān)督的主體作用，加強(qiáng)培訓(xùn)是關(guān)鍵，代議機(jī)關(guān)、各級(jí)人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)要為人大代表如何提出預(yù)算修正議案、熟悉會(huì)計(jì)科目、規(guī)范文本格式等，提供有效幫助和服務(wù)，解決預(yù)算修正議案的技術(shù)難題。近年來(lái)，溫嶺市人大以培訓(xùn)為突破口，通過(guò)組建陽(yáng)光預(yù)算宣講小組到各鎮(zhèn)(街道)輔導(dǎo)培訓(xùn)、邀請(qǐng)財(cái)政預(yù)算專(zhuān)家在人代會(huì)期間作預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)、定期開(kāi)展參與式預(yù)算工作理論研討、集中高校科研院所接受系統(tǒng)預(yù)算培訓(xùn)、每年多層次的預(yù)算民主懇談實(shí)踐操練、創(chuàng)辦參與式預(yù)算網(wǎng)等渠道，有效地提升了人大代表預(yù)算審查監(jiān)督能力，建議基層人大對(duì)代表進(jìn)行有效培訓(xùn)，提升預(yù)算審查監(jiān)督能力。

(四)注重審查實(shí)效，健全預(yù)算修編反饋程序

按照契約論觀點(diǎn)，政府預(yù)算是一份受社會(huì)公眾委托，配置其讓渡的經(jīng)濟(jì)資源，并向其提供一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)的契約*程瑜：《政府預(yù)算契約論——一種委托—代理理論的研究視角》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2008年版，第53頁(yè)。。代表和公眾對(duì)預(yù)算草案提出意見(jiàn)后，有權(quán)知曉所提意見(jiàn)的采納情況。有的基層人大對(duì)代表審議預(yù)算草案提出的意見(jiàn)，缺乏篩選和采納機(jī)制，代表意見(jiàn)能否被采納由政府來(lái)決定，不受代議機(jī)關(guān)左右，削弱了人大審議預(yù)算草案的實(shí)效和作用。建立了預(yù)算審議意見(jiàn)反饋落實(shí)機(jī)制，進(jìn)一步增強(qiáng)了代表和公眾參與的廣度和深度。在預(yù)算修正議案方面，如果主席團(tuán)決定不列入大會(huì)議案的，改作預(yù)算審議意見(jiàn)處理，由政府部門(mén)予以適當(dāng)吸收，這有效調(diào)動(dòng)了代表提出預(yù)算修正議案的積極性。

(五)引入分項(xiàng)表決制度，強(qiáng)化全過(guò)程監(jiān)督

新修訂的預(yù)算法仍舊沒(méi)有對(duì)預(yù)算被否定后如何啟動(dòng)重審程序作出規(guī)定，比較務(wù)實(shí)的做法就是設(shè)計(jì)分項(xiàng)審查的程序，即使否定了幾項(xiàng)，也不至于帶來(lái)太大的不好后果。溫嶺市人大在2015年人代會(huì)上，首次對(duì)“四本賬”預(yù)算分本進(jìn)行表決、首次對(duì)預(yù)算修正議案進(jìn)行票決、第三年對(duì)四個(gè)部門(mén)預(yù)算分項(xiàng)進(jìn)行票決，以上分本表決、分項(xiàng)修正、分項(xiàng)審查的制度和程序設(shè)置有力提升了預(yù)算審查實(shí)效。在健全全過(guò)程監(jiān)督方面，要早編細(xì)編預(yù)算，提升預(yù)算的可讀性。建議提早將預(yù)算草案發(fā)給人大代表，使預(yù)算的審閱、討論時(shí)間前移，確保有足夠時(shí)間調(diào)研、起草、提交預(yù)算修正議案。

(六)樹(shù)立法治理念，推進(jìn)預(yù)算法治化建設(shè)

法治預(yù)算是政府預(yù)算改革的核心與靈魂，施行預(yù)算修正制度可以推進(jìn)公共財(cái)政收支管理在陽(yáng)光下運(yùn)行，防止公共資金濫用，促進(jìn)國(guó)家治理機(jī)制健全。此外，要強(qiáng)化責(zé)任追究，新預(yù)算法對(duì)違法預(yù)算約束行為的法律責(zé)任追究力度進(jìn)一步加大，在基層人大監(jiān)督過(guò)程中，要強(qiáng)化問(wèn)責(zé)機(jī)制的落實(shí)，避免預(yù)算審批“形同虛設(shè)”。要規(guī)范預(yù)算公開(kāi)制度，進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)算的公眾參與度。

六、結(jié)語(yǔ)

黨的十八屆三中全會(huì)提出“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革總目標(biāo)。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會(huì)治理格局”。現(xiàn)代國(guó)家治理的最終目的是通過(guò)政府、公眾、社會(huì)等相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)資源有效配置，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，加強(qiáng)預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督是當(dāng)前推進(jìn)改革和治理的優(yōu)選路徑選擇。深入研究地方治理的轉(zhuǎn)變策略和社會(huì)治理新格局，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的有效保障，人大代表接受選民委托，依法管理和監(jiān)督財(cái)政預(yù)算資源的合理化配置，有利于推進(jìn)地方公共權(quán)力公平公正行使，實(shí)現(xiàn)公共資源配置的科學(xué)化和現(xiàn)代化*彭勃、楊志軍：《參與和協(xié)商：地方治理現(xiàn)代化問(wèn)題》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2014年第3期。。行使預(yù)算修正權(quán)在基層人大預(yù)算審批過(guò)程中，具有較大的制度優(yōu)勢(shì)和現(xiàn)實(shí)意義，是看好政府“錢(qián)袋子”，行使好核心財(cái)政權(quán)力重要途徑。這將代議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效妥協(xié)，體現(xiàn)代議機(jī)關(guān)的預(yù)算控制和主導(dǎo)權(quán)。總之，預(yù)算修正議案票決制對(duì)推進(jìn)預(yù)算民主化、法治化、科學(xué)化意義重大，在優(yōu)化預(yù)算權(quán)力配置、培育法治預(yù)算精神、構(gòu)建多方聯(lián)動(dòng)的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制等方面發(fā)揮了積極的作用，在當(dāng)前全面深化財(cái)政改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下，具有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。□

(責(zé)任編輯：石洪斌)

中圖分類(lèi)號(hào)：F812.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092(2016)02-0084-007

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“地方政務(wù)微博受眾影響力研究”(編號(hào)：15CGL1074)。

作者簡(jiǎn)介：趙棠，浙江省溫嶺市人大工作研究室，碩士，主要研究方向?yàn)轭A(yù)決算審查監(jiān)督、參與式預(yù)算、財(cái)經(jīng)理論和實(shí)踐研究。

收稿日期：2015-09-10