PPP模式在福建農村敬老院建設中的應用分析

趙麗娟鄢　奮

（1.福建師范大學公共管理學院，福建福州350007；2.福建師范大學協和學院，福建福州350117）

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PPP模式在福建農村敬老院建設中的應用分析

趙麗娟1鄢奮2

（1.福建師范大學公共管理學院，福建福州350007；2.福建師范大學協和學院，福建福州350117）

摘要：人口老齡化已經是不可逆轉的趨勢,農村老年人口多，養老需求旺盛，福建農村敬老院面臨著缺制度、缺資金、缺人手等多重困境。研究PPP模式在農村敬老院建設中的應用具有重要意義，它可以在充分發掘養老資源的基礎上整合各方優勢資源養老，滿足多元化的養老需求。文章通過明確福建農村敬老院建設現狀與問題，分析PPP模式應用在福建農村敬老院建設中的必要性與可行性，并針對福建省農村敬老院建設的實際情況，提出了發展PPP模式的幾點建議。

關鍵詞：人口老齡化；PPP模式；福建農村敬老院；建設

近年來，空巢老人、留守老人等新興老年群體的數量在不斷增加，農村地區老年人口撫養比重顯著上升。福建省旨在通過發展敬老院養老來建構農村養老體系，而敬老院建設需要政府與私人部門的攜手合作，其中PPP模式已廣泛應用于各項公共設施的建設中，由于PPP模式機制新、管理活、權責明確，相比傳統的由政府單獨建設和運營的模式更為高效，因此探索PPP模式在農村敬老院建設中的應用具有現實意義。

一、問題的引出

PPP（Public-Private-Partnership）即公私合作模式。廣義上是指政府公共部門與私營部門以項目為基礎而形成的互相合作關系的形式，PPP代表的是一個完整的融資、建設和管理的復合概念。狹義上是指公共部門和私人部門共同參與生產和提供物品和服務的制度安排，是一種項目融資方式。［1］

PPP模式適用范圍廣泛，包括城市建設、醫療衛生、文化教育、信息技術、環境保護、政府融資和城鎮開發領域等。十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”的改革方向后，中國財政部和國家發改委相繼推動相關工作，PPP模式作為一種能夠有效引導社會資本參與公共服務或產品制造及供給的項目運作方式，在多個領域都得到了各級政府及社會各界的重視和關注。農村敬老院作為公共產品的一種形式，長期以來，由政府單一投資，福建農村敬老院建設能否引入PPP模式？還需要哪些制度準備？筆者以為這是值得探究的問題。

二、福建農村敬老院建設存在的問題

農村敬老院作為農村五保供養服務機構，是五保對象集中供養的基本載體，是農村社會養老服務的主要平臺。近幾年，福建省陸續出臺多個支持建設農村幸福院的政策文件，省級民政、財政部門聯動，設立專項補助資金，鼓勵各地整合資源、因地制宜，最大限度利用農村閑置場所，積極引導社會力量參與，形成多元化投入機制，優先在老年人特別是留守老人較多、照料需求大、居住相對集中的農村地區建設老人幸福院。2007-2011年，全省共籌集建設資金近6億元，其中省級投入2.62億元，市、縣（區）投入1.1億元，鄉鎮投入2.7億元，新建敬老院395所、改擴建105所，完成建筑面積約40.8萬平方米，新增床位2萬多張；2012年，全省建設102所敬老院，投資15500萬元，其中省級補助8840萬元；2014年，福建投入省級福利彩票公益金19057萬元支持農村幸福院建設；2015 年4月底，全省已建成農村幸福院2743所，配有床位近1.6萬張。［2］隨著法規政策的不斷發布，我省農村敬老院建設不斷加強，取得了一定的進步，但也存在一些問題，制約了農村敬老院的進一步發展。

（一）管理運營經費緊張

根據福建省民政廳2015年6月份統計顯示：農村五保供養人數81694人，集中供養人數9848人，分散供養人數71905人，其中老年人54489人，當月人均補助508元，數據顯示五保老人占五保人數的66.7％。［3］可見，福建農村五保老人的集中供養狀況普遍不夠理想。另一方面，福建鄉鎮政府在管理和運行敬老院資金上有很大壓力，在敬老院的管理和運行經費匱乏的情況下，每個五保老人的供養經費更加有限，導致五保老人的基本生活以及精神需要得不到保障，有限的供養經費和實際上老年人的供養需求的矛盾十分突出。

（二）敬老院供養率低

2014年霞浦縣共有五保老人4085人，集中在各鄉鎮敬老院的約150人，其余大部分散居在各村，可見霞浦縣的五保老人實際集中供養率偏低。截止2014年年底，霞浦縣共建設“幸福園”46處，設置床位512張，入住老人350多人。同時，在建的還有15處，建成后，將增加床位153張。［4］但是相對于霞浦縣4085名的五保老人，床位數量還是太少。許多地方的敬老院不收、少收或者只招收部分生活能夠自理的五保對象，而生活不能自理或者半自理的五保對象確不能及時入住敬老院，偏離了建設農村敬老院的初衷，導致集中供養率偏低與敬老院床位閑置問題并存。

（三）管理和服務水平較低

福建省農村敬老院由鄉鎮政府或者民政部指派工作人員為敬老院的管理者，大多數農村敬老院管理人員采取鄉鎮干部兼職，再雇請一名臨時工幫助照管的辦法。按一般情況每所敬老院需配備3-5名工作人員，其工資、社保等費用每年需5-8萬元，鄉鎮難以負擔，對老年人的服務和管理停留在低層次、低水平上，敬老院的實際狀況導致老年人所需要的養老服務得不到滿足。

（四）功能雷同，無差異

現有的農村敬老院均有“小而全”的發展特點，這樣的狀況極易導致低水平重復建設、同質化、缺少特色。［5］健康的老年人更追求宜居，對生活質量有更高的要求，他們更愿意選擇居住在風景優美、環境舒適的敬老院；半自理型、完全不能自理型的老年人他們更傾向選擇居住在醫療設施配備齊全、醫護人員專業化程度高的敬老院；孤寡老人，他們更傾向選擇娛樂設施齊全，能對老年人提供心理咨詢、精神慰藉服務的敬老院。

三、福建農村敬老院建設運用PPP模式的必要性與可行性

當前我省農村敬老院建設面臨許多瓶頸，PPP作為公共部門與私人企業的合作模式，在提供公共產品和服務方面有著公共部門所不具備的優勢，在一定程度上實現了公共部門與私人企業的優勢互補。將PPP模式引入我省農村敬老院建設，為有效解決我省養老問題，推進養老事業發展具有現實意義，因此分析PPP模式在福建農村敬老院建設中的必要性與可行性是十分必要的。

（一）福建農村敬老院運用PPP模式的必要性分析

1.有利于增加敬老院建設的資金投入

敬老院運營經費緊張，長時期以來都是我國敬老院建設的最大障礙，對于福建省來說也是一樣。資金投入不足，導致農村敬老院的發展滯后、養老服務供給不足，也導致養老服務供給質量和專業化水平的低下。PPP模式的最大功能之一就是融資，在福建省農村敬老院建設中引入PPP模式，在政府主導的前提下，積極拓寬資金來源，鼓勵民間資本投入敬老院建設，彌補敬老院建設的資金缺口，同時也有利于緩解福建省政府在敬老院建設上的財政預算壓力。2013 年9月，國務院頒發的《國務院關于加快發展養老服務業若干意見》中明確指出“支持社會力量舉辦養老機構”，在社會多方力量的共同參與下敬老院建設的資金投入將大大增加。

2.有利于改善運營機制，提高養老服務的專業化水平

福建省農村敬老院的主體是鄉鎮，供養對象是當地的五保老人，在管理體制方面行政主導型較強，管理方式落后，服務意識較差。引入PPP模式，在敬老院運行過程中，可以綜合公共部門和私人部門的優勢、取長補短。一方面，私人部門為獲取利潤，提高效率，實現盈利目標，會增加資金投入，引進和培養高素質、專業化的服務人員。私人部門會運用靈活的管理技術，從市場需求出發，改善經營理念，從而緩解敬老院床位的結構性失衡的矛盾。另一方面，有利于相鄰相近的農村敬老院進行資源的整合，一個區域范圍內的敬老院可根據自身的優勢，突出建設本敬老院有特色的服務，可根據不同的養老需求，提供具有本院特色的養老服務。

3.有利于降低風險，實現規模效應

實現PPP效率的關鍵途徑是各種風險在公共部門和私人部門之間適的當配置，前提條件取決于風險的可度量與可管理。［6］福建農村敬老院建設引入PPP模式并不意味著敬老院建設的風險簡單地從政府部門轉嫁給私人部門，而應當根據福建省及其農村敬老院建設的具體情況，通過適當的風險配置為私人部門提供激勵以提高管理和運行的效率。技術、法律、政治、經濟環境的復雜性是敬老院建設引入PPP模式面臨的瓶頸問題，并且敬老院建設涉及眾多利益相關者，風險分擔決策工作必須嚴肅對待。福建農村敬老院多數為鄉鎮辦的敬老院，享受較多的政府支持，其承受風險的能力較強，但是這種風險承擔機制使得國家財政成為風險的“買單者”。引入PPP模式，通過合理的風險分擔機制，將敬老院建設項目的各種可能遇到的風險分配給對其最有控制力的一方，充分發揮政府和私人部門的風險控制優勢。

（二）福建農村敬老院運用PPP模式的可行性分析

1.理論可行

公共產品理論。公共產品理論是PPP的理論基礎，它是正確處理政府與市場關系、政府職能轉變、構建公共財政支出、公共服務市場化的基礎理論。農村敬老院作為準公共產品面向農村老人提供養老服務，每位老人對養老服務的需求和利用不會減少其他老人對養老服務的需求和利用。因此，敬老院作為準公共產品的屬性決定了其供給方式的多元性，政府可以通過PPP模式，適度引入市場機制，實現資源的優化配置，提高供給效率。

項目區分理論。該理論的實質是根據基礎設施項目運營中是否有穩定的現金流入，將項目分為不同的類別，再按照不同類別的項目屬性，確定項目的融資體制、建設管理模式及權屬等內容，以促進政府干預程序再造和管理效率的提高。［7］根據該理論，基礎設施項目可分為非經營性項目、經營性項目和準經營性項目。準經營性項目具有一定的收入機制和相關的現金流入,但由于政策及其他方面的原因，項目收費本身也無法收回成本。［8］養老機構及其服務屬于準經營性項目，可以通過服務收費收回部分資金，具有潛在的營利性，政府可給予私人部門一定的優惠政策促進資金回收，通過穩定私人部門的合理收益提高私人機構資本投入的積極性，為PPP模式介入農村敬老院建設和運營提供了理論基礎。

2.現實可行

良好的實踐基礎。PPP模式強化了政府的服務意識、促進了私營經濟的發展、使市場經濟更加有序以及提升了公共部門的管理水平。早在1995年泉州刺桐大橋是國內首個民資參與的PPP項目，在PPP模式中國落地的歷程中具有極其典型意義，同時將推進中國PPP法治化進程。2014年9月17日下午，福建省推廣政府和社會資本合作（PPP）試點工作視頻會議在福州召開，向社會發布了28個PPP試點項目，總投資1478.6億元，涵蓋交通、市政、水利、保障性安居工程、醫療和養老服務等。

政策環境。根據黨的十八屆三中全會關于允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資的運營精神，省政府下發了《福建省人民政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》閩政〔2014〕47號。養老服務在此次的試點范圍之內，表明省政府重視鼓勵將社會資本投資建設養老服務，提升社會養老服務的專業化水平,推動社會專業機構參與養老服務設施運營,引導養老機構向規模化、專業化、連鎖化方向發展，鼓勵社會辦養老機構收養政府供養對象,共享資源,共擔責任。［9］該《意見》，明確了七條扶持政策：一是對示范項目給予前期費用獎補；二是鼓勵存量債務轉化；三是統籌財政專項資金；四是保障社會資本合理回報；五是提供項目融資增信支持；六是擴大項目融資渠道；七是建立公共服務平臺。

民營資本雄厚。2014年9月福建省發改委發布了基礎設施和公用事業等領域122個鼓勵社會投資項目，涉及生態環保、水利工程、健康養老、交通工程、保障性安居工程、市政建設、文化產業、旅游產業等方面，項目總投資合計2248億元。［10］說明福建省的民營資本通過長期的發展，積累了雄厚的經濟實力，已經具備投資于養老機構建設的條件。私人部門追逐利潤，導致其本身投資養老機構建設獲利空間不大，利用PPP模式，公共部門與私人部門合作，增強私人部門的融資能力，公共部門給予各方面的政策性優惠，充分發揮私人部門運營管理的優勢，提升養老機構建設的規?；B老服務的品牌化、養老水平的專業化。

四、福建農村敬老院建設引入PPP模式的制度準備

農村敬老院作為我國養老事業的重要組成部分，其建設與發展是一套長效、系統的過程。將PPP模式引入我省農村敬老院建設，是促進我省養老事業發展的新舉措。

（一）運行制度

在福建農村敬老院建設過程中應根據福建各個農村的具體情況采用適合當地發展的PPP模式。對于已建成的農村敬老院，可以采取外包的模式，各個敬老院根據自身不同的狀況可以采取服務外包、管理外包和租賃的方式；針對農村敬老院護理人員專業化水平低，可采取服務外包的范式，可以選擇與具備較高素質的護理隊伍、具有護理設備和技術的私營機構或非政府組織合作；針對管理人員素質不高的情況，可以采取管理外包或者租賃的方式，由專業的私人部門對農村敬老院進行管理和運營，以此提高農村敬老院的運營效率。對于新建的、改建或者擴建的農村敬老院，可以采取特許經營的方式，利用私人部門或非政府組織的資金，緩解公共產品和服務的資金不足問題。

（二）政策引導制度

現階段福建省出臺關于推廣政府和社會資本（PPP）試點七條扶持政策，該政策的出臺必將有利于PPP模式在福建省的發展。PPP政策的基本框架主要包括:關于PPP模式的適用范圍、設立程序、招投標和評標程序、特許權協議、風險分擔、權利與義務、監督與管理以及爭議解決方式和適用法律這些方面。［11］明確的政府扶持政策是PPP項目成功運作的重要前提條件。福建省政府于2012年下發第120號令《福建省實施＜農村五保工作條例＞辦法》對農村五保供養標準、敬老院性質、職能、服務人員配備及工資待遇、運行經費來源都做了比較明確的規定。面對復雜的經濟、政治、文化等環境的變化，根據該《辦法》的指導，加快PPP模式參與公共產品和公共服務的立法議程，為PPP項目在養老機構的順利發展提供法律依據，這在很大程度上可以促進福建省農村敬老院的發展新態勢。

（三）利益分配制度

養老機構的PPP項目涉及較多的利益實體，其項目管理涉及到合同管理、績效監控和關系管理三方面，同時PPP管理貫穿在項目的整個過程中，包括招標籌備期工程建設期、項目運營期、項目交割期。［12］PPP模式在利益分配方案協商時，應該充分考慮各方在參與PPP項目中所投入的資源和這些資源的消耗量；在市場經濟環境中，風險和收益是對等的，承擔的風險大收益也高，同樣，在PPP項目的利益分配中，承擔風險多余另一方者，在其他情況相同的條件下，其獲得的收益也就更多。PPP模式實現了培育政府以外的參與主體，支持營利性企業或者非營利組織參與福建農村敬老院建設，政府應發揮主導作用，針對更好地實現農村敬老院建設這一目標，通過財政補助、稅收減免等手段，確保供給主體各方的權益得到保障。

（四）法律制度

法律法規的完善有利于PPP項目的合作各方形成長期良好的伙伴關系，并且具有相當的穩定作用。現階段我國還沒有針對PPP模式制定完善的法律體系，在全國范圍以及各行業內指導PPP模式的應用存在一定的困難，這不利于推動政府和社會資本的合作。政府公共部門和私人部門的合作是以合同約束為前提條件，合作雙方的權責關系在合約條款中做出了詳實的界定。一旦合同雙方出現糾紛時，法律成為處理矛盾糾紛的最終途徑，政府行政權力和私人部門的民事權力之間的界定通過此種合同契約關系表現，如果法律未對政府部門的行政權力和私人部門的民事權力進行規范，當二者發生沖突時，將影響公私合作制的效率。

（五）政府采購制度

PPP模式選取社會合作資本的有效途徑需通過政府采購實現。國務院及財政部明確規定PPP項目采購必須嚴格遵循政府采購法定程序，采購須納入政府采購范疇。針對福建農村敬老院引入PPP模式，應以《政府采購法》為依據選擇合作伙伴。由于福建農村敬老院情況不一，應根據項目需求特點，科學選擇采購方式，是規范高效實施PPP項目采購的關鍵；建立PPP農村敬老院采購項目綠色通道，嚴格按照法律規定和現實需要采購PPP項目，助推項目順利施行；擴增社會資本投資PPP項目方式，適當降低準入門檻，杜絕對社會資本加設不符合法律法規的限制性條件；優化采購流程，及時發布預審公告，強化專家選擇和評審制度的靈活性，進一步提高采購效率。

（六）監督制度

PPP的監管需要在項目實施前通過合約制定相適應的準則，在合約期間由特定的監管部門對PPP項目進行持續有效的監督，因此合約條款的制定和執行是PPP項目得以順利進行的保障。［6］政府要采取積極舉措加強PPP模式在農村敬老院的監管，增加在決策、招商、建設、經營、管理、轉移等各個環節的透明度，讓權力運行在陽光下。建立福建農村敬老院項目信息管理系統，實施項目信息發布制度，使項目建設在整個過程程序化、公開化、規范化、防止暗箱操作，嚴格執行招標制度和政府采購制度，嚴格審查投標企業的資質和能力，接受媒體和公眾的監督，保證五保老人的整體福利不受違法經營行為的傷害，實現投資人和受益人雙贏的局面。

參考文獻：

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［12］王海霞.PPP模式應用于我國養老機構建設的研究［D］.北京：財政部財政科學研究所，2014.

中圖分類號：F320

文獻標識碼：A

文章編號：1673-9884（2016）01-0044-05

收稿日期：2015 - 12 - 20

基金項目：福建省社會科學規劃項目（2014B201）

作者簡介：趙麗娟（1992-），女，福建建陽人，福建師范大學公共管理學院碩士研究生。

通訊作者：鄢奮（1968-），男，福建福州人，福建師范大學協和學院教授，博士。