行業協會商會參與國家治理的頂層設計與配套改革——建設中國特色商會組織的比較研究

□　浦文昌

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行業協會商會參與國家治理的頂層設計與配套改革
——建設中國特色商會組織的比較研究

□浦文昌

摘要：行業協會商會在國家治理和促進經濟增長中具有不可或缺的地位和作用。行業協會商會改革發展已處于臨界點，行業協會和商會(以及其他多種商界自治組織)是一個功能互補的有機體系，發揮行業協會商會在國家治理和經濟增長中的作用，必須有適合國情的行業協會商會法律模式、國家層面的頂層設計與配套改革措施。

關鍵詞：行業協會商會；頂層設計；法律模式；配套改革

一、行業協會商會在國家治理體系中不可或缺的地位和作用

商會及行業組織參與城市治理具有悠久的歷史。公元11-12世紀，歐洲“自由城市的管理權完全操縱在商人和工匠手中”。*亞當·斯密：《國富論》，陜西人民出版社2001年版，第156頁。當時的市場、貿易都是由商人和手工業的行會團體管理、治理的。工業革命后，隨著資本主義的發展，歐洲封建行會所有制被徹底廢除，代之而起的是近代商會，它同樣在歐洲國家的城市治理中發揮著巨大作用。在全球化的今天，“在民主和以市場為導向的經濟體中……行業協會和商會扮演著重要角色。這些組織，在全球市場中已成為改善經濟、政治和社會結構必不可少的要素。*The Center for International Private Enterprise，Business Assicuatuibs:For the 21st Century-A Blueprint For the Future ，Washington，DC 2005，p3美國學者把商業社區高度差異化，各種傘狀商業組織、全國性協會和其它行業組織、公司代表等共同參與塑造政府公共政策的過程，看做是現代美國政體和政商關系的基本特征之一。*參見[美]Roger B.Porter，Government-Business Relations in the United States.John F.Kennedy School of Government，Harvard University April 8，2002 ，p3

在市場經濟條件下，行業協會和商會在市場治理、社會治理、政府治理中的地位和作用都是其他社團所無法替代的：

首先，它是商界溝通與政府關系的重要渠道。政府與商界之間，在許多問題上存在著相互依存(互補、合作)而又相互對立的關系*參見Relationship between Government and Business Organizations http://www.edunote.info/2012/12/。行業協會和商會就是溝通、協調商界與政府之間相互關系，使兩者保持良性互動，妥善化解各種政商矛盾的重要渠道。

第二，它是市場秩序的制定者、維護者，以及市場競爭中多種利益關系的調節者。在市場競爭中，商界不同產業部門之間、企業之間，商界與社會各利益相關者之間都存在錯綜復雜的利益矛盾。行業協會和商會作為業界的利益代表，具有自律功能，通過它們自身的依法自治協調，許多利益矛盾都比較容易得到化解，競爭秩序也能得到一定的規范。

第三，它是社會公共服務事業和公益慈善事業發展的重要力量。早在中世紀，商人和手工業行會就參與了許多社會慈善事業。現代行業協會商會更是提供社會公共服務和參與社會慈善事業的重要力量。

第四，它是政府公共政策的重要塑造者和重要咨詢協商平臺。早在1770年，法國首相科爾伯特就在法國各地建立商業理事會(Commerce Council)，要求它們向全國委員會提供咨詢意見，同時授權這些地方商會規范貿易事務。*參見[英]Bob Bennett，The Past and Future of Chambers of Commerce見英國區域研究協會季刊Rejons:The Voice of The Membership，NO.284，Winter 2011，p24.當今世界各發達國家政府都高度重視發揮行業協會和商會在政府決策中的咨詢協商作用。

二、發揮行業協會和商會在國家治理和經濟增長中的作用亟需頂層設計

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“只有通過加強頂層設計和摸著石頭過河相結合，整體推進和重點突破相促進，才能改變我國漸進式改革中出現的改革碎片化、利益部門化甚至是部分領域改革倒退的現狀”。行業協會和商會的專項改革同樣需要采取“加強頂層設計和摸著石頭過河相結合”的戰略方針。

1.行業協會商會改革發展已處于臨界點

改革開放特別是近十年來，我國行業協會商會發展迅速，其數量已不亞于美國。在商會方面，美國只有一個全國性商會即美國商會，州、市、鎮級商會超過7，300個*見美國商會網站：美國商會擁有30萬個直接企業會員、3000個州市鎮商會、830個國內協會、90個海外美國商會等團體會員，通過州和地方商會與其聯系的企業會員達300萬個，美國的州、市和鎮級商會超過7300個。http://www.uschamber.com。而在我國，全國性商會有中華全國工商業聯合會(ACFIC)*全國工商聯：《2015年上半年關于會員和組織發展情況的通報》，全國工商聯擁有會員4，153，684個，鄉鎮商會15，360個，街道商會3，695個，異地商會5，514個，合計24569個。見全國工商聯網站：http://www.acfic.org.cn/web/、中國國際貿易促進會(國際商會)(CCPIT、CCOIC)、中國個體勞動者協會(CPBA)等三個系統，村、鎮(街道)以上商會組織合計29，310個，是美國鎮以上商會總數的4.1倍。在行業協會方面，2010年，在美國國內稅務局注冊的行業協會和職業協會數量為92，331個。*The Center for Association Leadership，Association Matter Associations by the Numbers Updated January 2012 http://www.thepowerofa.org據民政部報道，我國行業協會已達7萬多個，其中全國性組織800余個。*民政部:《全國行業協會商會促進經濟發展數量達7萬》，見民政部網站http://news.swchina.org/industrynews/2014/0414/13063加上全國工商聯系統12，116個行業商會，中國個協的7047個行業組織，我國行業組織總數已達89，163個。隨著我國行業協會商會的快速發展，它們參與國家治理以及促進經濟增長方面的重要作用正逐步顯現出來。

然而，由于我國行業協會商會發展并未做過頂層設計。當前我國行業協會商會發展正面臨著一系列新的挑戰：一是行業協會商會數量龐大，但組織結構紊亂，行業協會商會在縱向橫向各層面上都缺乏制度性關聯和協調機制。二是行業協會商會發展碎片化趨勢逐步凸顯，由于重復設會，單個組織規模偏小、資源貧乏，組織的代表性、集體行動能力較差，難以參與國家治理，也難以支持企業和地區經濟的發展；三是體制內行業協會商會民間化改革舉步維艱，部分領域改革甚至有所倒退，它們仍然缺乏應有的自主性、獨立性和法律地位上的平等性；四是因行業協會商會發展模式不完善，性質職能不清晰，相關立法難以進行。這些問題如果沒有國家層面的頂層設計都難以解決。先前那種沒有頂層設計的行業協會商會改革發展方式已經難以為繼，我們正處在行業協會商會改革發展的臨界點上。

2.行業協會和商會(以及其他多種商界自治組織)是一個功能互補的生態體系

行業協會和商會的生成、功能和運作機制既有共性、相似性，也有差異性。在參與國家治理和促進經濟增長中，它們功能各異，不能相互取代，但又相互補充。為更好發揮它們在國家治理和經濟增長中的作用，必須通過制度設計，在行業協會商會體系的結構上形成差異化、功能互補的行業協會商會完整體系。

由于各國國情和政治經濟制度、文化傳統不一，以及行業協會和商會形式非常多樣化，世界上并沒有行業協會和商會這兩類組織的統一定義。在大陸法系國家中，商會(Chamber of Commerce)或工商會(Chamber of Commerce and Industry)是由各國的商會法(公法)加以定義和規范使用的，由于國情不同，這些國家對商會的定義表述和使用規范也并不完全一致。作為私法人的行業協會(Trade Association 或Business Association)，則都以民法典總則“法人”一節中的“社團法人”有關條款加以規范。*如德國《民法典》第一章第二節法人第一目社團的第21-79條對包括行業協會在內的各類非營利、營利性社團的設立、治理結構做出具體規定。在德國，2人以上成立非營利社團，無需政府批準，只要到有管轄權的法院的“社團登記簿”登記就能取得權力能力。參見《德國民法典》，法律出版社，2004年版，第6-20頁。普通法系(英美法系)國家沒有公法和私法之分，對行業協會和商會的定義沒有法律規定，在美國，行業協會和商會這兩個術語有時可以互換使用。美國雖然沒有通過立法區別行業協會和商會，但在美國的行業協會和商會業界還是有明確區分的，如美國“商會高管協會”(The Association of Chamber of Commerce Executives )等比較權威的社團和研究機構都對商會和行業協會這些術語做出定義，區分其共同點和不同的職能*由美國全國各地商會的高管人員組成的“商會高管協會”(The Association of Chamber of Commerce Executives)在其網站上專門對商會做了定義：“商會是企業在促進它們的社區、地區、州的發展中，為尋求集體利益而成立的組織，是由城市、城鎮及地區的企業主自愿組成的地方性組織或網絡，以代表社區經濟繁榮和商業利益的名義進行政策倡導”。在美國，各地商會的任務各不相同，但一定程度上都有五個主要目標：1、為社區(地區/州)吸引居民、游客、投資者;2、促進社區發展;3、努力確保親商的環境，促進未來的繁榮;4、成為代表社區內雇主的統一聲音;5、通過運作良好的網絡，降低貿易摩擦。商會通常以地區劃分，以此作為其服務范圍。http://www.acce.org/aboutacce/who-we-are。在我國，無論是政府還是民間都對此不做明確區分，在許多人心目中，行業協會和商會并沒有差別。這種狀況已嚴重影響我國行業協會商會的體系建設和功能互補，并將削弱行業協會和商會在國家治理和經濟增長中作用的發揮。

發達國家的商會和行業協會在組織形式、主要功能方面存在著許多明顯差異，具體見下表：

表1　行業協會和商會在組織形式、功能和作用機制上的差異

資料來源：1、世界銀行中小企業局編寫的Building The Capacity of Business Membership Organization：Definitions and Overview of Existing BMO Systems，Table 1:Characteristics and Functions of Different Types of BMOs，(Second Edition)，2005.

2、表中國家商會與地方商會的差別根據《法國商事法典》(2006年)商業組織第七卷第一部分工商會、第一章工商會網絡的組織和使命(2005年8月2日2005-882法61條)、法國《工商會法》(1898)、德國《工商會法》(1994)、日本《工商會議所法》(2007)以及法國工商大會、德國工商大會、英國工商會、美國商會、日本工商會會議所的設立及其職能整理編寫。

此外，各層級行業協會商會組織的功能、能力也存在著較大差異，并各有其長短：全國性組織籌集資源、參與國家治理、影響國家政策及立法的能力較強，但因搭便車行為普遍，組織的凝聚力相對較低；地方組織則凝聚力較強，在參與地方治理，支持中小企業、地區經濟發展方面具有相對優勢，但受地區和資源限制，其活動能力相對較弱。具體見下表：

表2　地方性與全國性行業協會商會組織特征比較

資料來源：本表根據[新西蘭]Martin Perry，A New Look at Industry Associations as Effective Enterprise Networks，Table 1 Comparing the network attributes of clusters and industry associations*本文載Institute for Small Business and Entrepreneurship(ISBE)，E-Magazine，2007.該刊編者指出本文的價值在于它指出，人們對地方性企業組織和全國性行業協會的選擇次序上常常忽視全國性行業協會的重要性。，以及[英]The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH，No Stone Unturned in Pursuit of Growth，Crown copyright，2012，‘Trade associations’(pp.83-84)和‘The role of chambers of commerce’(pp.128-135)整理編制。

由于以上的差別，行業協會和商會兩者的職能，包括各個層級的行業協會商會組織的職能都不能互相取代而只能互補。各發達國家在國家治理和經濟增長中均重視發揮行業協會和商會組織不同角色的作用。大陸法系國家則特別重視按地區設立的商會作用，授權他們代表地區商界利益，參與地方治理，促進經濟增長，把它看成是促進、扶持中小企業發展，繁榮地區(社區)經濟社會的“基礎設施”、地區(社區)經濟發展的“心臟”。*參見[英]The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford，No Stone Unturned in Pursuit of Growth，2012，p131、133.www.bis.gov.uk

可以看到，為充分發揮行業協會和商會參加國家治理和促進經濟增長的作用，我們必須通過國家的頂層設計進行多方面的組織及功能鏈接：要把各級地方商會與全國性商會鏈接起來，組成類似于法國和德國的工商大會、美國商會等傘狀商會網絡；把地方協會與全國性協會鏈接起來，形成傘狀行業協會網絡，如日本的經團聯；并要在從地方到中央橫向各層面上，把行業協會(同業公會)與商會鏈接起來，使之能整合地方的經濟信息資源，實現各類行業協會商會組織功能互補，相互利益得到協調。

當前，我國各級工商聯(民間商會)與行業協會系統并無制度性鏈接。在職能上，通過國家機構改革，各級工商聯(民間商會)已成為列入國家公務員編制的國家機構，職能以統戰性為主，經濟性、民間性為輔，其自主代表工商業界利益與政府互動、維護成員企業和商界權益特別是為中小微企業服務的職能相當薄弱，甚至缺位，而行業協會系統又無法代行地區綜合性商會的職能，這使我國商會、行業協會本應相輔相成的系統功能變得極不完整。在行業協會方面，存在著體制內行業組織政會分開改革和民間化轉型進展遲緩，體制外行業協會碎片化嚴重等問題。這些問題都只有通過頂層設計才能加以解決，否則，將難以構建起縱橫銜接、功能互補和有機統一的商會行業協會完整體系。

3、發揮行業協會商會在國家治理和經濟增長中的作用必須有適合國情的商會行業協會法律模式

商會參與國家治理和經濟增長的作用和機制與其法律模式緊密相關。目前國外商會(不包括行業協會)法律地位有三種模式，即大陸法系模式(公法人地位)、英美法系(普通法系)模式(私法人地位)和混合模式(公法人或準公法人地位)。其中混合模式以大陸法系特點為主，同時借鑒英美法系的優點。根據2000-2003年期間對全球194個國家的商會活動的研究，私法人模式國家72個，占37.1%；公法人模式國家(含混合模式)119個占61.4%；無商會的國家3個，占1.5%。*R.Bennett，Local Business Voice，Oxford Press，2012，p259.

上述三種模式各有優勢和弊端。大陸模式起源于法國，設計宗旨是把商會作為經濟發展的促進機構、政府的經濟咨詢機構。大陸模式與混合模式的商會在參于國家治理、促進經濟增長方面具有較大優勢，弊端是因排斥競爭，工作效率較低，有官僚機構傾向。而英美模式的商會由于不是公法人，沒有政府授權，商會之間、協會之間，以及商會與協會之間充滿競爭，優勝劣汰，故工作效率很高，弊端是因為沒有正式、固定的與政府溝通的渠道，只能通過游說*美國的游說機構主要是商人組織，“在總數為1247個組織中有825個代表商業”，參見[美]曼瑟爾.奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社2011年版，第173頁。去影響政府和立法機構，對政府的影響力有限。

上世紀90年代開始，大陸模式和英美模式的商會系統都遇到了挑戰，三種商會模式都進行了各種改革。歐洲的“公法商會已經歷了大幅度的改革：使商會更接近會員，減少財政支持，試圖引進私法商會的一些優勢，歐盟商會現已經變得不怎么官僚，更有效率了”。*參見[英]Bob Bennett，Testing Times for Business Partners in Regional and Local Development：The Past and Future of Chambers of Commerce.見英國區域研究協會季刊Rejons：The Voice of The Membership，NO.284，Winter 2011，p25.而英美模式的國家也在引進某些大陸模式做法。英國的主要改革內容在于：一是為避免商會和行業協會名稱上的混淆，借鑒大陸模式，于1999年頒布《公司和企業名稱(商會等)法案》*Company and Business Names(Chamber of Commerce，Etc.)Act 1999對商會(Chamber of Commerce)名稱的使用做出法律規定，以“商會”作為組織名稱須經國務大臣(Secretary of State)批準；二是加強政府與商會的聯系，積極扶持地方商會，以加強其支持中小企業，促進地區經濟繁榮的功能。這一趨勢，盛于撒切爾時代，2001年政府影響商會的程度達到頂峰，當年英國主要商會的預算收入中有76%來自政府財政，商會一度被稱為政府“代理人”( surrogates)，現在該比例已降為52%*資料來源： Chris Mead，Voices from the Past ， Chamber Executive，Spring 2012，pp18-19.。

表3　三種商會法律模式特征及優勢劣勢比較

資料來源：本表根據Center for International Private Enterprise(CIPE)，National Chambers of Commerce a Primer on the Organization and Role of Chamber Systems，table2：Features of the Continental Model，table3：Features of the Anglo-Saxon Model ，1995，p50、P53，以及The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH：Chamber of Commerce International Comparisons 整理編制。

在我國歷史上，從晚清到民國北京政府、南京政府采用的都是大陸法系的商會模式。新中國成立后，政務院于1952年8月1日頒布了《工商業聯合會組織通則》，該通則實際上起到了商會法的作用，《通則》規定“工商業聯合會是各類工商業者聯合組成的人民團體”，相當于賦予工商聯具有公法人地位。工商聯于1978年恢復活動后明確其性質以統戰性為主。改革開放以來，我國市場經濟體制已初步建立，但至今沒有明確我國行業協會商會的法律地位。這些涉及到行業協會商會的性質、職能定位，以及如何處理行業協會和商會的關系等制度性問題，顯然只能通過頂層設計才能加以科學合理解決。

4、頂層設計也是解決行業協會商會碎片化問題的需要

碎片化導致單個組織規模偏小、資源貧乏，組織的代表性、集體行動能力差，“在行業利益上代表性不足、在會員利益上代表性過度”*郁建興等：《全面深化改革時代的行業協會商會發展》，高等教育出版社2004年版，第11頁。，從而難以參與國家治理和支持企業發展；面對多個同類行業協會商會，政府也難以確定究竟與誰去對話。

在我國，直接登記制實行之前，由于行政干預、條塊分割，導致體制內行業協會商會重復設會。進入新世紀后，行業商會“異軍突起”，產生體制內和體制外行業協會商會之間競爭。隨著直接登記制的實行以及“一地一會、一業一會”規定的突破，行業協會商會如雨后春筍增長，碎片化問題日益突出。可見，行業協會商會碎片化現象與體制緊密相關，只能通過頂層設計，從制度上加以克服。

可以看到，經過近40年的發展和探索，在進入全面深化改革時代的今天，為了更好發揮行業協會商會在國家治理和經濟增長中的積極作用，為了建設中國特色的商會組織體系，我們理應通過頂層設計、統籌規劃、配套改革，對行業協會商會的組織結構、法律地位，以及它們參與國家治理、促進經濟增長的職能和機制等制度性安排做出科學抉擇，為我國21世紀行業協會商會發展繪制出嶄新的藍圖。

三、建設中國特色商會組織體系頂層設計的基本原則和主要內容

行業協會商會組織體系建設的頂層設計，是指國家對行業協會商會組織的主要結構、法律模式做出最高層設計，確立行業協會商會發展的全局性、重點性和長遠性戰略目標。

1、頂層設計的基本原則

堅持從國情出發，體現中國特色。世界各國的行業協會商會發展模式有共性，但由于各國政治經濟社會制度，以及民族文化特點各不相同，各國的行業協會商會制度都具有自己的特色。我國是中國共產黨領導的社會主義國家，所以在謀劃行業協會商會發展制度設計時，必須堅持從中國特色社會主義制度的國情出發，體現自己的特色。既要借鑒世界各國特別是發達市場經濟國家的經驗，又不能簡單地復制外國的模式。

堅持體現市場經濟體制的客觀要求。行業協會商會是市場經濟的產物，它是市場經濟體制的主要支柱之一。建立新的行業協會商會體制和法律模式的立足點，必須體現市場經濟體制機制的客觀要求，有利于反映民營企業的訴求，更好為民營企業發展提供服務。

堅持尊重行業協會商會發展的自身規律。行業協會商會有其自身的發展規律。隨著社會生產方式和市場制度機制的演變，行業協會商會的組織形式、功能都會有相應的發展演變。從中世紀的封建行會到近代商會、現代商會的制度變遷，反映了社會生產方式的演變過程。另外，商會組織的形式和功能還和市場機制的客觀要求密切相關。在市場競爭中，商人既需要行業內合作，也需要在所在地區內跨行業的合作，并與當局溝通，共同營造良好的商業環境，所以按地區設立的商會和按行業設立的行業協會這兩大類商人組織都不可或缺。隨著現代市場經濟的創新發展，商界還在不斷創造出新的商人組織形式，如美國的“商業圓桌會議”*美國的商業圓桌會議(Business Roundtable)成立于1972年，是由美國頂尖公司的CEO組成的商人組織，其會員企業的市值占美國股市市值的三分之一，每年的科技開發投入相當于美國62%企業的R&D，它的出現主要是因為他們不滿意現有商會和行業協會的代表功能，于是聯合起來創立這一新的商會組織以提供自我服務，向政府直接提出訴求。現在“商業圓桌會議”對美國政府的影響已不亞于美國商會。、“商會高管協會”等。而一些傳統的商會組織的影響則有下降趨勢，如1959年登錄在美國《社團大全》的5843個社團中，行業協會占39%，到1995年，登錄的社團達23，398個，行業協會的比重已下降為18%*據美國Frank Baumgartner 和Beth Leech的一項研究，轉引自[美]Roger B.Porter，Government-Business Relations in the United States John F.Kennedy School of Government，Harvard University，2002.，原因是出現了如商業圓桌會議這樣的許多新的商人利益團體，以及眾多從事為企業游說的各種“智庫”機構，美國的行業協會影響力有所下降*轉引自[美]Roger B.Porter，Government-Business Relations in the United States John F.Kennedy School of Government，Harvard University.。近10多年來，我國的行業商會、異地商會、企業家俱樂部、經營者的微信圈等*其中有的是經注冊登記的正式組織，但有的是未經注冊登記的非正式組織。發展迅速，也是商人利益組織多樣化趨勢的反映。在頂層設計中尊重行業協會商會的發展規律，就必須堅持行業協會商會的本性，統籌規劃行業協會商會的組織結構，并為多種新型商會組織的創新留有發展空間。

堅持發展與監管并重。國外學者對行業協會商會集體行動負面性的研究已經很多。奧爾森在其《集體行動的邏輯》、《國家的興衰——經濟增長、滯漲和社會僵化》中指出，特殊利益集團可能會為提高其成員收入而不惜降低社會效率或產量。*曼瑟.奧爾森：《國家的興衰 經濟增長、滯漲和社會僵化》，上海世紀出版集團2007年版，第44頁。英國牛津大學巴尼特教授對美國148個有代表性的行業協會活動的研究發現，在一些行業協會中存在“大企業控制行業協會議程，并使用這些公共機構來推進自己的利益，而不是為整個行業的共同利益”，“當行業協會以‘一個聲音’發言時，寫講話稿的可能是行業內最大的企業。*Michael L.Barnett：One Voice，But Whose Voice? Exploring what drives trade association activity ，Business & Society，15 July 2009.所以不能對行業協會商會的行為過于理想化。為了克服其集體行動的負面后果，除了完善其內部治理外，還必須建立科學合理的外部監管制度和機制。在頂層設計中須在行政監管、法律監管，以及社會公眾監督等方面建立完善的體系。

堅持黨的領導，同時保證商會的自主、自治性。黨的領導是我國行業協會商會的最大特色，各類行業協會商會必須堅持四項基本原則，接受屬地黨委的領導。在行業協會商會內部應建立黨組織，發揮其保證監督作用。通過頂層設計，要在制度上保證行業協會商會在黨的領導下發揮各自的積極作用。但鑒于行業協會商會是業界自愿成立的自治組織，在堅持黨的領導的同時，也必須從制度上保證其決策的自主、自治性。

2、頂層設計的主要內容及相關政策建議

1)指導思想和發展目標

頂層設計的指導思想和目標是：緊緊圍繞黨的全面深化改革的總目標，注重改革的系統性、整體性、協同性，通過制度創新，建立和完善符合中國國情的行業協會商會組織網絡及相應的法律制度、政策體系，以充分發揮其參與國家治理，支持民營企業發展，促進經濟增長的積極作用。

2)明確界定行業協會商會組織的性質、職能，以及與政府關系的定位

第一、明確行業協會商會的性質

治理主體的自主性、獨立性和法律地位上的平等性是國家治理和社會治理的基礎。頂層設計應明確行業協會商會是業界為維護自身利益而自愿成立的互益性自治組織的屬性，并通過配套改革讓其逐步回歸到由企業主導的自治組織本性。

讓行業協會商會回歸其本性，首先要克服“戒備之心”。民營企業聯合起來成立行業協會商會，向政府提出合理訴求，目的是促進改革、完善政策、改善投資環境，而不是為了制造動亂。商人最希望政治和社會保持穩定，而最怕動亂。如亞當.斯密所說：作為商人，他“在哪里經商，對他來說在很大程度上是無關緊要的，一件非常細小的不快之事，就可以使他把資本從一國調往另一國。隨同遷移的是資本所支持的全部產業”*亞當.斯密：《國富論》，陜西人民出版社2001年版，第469頁。其次，還要克服“傳動裝置”*在斯大林論述的列寧無產階級專政理論體系中，把政府機關、群眾團體都稱為由黨控制領導的傳達貫徹黨的路線的“傳動裝置”。吳敬璉認為列寧的經濟模式是國家辛迪加，即國家大公司，政府就是總管理處。這里的政府當然是廣義的政府，包括黨和政府的組織，它是政治經濟一元化的組織，那當然行。但我們現在是市場經濟，市場經濟的利益主體是多元化的，不是政治經濟的一元化的組織。什么都要黨政組織去管，那是不可能的。參見《吳敬璉自選集》，學習出版社2008年版，第571頁。理念。我國現已初步建成社會主義市場經濟體制，民營經濟已經成為國民經濟的重要組成部分。把行業協會商會繼續看做是政府領導民營經濟的“傳動裝置”，就會限制甚至取消其商人自治組織固有本性，它們參與國家治理，通過互益性自我服務促進經濟社會發展，以及通過自律自我協調市場競爭中的利益關系等市場經濟體制的支柱作用將難以充分發揮，從全局看這并不有利于提高黨的執政能力。

建議1：持續推進工商聯(民間商會)組織的改革

隨著市場經濟取代計劃經濟，以及民營經濟快速發展，改革開放前的工商聯制度已明顯不適應時代的要求，改制勢在必行，于是就有民間商會應運而生，與工商聯一身二任。然而，掛上民間商會的的牌子，并不意味著工商聯已經完成了向民間商會的轉換，工商聯作為民間商會適應現代市場經濟的轉型還有很多方面需要研究和改革*參見馬敏主編：《中國近代商會通史》第1卷，社會科學文獻出版社2015年版，第46頁。。在頂層設計中，應根據黨的十八屆三中全會全面深化改革的精神，從完善市場經濟體制機制，以及民營企業特別是中小微民營企業發展的客觀要求出發，并借鑒國際有益經驗，就工商聯(民間商會)機構的性質及職能定位、它與各行業協會商會系統的關系，以及相應的法律地位、設立《商會法》等問題做新的研究和進一步改革。

建議2：強力推進行業協會商會政會分開的改革

馬克斯.韋伯曾指出一種社會現象：有些組織毫無意義之后，它還將繼續存在一段時間，“因為有些官僚要靠它維生”。*轉引自[美]曼瑟爾.奧爾森：《集體行動的邏輯》，格致出版社2011年版，第43頁。對于完全依附于政府行政機關，無存在意義的，為官僚維生的“占坑”型行業協會商會應該果斷采取行政措施予以撤銷。

第二、明確行業協會商會的職能定位

在頂層設計中，對于行業協會和商會的職能必須要根據其不同類型，分類加以研究和確定，并分別列出行業協會和商會職能的正面和負面清單。

第三、明確與政府關系的定位

政府與行業協會商會關系的核心是尊重和保護行業協會商會獨立自治的平等地位，政府不能隨意干涉它們的決策和活動。當然，在法律不完備的情況下行政監管是必要的，但這并不能成為干預商會行業協會內部事務的借口。

建議3：在取消業務主管單位的同時明確與行業協會商會對話咨詢的部門

由于行業協會商會仍需要培育，建議在全面取消行業協會商會的業務主管部門后，由政府登記管理機構明確指定相關政府部門作為與各類行業協會商會對話咨詢的部門，以便發揮其溝通、扶持和培育職能。

建議4：在政府與行業協會商會之間建立“公私合作伙伴”的平等合作關系

深圳市的試點已經取得非常好的效果，建議把建立政府與行業協會商會“公私合作伙伴”關系作為扶持商會、行業協會發展，促進行業協會商會參與國家治理，進行經濟社會公共服務建設的重要制度安排。

3)明確商會和行業協會的組織架構

在科學界定行業協會和商會定義，以及明確其各自職能定位的基礎上，建立由多層次的商會網絡與行業協會網絡組成的縱橫交錯、功能互補的商會和行業協會的組織體系。

建議5：通過法律或政府規章規范“商會”的定義和使用方法

鑒于我國行業協會和商會這兩個術語使用的混亂狀態，建議通過制定商會法，或制定單項行政規章等方式，明確規定行業協會和商會的定義，規范其使用方法。

建議6：以商會為基礎構建行業協會商會體系

由于按區域設立的商會具有綜合性、穩定性，便于集合并代表地區內各行業商界參與地方治理，更好為商界和社區特別是為小微企業提供服務，在建設行業協會商會網絡架構時，建議選擇按地區設立的綜合性商會為其基礎。在具體操作上或以現有工商聯(民間商會)架構為基礎，或按地區推動當地全部行業組織聯合起來，組建其聯盟組織作為當地民間性的綜合商會。

建議7：建立有利于克服行業協會商會碎片化的制度和政策

必須采用行政手段與市場調節相結合的方法加以治理：

一是通過協商，從同類行業協會中選擇一個具有代表性、包容性的協會為“牽頭協會”，作為該行業與政府對話，以及政府采購服務的對話對象。

二是通過市場競爭，優勝劣汰，推動同類行業協會商會合并重組。

三是可由政府引導行業協會商會自愿聯合，以代表性較強、規模較大的行業協會商會牽頭成立傘狀商會、協會。

建議8：組建海外商會系統

隨著我國海外中資企業迅速增加，建議借鑒德國經驗，由國家商務部、外交部，以及中國貿促會、全國工商聯、全國性行業協會等聯合牽頭，在中資企業較多的國家，推動中資企業組建中國商會，如美國中國商會、歐盟中國商會等，并在此基礎上上組建“中國海外商會”作為中國經濟在海外的代表，其功能是代表中國企業的整體利益、為海外商會的會員服務，以及為所有中國在該國的機構提供服務。

海外商會組織示意圖：

4)明確行業協會商會的法律地位，提供良好的法律環境。

鑒于世界上多數國家采用大陸模式、混合模式，我國具有大陸模式商會、同業公會的傳統，建議采用混合模式商會法律制度。但必須結合中國的國情，形成自己的特色。

建議9：建議制定《商會法》或《非營利組織法》

大陸模式和混合模式國家只有《商會法》而沒有《行業協會法》。這是因為行業協會是私法人并無政府授權，當然就沒有必要單獨為其立法。英美模式國家既無商會法又無行業協會法，只有非營利組織法，世界上尚未發現行業協會法的先例。所以，如果采用混合模式應立《商會法》，如果我國擬實行英美法模式，對商會和行業協會都不給予公共授權，那制定《非營利組織法》就足夠了。

5)明確行業協會商會參與國家治理的制度，為發揮行業協會商會的咨詢協商作用提供正式、穩定的途徑和渠道。

在國家治理中發揮行業協會商會的咨詢協商作用，必須由相關制度做出保障。

建議10：確立中央政府或地方政府與行業協會商會對話的制度

各國政府與行業協會商會對話的部門：日本是商務部長、通產省首長，地方是都道府縣首長；德國是經濟部長，地方是州長；法國是商務部長。根據我國目前的政府組成部門，建議國家層面指定國家發改委、工信部、商務部作為工業和服務業行業協會商會的對話部門，并規定每年對話不得少于兩次。在地方，建議規定省市政府分管領導負責與行業協會商會對話，每年對話互動的次數不少于兩次。

建議11：完善各級政協與行業協會商會對話咨詢的制度

建議在政協設立行業協會商會代表界別，安排有代表性的傘狀商會、行業協會代表參與咨詢協商。

建議12：完善各級人大代表及立法咨詢協商制度

一是在具有代表性的行業協會商會中安排一定名額的人大代表候選人；

二是建立各級人大在制定所有影響到農林業、制造業、服務業的稅收負擔，以及任何與競爭和自由經營相關的問題進行重大立法前，必須向有關行業協會商會代表聽證的制度。

6)建立健全依法注冊的行業協會商會內部治理制度

與公司相比較，行業協會商會的治理問題很多、難度很大。為了規范行業協會商會發展，在頂層設計中必須設計適合行業協會商會特點的治理架構。

建議13：制定行業協會商會內部治理必須遵守的條款

建議借鑒發達國家的經驗，通過立法制定行業協會商會內部治理必須遵守的條款，或由國務院頒布行業協會商會內部治理條例加以規范。

7)完善行業協會商會政策支持體系

行業協會商會十分需要政府積極務實的培育和支持，為此在頂層設計中，要進一步完善注冊登記、財政稅務、購買服務等配套扶持政策體系，以及相應的落實措施。

建議14：建立聯席會議制度

鑒于我國已經制定的行業協會商會扶持政策大多不落實，建議由發改委牽頭，會同民政、財政、國稅等部門進一步完善登記注冊、財政補貼、稅收減免、購買服務等專項扶持政策，并實行一個窗口申請，“一條龍”審批，并認真落實實施。

8)設計好行業協會商會的監管制度，確保行業協會商會的可持續發展。

傳統的監管是以實質性審批為重點的行政監管，效率很低。在頂層設計中，要設計好合規性監管的制度，把監管的重點轉到程序監督、信息披露等方面來。□

(責任編輯：嚴國萍)

中圖分類號：C912.2

文獻標志碼：A

文章編號：1007-9092(2016)02-0012-011

基金項目：國家社科基金重大招標項目“地方政府社會管理創新的制度化研究”(編號：B&ZD040)。

作者簡介：浦文昌，無錫民營經濟和民間組織研究所所長，浙江省商會發展研究院高級研究員，主要研究方向為中小企業發展、行業協會商會。

收稿日期：2015-11-15