基于公共政策視角下農村留守兒童教育問題的探討

楊譽彬

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

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基于公共政策視角下農村留守兒童教育問題的探討

楊譽彬

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

隨著我國城市化進程的加快和社會主義市場經濟的進一步發展，我國的社會經濟結構正發生著深刻的變革。在社會經濟轉型過程中，越來越多的農村人不滿足于現有土地帶來的低微回報，轉而進城“淘金”，“農村留守兒童”這個特殊群體便出現在人們的視野當中。現如今，農村留守兒童教育問題不僅是政府，國家領導者，專家學者的案頭工作議題，而且已成為切切實實的民生問題和重大社會問題。本文主要從公共政策的視角對我國農村留守兒童產生的背景、特點，以及對農村留守兒童教育的現狀及原因作出探討和分析，通過發現問題，分析問題，以期找到一些可行性解決方案。

公共政策；留守兒童；教育；農村教育

引言

“十三五規劃”明確指出，政府將繼續大力促進教育公平，保證基本公共服務教育系全覆蓋；補齊農村、貧困、邊遠等地區的教育短板；保障困難群體、殘疾兒童、隨遷子女與留守兒童的受教育權利①。近年來，我國在經濟上取得了重大的突破，國家財政對基礎教育的投入也有所增加，但農村留守兒童的教育問題受多重因素的影響，已不再是一個簡簡單單的農村問題，教育問題和經濟發展問題，更大的是體制問題和社會公平問題。

一、農村“留守兒童”產生的時代背景及相關概念的界定

改革開放以來，為應對現代化的發展及城市開發建設對勞動力的需求，我國戶籍制度有所松動，農村的剩余勞動力開始大規模的向城市轉移。由于各種現實原因，很多進城務工的農民無法攜帶小孩進城，所以大批的兒童留在了農村由長輩或是親戚照顧，父母與子女就處于兩地分居的狀態，留守兒童便產生了。

《現代漢語詞典》中“兒童”是指“較幼小的未成年人，年紀比“少年”小”。國際《兒童權利公約》把兒童定義為“18歲以下的任何人，除非對其適用之法律規定成年年齡低于18歲”。由一張最早提出“留守兒童”一詞的時候，指的是父母在國外工作，留守在國內的孩子。我國現有法律對兒童及兒童年齡沒有明確的界定，《中華人民共和國未成年人保護法》規定：“本法所稱未成年人是指未滿十八周歲的公民。”

筆者比較認同全國婦聯發布的《全國農村留守兒童狀況研究報告》中對農村留守兒童的界定，即父母雙方或一方從農村流動到其他地區，孩子留在戶籍所在地，并因此不能和父母雙方共同生活的17周歲以及以下的未成年人②。

二、農村留守兒童教育的現狀和特點

(一)農村留守兒童教育的現狀

1999年，留守兒童問題被提出，但是由于我國前期對農村留守兒童問題沒有給予足夠的重視，數據摸底收集也沒有真正的開展，所以現在我國農村留守兒童的具體數據無論是官方的還是其他機構公布的都不相同，而且存在較大差距。本文引用全國婦聯《全國農村留守兒童狀況研究報告》所公布的數據，2015年我國農村留守兒童數量已超過6000萬，占農村兒童的37.7%③。絕大多數孩子由爺爺奶奶、外公外婆祖輩監護，少部分是單親監護或者托管親朋好友監護，還有約4%的農村留守兒童獨自在家，無人陪伴，處于監護空白的狀態。多數留守兒童或多或少都有心理問題，與其他同齡兒童相比，他們更容易受到傷害。據調查，大約有34%的留守兒童在過去或現在萌生過自殺念頭，部分孩子曾制定過自殺計劃，少部分甚至實施過自殺行為。農村留守兒童幾乎普遍存在孤獨感，其中近43%的留守女童經常覺得孤獨④。這些令人吃驚的數字背后是可怕的社會現實，足以引起人們高度警惕，解決農村留守兒童安全和教育問題不能只停留口頭上或者文字上，政府、社會和家庭必須立刻行動起來。

在留守兒童較多的農村，大都是地理位置偏僻、經濟落后、交通不便、自然條件惡劣、公民文化素質偏低的地區。而這些地區農村教育可用資源缺乏，基礎設施較差，有些地方甚至沒有相應的教學條件，主要表現在教學樓簡陋，住宿條件差，師資力量薄弱，相關教學配套設施空缺，教學活動單一，生活營養跟不上，學習課程簡單等。農村留守兒童教育問題并不是某個地區的個例，在我國幾乎普遍存在，這就需要從國家層面運用公共政策這一宏觀工具來解決。

(二)農村留守兒童教育的特點

1.隔代教養和托管教養

由于父母雙方或一方長期外出，留守兒童而被迫交由父母單方或長輩來撫養和管教。當前我國留守兒童家庭教養主要有四種類型，即單親教養，祖輩隔代教養，托管教養和自我教養。嚴格意義上來說，單親教養其實并不算真正的留守兒童家庭，因為父母一方在家照顧小孩還是可以對小孩進行有效的監護。隔代教養在我國農村占很大部分，主要由爺爺奶奶或外公外婆來負責孫輩的日常生活。托管教養也占一部分，主要由親朋好友、學校老師來負責子女生活及教育問題。這種隔代教養和托管教養由于父母都不在孩子身邊，無法及時的了解孩子的生活和學習狀況，往往出現監管不到位現象。

2.溺愛遷就和補償式教養

從年齡上劃分，現在所說的留守兒童應該出生于2000年以后，隨著國民素質的提高和計劃生育的普及，在農村一個家庭一般就是1—2個小孩，而父母或者祖父母那一代的人往往就把其看成了寶，過度的溺愛和遷就。

溺愛遷就式教養主要表現為兩方面，其一是祖輩對孫輩隔代教養時出于疼愛而百般呵護，當然有時也是出于對自身的考慮，擔心自己對孫輩的照看不周而招致孩子父母的責怪。為了家庭和諧，他們對孫輩的教育就過于放任和遷就。其二就是父母長期在外，為彌補對孩子心理上的虧欠，以關心孩子為由，盡量滿足孩子的要求，并不會給孩子太多的壓力，對于孩子的學業也沒有明確的要求。所以留守兒童教養幾乎是圍繞孩子的安全進行，只要留守在家的孩子平安無事，那么長輩們的職責就算是完成了，并不會對小孩有其他嚴格的要求。

三、從公共政策視角分析農村留守兒童的教育問題

(一)教學條件差，師資力量薄弱

在教學資源配置方面，教育資源分布不均，政府投入在城市的資金要遠遠多于農村，農村很多基礎教學設施不健全，比如教室破舊、住宿條件簡陋、校園運動場所缺乏、老師短缺、飯堂衛生不達標等問題凸顯。在農村薄弱的師資力量與農村老師工資水平低、國家不夠重視、相關福利比較差有關，很多優秀的老師可能會選調到城市去教書，而鄉村學校的老師由于沒有新來人員的增補就會出現空缺，部分老師不得不扮演著多重教學角色。

(二)父母在孩子的教育中參與較少

家庭在孩子的成長過程中發揮著重要的作用，理想的家庭教育模式應該是父母陪在孩子身邊，言傳身教、潛移默化的教導孩子。父母與子女多一些溝通，不僅可以增強彼此間的了解和理解，更利于及時的發現和解決孩子的心理問題。父母是最好的老師，而留守兒童家庭由于父母外出務工與孩子兩地分居使得父母與孩子之間的親情關系弱化。在外務工的父母因工作的需要和時間空間的分離，與孩子缺乏有效的溝通，對孩子的學業也不能進行有效的監督和輔導。處于青少年的孩子時常會陷入迷茫和無助，如果得不到有效的排解和引導，心理壓力會隨之不斷堆積和擴大，一旦到達某一極點就很有可能釀成悲劇。父母在孩子教育過程中消極的參與使得留守兒童在學習上面臨困難，在心理上得不到滿足，甚至會產生各種消極的念想。

(三)隔代教育的溺愛與無力

我國經濟發展不平衡，地域差距顯著，這就誘使經濟落后的農村人口涌向城市或者沿海發達地區打工。在我國農村，約90%的留守兒童都是交于祖輩教養，由于教育觀念的不同、自身能力不足等原因，他們對小孩的教育和管理往往是有心而無力。長輩更加傾向于使用“只顧不管，平安無事”的教養原則，他們會更加關注孩子的身體安全而對于其他方面并沒有給孩子任何的壓力和約束。

(四)教育環境差，學校教育缺乏針對性指導

受經濟利益的誘導，很多商家為了追求經濟利益而忽視對學生的保護，學校周邊經常違法建有網吧、歌舞廳、電子游戲廳等娛樂場所，教育環境很差。由于未成年學生在面對誘惑的時候缺乏理性思考，容易被誤導而走入歧途。

我國的教育體系，除局部地區有針對性的教學外，很多課程的安排都是以教育部統一規劃為準，而農村的教育往往更多重形式輕內容，沒有針對當地學生的情況開展一些實際性指導。很多學校沒有對農村留守兒童做好登記，對學生的家庭狀況不了解，對學生的問題也不重視。部分老師只把講課當作自己的責任，而課后的事情不管不顧，沒有與學生做好深入溝通，沒有與學生保持亦師亦友的關系，也沒有發現學生成長過程中遇到的問題，由于信息的不對稱就難以做出一些針對性的指導。

四、農村留守兒童教育問題的原因分析

影響我國農村留守兒童教育問題的因素很多，從公共政策視角主要對以下兩點進行分析：

(一)制度與體制方面

劉易斯二元經濟理論認為：當傳統的農業部門擁有過剩的勞動力時，勞動力就會從農村不斷流向城市進入現代部門，在市場的調解下勞動力資源就會在城鄉間達到平衡，進而完成城鎮化⑤。因我國城鄉二元體制問題，城市化進程中各種矛盾逐步顯現出來。現有的體制障礙讓農村人在城市很難實現由農民向市民的身份轉變，他們進城大多數只是地理位置上發生改變而已，想讓農民工在城市落戶，平等的享受城市的資源和福利是非常困難的。

二元戶籍制度所派生出來的分割教育制度在農村人和城市人之間打上深深的“地域烙印”，很多農村戶籍的孩子無法在城里上學，即便是國家出臺了禁止歧視的政令，保證農村孩子公平的受教育權利，但在很多地方因為各種原因還是設有很多的門檻，致使農村孩子無法享受到教育的公平。

(二)家庭、學校、社會方面

在對農村留守兒童的教育方面，無論是家庭、學校還是社會所給予重視都是不夠的，主要表現在家庭成員如父母，祖父母，外祖父母在對孩子的教育中參與較少；學校教學比較差，多數老師不注重教學質量，部分老師把自己定位成一個看護人的角色，只要學生在學校身體健康，平安回家就算是完成了任務。而社會上對留守兒童的關注度雖然比較高，也有類似于“營養午餐”這樣的愛心助學活動，但這畢竟只是部分企業家的愛心之舉，受益區域十分有限，如果國家不利用公共政策進行宏觀治理，其他的助學活動也只是“隔靴搔癢”，對整個農村教育的促進作用并不是很大。

五、針對農村留守兒童教育問題的可行性建議

(一)深化二元體制改革，破除制度上的限制

“重城輕鄉、重工輕農”是我國二元社會結構的顯著特征，農村留守兒童的教育問題其實是由其演變而來的。實際上，它是關乎社會公平公正的問題。

實現社會公平必須破除城鄉區別對待的二元體制，必須對現有戶籍制度中不合理之處進行改革，原有的有礙于社會發展和進步的政策要堅決廢止。受教育權是中國公民都應享有的權利，讓教育更加公平，必須讓進城務工農民的孩子也能享受城里優質的教育。只有從國家層面運用國家公共政策推動城鄉二元體制改革，才能更好的維護教育的公平；打破人為設置的身份限制，取消農業戶口和非農業戶口的區分，才能讓農村兒童享受到優質的校園生活，才能有效的促進我國人才梯隊的建設。城市對農村學生的吸收既實現了社會資源和服務的共享，也為農村學校對留守兒童的教育分擔了部分壓力。

(二)合理配置資源，建立完整的寄宿制學校

重城輕鄉在公共資源投入方面十分突出，國家對城市教育的投入高達80%，而對農村教育的投入明顯不足。針對農村教育中出現的系列問題，提幾點可行性的建議：

1.政策向農村教育傾斜，增加財政投入

國家規劃要把農村基礎教育問題納入其中，尤其是農村留守兒童教育問題。要在政策方面給予更大的支持，根據當地的需要，在全國范圍內，每個村都要建立比較完善的村小學教學配套設施，建立完整的寄宿制學校。同時，提高農村老師的待遇標準，建立學校老師對留守兒童學生的負責制，父母對子女教育和關愛的缺失應盡可能的由學校老師來填補。學校和老師給予學生更多關心，既可增進師生間的情誼，也可以改善留守兒童教育方面的問題。

2.科學管理，建立動態的監督服務體系

學校在農村留守兒童的教育中要堅持以學生為中心，在對學生日常的管理活動中要堅持科學管理，給予學生更多的人性和情感關懷，經常與同學溝通交流以便及時了解學生的生活狀況。

建立動態的農村留守兒童關愛服務體系和監督機制要以政府為主導，學校要積極建立信息備案，學校是對留守兒童監管最有效的一個地方，學校可以根據學生的入學注冊登記情況和早退情況對學生有比較全面的了解。在學校，老師可以根據學生的學習情況和在校的行為表現，了解學生的日常生活并及時向他們的父母反饋。在遇到難題時，學校要及時記錄并跟蹤調查，給同學更多的關愛和指導。

(三)促進政策調整，解決農民工子女就學問題

解決農民工子女入學問題要采取政治和經濟雙重手段，政策上給予照顧，經濟上予以支持。首先，解決農民工子女就學問題就必須解決戶口限制下的人口流動和城市社會資源共享問題。政府要出臺政策為進城務工的農民子女提供正常上學的機會，給予他們更多的福利性照顧。只有解決了他們在城市的入學問題，才能避免孩子因回農村入學而與父母的分離。

其次，要分析農村留守兒童產生的根源，農村產生大量留守兒童最主要的原因就是留不住農村的剩余勞動力。各地區要根據實際情況，鼓勵農民工在家自主創業和支持縣域、鄉鎮企業的發展，創造更多的就業崗位，實現農村勞動力就地轉移。發展經濟才是解決一切問題最根本的辦法，當農民工在家鄉也有好的工作選擇，并可以獲得不錯的經濟收入時，才能留住農村現有的勞動力并促使進城務工的勞動力向農村回流。

(四)提高父母在子女教育中的角色認同感

孩子的未來和家庭教育息息相關，父母是最好的老師，在孩子的教育過程中，父母所扮演的角色十分重要。父母和孩子一起進行親子教育既可以增加家庭的和睦氣氛，也能夠察覺孩子的興趣愛好和心理問題，孩子在求學過程中遇到困難時，父母可以及時的給予指導和幫助。歷史和實踐證明家庭教育對孩子的影響是其他教育無法比擬的，父母在孩子成長過程中的積極參與能夠讓孩子愉悅的分享他們的成就，坦然接受當下的失敗和更好的面對未來的挑戰。

結束語

農村留守兒童教育問題是當下我國政府亟待解決的重要問題，無論是從體制方面還是從管理方面，都需要做出重大的改變和調整。留守兒童所引發的悲劇足以警醒政府和整個社會，要想讓留守兒童健康成長，就必須創造一個健全、快樂、和諧的環境。平等的受教育權利應得到滿足；家庭應更加和諧，社會應給予更多的關愛和包容；政府應敢于破除不合理的體制障礙，給予留守兒童更多的幫助，以實現真正社會公平。

【注釋】

①國務院.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

②中華全國婦女聯合會.全國農村留守兒童狀況研究報告[J]中國婦運,2008.6:34-37.

③全國婦聯課題組.全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告[R].2013.

④《中國留守兒童心靈狀況白皮書》2016年6月24日

⑤阿瑟.劉易斯.二元經濟論[M].北京：北京經濟學院出版社，1994.

[1]國務院.中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要[EB/OL].http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm.

[2]中華全國婦女聯合會.全國農村留守兒童狀況研究報告[J]中國婦運,2008.6:34-37.

[3]全國婦聯課題組.全國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告[R].2013.

[4]上學路上兒童心靈關愛中心.中國留守兒童心靈狀況白皮書[M].北京:中國社會科學網，2016.

[5]阿瑟.劉易斯.二元經濟論[M].北京：北京經濟學院出版社，1994.

[6]孫玉娜，孫玉艷.中國留守兒童教育問題分析[J].安徽農業科學.2007，(7).

[7]徐小霞，張翠娥.弱勢在延續—農民工在子女教育過程中的角色分析[J].青年探索,2005.(4).

[8]詹姆斯莫瑞，葉敬忠.關注留守兒童——中國中西部農村地區勞動力外務工出對留守兒童的影響[M].北京：社會科學文獻出版社，2005.

楊譽彬(1992—),男，漢族，廣西樂業人，廣西大學碩士研究生。