“治理體系與治理能力現代化”語境下的縣域治理

楊　峰，徐繼敏

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“治理體系與治理能力現代化”語境下的縣域治理

楊峰，徐繼敏

[摘要]縣域治理是推進我國治理體系與治理能力現代化的基礎與關鍵?？h域治理對于促進縣域社會經濟的發展以及維護和諧健康的社會穩定局面有著極為重要的理論意義與實踐意義。推動縣域治理的現代化需要兩條路徑的雙向型運作：一是國家權力向縣域放權，二是擴大公民有序參與。

[關鍵詞]“治理體系與治理能力現代化”；縣域治理；省直管縣；擴權強縣；路徑選擇

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了新形勢下我國全面深化改革的總目標：“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！薄爸卫眢w系與治理能力現代化”是一種全新的執政理念，對于我國社會主義現代化事業有著重大而深遠的理論和實踐意義。建國后幾十年的社會主義建設成績和教訓都表明，社會發展越是向前，改革越是進入深水區，就越要強調治理，越要充分發揮治理的重要作用。當前，在“國家治理體系和治理能力現代化”這一強大的治理動員語境下，探討縣域治理的內涵、意義和路徑選擇，既是對縣域改革發展和社會穩定事業的助推，更是對社會主義現代化國家建設的促進和幫助。

一、縣域治理的內涵

縣域治理，是指在縣（縣級市、市轄區）級行政區域內，通過承認并尊重公民的主體地位、轉變政府職能、培育公民社會等措施，努力達成政府與公眾在公共生活上的“協商治理”，在“官民和諧”的狀態下實現縣域公共利益最大化的一種地方行政管理模式。縣域治理包含以下四種要素：

（一）縣域治理的主體

《中華人民共和國憲法》第2條明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！嗣褚勒辗梢幎?，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！比嗣袷菄抑魅?，因此縣域治理的主體不僅僅是縣級黨委和政府機關，還應包括縣域范圍內的廣大民眾。一方面，縣域治理必須強調人民的治理主體地位，要創造各種機制、制度擴大公民的有序參與，積極保障并實踐公民的各項民主權利。另一方面，縣域治理絕不是治“民”。如果縣域的廣大人民被理解成為了縣域治理的對象，這就首先意味著“法律面前人人平等”原則被公權力踐踏；其次意味著這樣所謂的“縣域治理”并非真正意義上的“治理”，而是過去那過時落后的統治、監管等傳統執政手段；最后，這樣會繼續加深當前所存在的“官民對立”，不利于基層治理和地方的和諧與穩定。

（二）縣域治理的關鍵

縣域治理應處理好四大關系：首先是黨政關系?？h域黨委權力過于集中，引起了當前縣域政治腐敗屢禁不止、官僚主義橫生等權力頑疾以及人大的虛位化。應按照黨的十八大所提出的“改進黨的領導方式和執政方式”要求，理順黨政關系，劃分清楚縣域黨委、人大、政府之間的權力關系。其次是一國之治與一縣之治的關系?？h域治理在整個國家治理體系中是基礎性的，在整個國家治理體系中起著承上啟下的作用，肩負著縣域范圍內的公共服務職能，是推進國家治理體系與治理能力現代化的著力點。再次是縣域政府權力與責任相匹配問題?？h域政權當前所進行的如“擴權強縣”“省直管縣”等行政體制改革在不同程度上賦予或擴大了縣域政府的各項權力。但是“有權便有責”，縣域政府也應承擔起與其所擁有的職權相對應的職責，接受上級、司法以及公眾的監督。最后是政府、社會組織以及公民這些縣域治理主體之間的關系。治理最大的特點在于其是一種多元主體的協商治理，各主體是一種平等與合作的關系，為了實現善治而齊心協力。

（三）縣域治理的價值取向

縣域治理的價值取向至少有4條：一是民主化?？h域治理現代化的過程必然是縣域政治民主化的過程，“人民當家作主”反映在縣域治理上就是要求公眾有權利和機會表達利益訴求并得到制度回應。二是效率化?？h域治理的各主體“都擁有更多的自主性，他們履行各自功能的專業化和職業化分工程度不斷提高，執政黨和政府機關協調其他治理主體的能力、進行戰略和政策規劃的能力不斷提高等”[1]。三是法治化。如果沒有健全完善的法治體系，沒有對于法律的普遍信仰，沒有運行良好的法治秩序，是不可能實現縣域治理現代化的。四是合法化。合法化是“對統治權力的承認”[2]（P12），是現代治理的生命，是各項治理措施在社會和公眾中得到認同和配合的基礎。

（四）縣域治理的目標

縣域治理的目標是實現縣域的“善治”。善治是“公共利益最大化的管理過程”，其本質特征在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”[3]（P185）。也就是說，縣域治理要在“官民”共同治理的基礎上，在“官民和諧”的狀態下實現縣域公共利益的最大化。

二、縣域治理的意義

全面推進國家治理現代化，不僅是要在國家層面實現科學決策，繼續實踐各種民主措施，而且地方政權也應積極主動地響應中央號召?？h域作為國家體系的重要組成部分，其治理現代化程度直接影響著國家治理水平的的提升，因而有著極為重要的理論意義和實踐意義。

（一）“郡縣治，則天下安”

自秦設郡縣以來，縣域一直是我國最穩定、最全面的微觀政治單位，起著承上啟下的作用。在縣域這一區域里，“制度與人情、政府與社區、集體與個人、公共領域與私人領域等渾然一體，構成了我們所謂的地方社會”[4]。縣域治理是國家治理體系與治理能力現代化的基礎和重心所在，縣域秩序的良善與和諧事關我國各項改革進一步深化的成敗。

（二）縣域政權是我國政治體系中極為重要的一環，是與基層民眾聯系最為緊密的一級政權，是各項治理決策由書面走向實踐的橋頭堡

一方面，縣域治理由于其公共利益的價值取向，能夠在利于理順基層黨群關系、提升黨的執政能力基礎上擴大和鞏固黨的群眾基礎，進而增強執政合法性；另一方面，縣域在我國行政管理體制改革中份量頗重，不僅是觀察整個改革運行的切入點，而且還能夠集中體現改革中所出現的問題和可能產生的結果。因此，縣域治理及其改革對于認清我國政治運行現狀有重大意義。

（三）建國以來，我國一直走的是以城市建設為中心的現代化道路，造成了當前越來越大的城鄉差別

相對于鄉鎮，縣域政權擁有更為全面的公共服務職能和治理基礎，因而“重塑和提升鄉村治理能力的改革不能局限在鄉鎮層面，而應定位于‘農村基層政府’——縣級政府層面”[5]。大力發展縣域經濟是縣域治理的直接目的與保障，同時也是真正提升鄉村治理能力的路徑選擇。當前相關縣域治理政策大都是“頭疼醫頭，腳痛醫腳”，“縣級政府‘主導乏力’”[6]，沒有站在一個更為全面的視角去解決我國基層地方治理的轉型問題，因而收效甚微?？h域經濟的快速穩定發展，以及當地民眾生活質量的提高都在時時催促著縣域治理的現代化進程。

（四）我國政治體制的慣性使得縣域治理面臨著政治權力的異化現象

官員的政績考核的對上不對下，甚至是對某一具體官員負責。以群體事件的治理為例，大部分群體性事件都發生在縣域范圍內，雖然全國上下都把“維穩”作為了地方治理的硬性標準，可群體性事件儼然呈現遞增趨勢。其中最為重要的原因是縣級政府在治理中沒有真正重視并回應公民的多元利益訴求，甚至為了一己私利與民為敵，導致社會積怨沒有合適管道宣泄與疏導，從而引發社會不穩定乃至動蕩。正如習近平總書記在中央政法工作會議上所講，“維權是維穩的基礎，維穩的實質是維權”，當前縣域治理的當務之急就是要引入現代化的公共治理模式，積極引導當地公民有序、理性地表達利益訴求，維護公眾的合法利益。只有縣域治理實現了真正意義上的現代化，才能規避權力運行的風險，彌補地方基層治理的缺失，從而實現社會的長治久安。

三、縣域治理的路徑選擇

我國要成為現代化的民族國家，僅僅擁有一個具有權威的中央政權是不夠的，還需要有效的地方治理作為整個國家治理體系的基石。從這個意義上看縣域治理，其不僅僅是為了解決眼前所存在的現實問題，更是著眼于我國的未來政治走向。現代化的治理需要把分權與民主自治結合起來，因而要推進縣域治理的現代化需要兩條路徑的雙向型運作：國家權力向縣域放權以及擴大公民的有序參與。

（一）國家權力向縣域放權

要使縣域走上治理現代化之路，首先要解決的是國家權力縱向間向縣域放權的問題，合理劃分中央與地方政府的職責與權限。在縣域治理的頂層設計上，國家權力的縱向放權應從三方面入手：

1.賦予縣級人大相應的財政權，建立民主財政體制。1994年，我國開始了以“分稅制”為基礎的分級財政體制改革。之后實行的財政省管縣改革試點旨在減少行政層級，提高縣域在省級以下的地方財政分配中的所占比例，以調整中央與地方的財政權力關系。上述的財政改革并未實現財政權的下放，反而是使得“財權上移”，造成了當前人大財政權的薄弱與缺失、政府財權則過于強大的局面，甚至是上下政權的互相扯皮、官民爭利等異化失序現象。為了扭轉上述困境，應改革現行財政體制，在落實縣級人大財政決定權基礎上形成并發展縣域民主財政。第一，正確認識財政權的性質與目的。財政是一種公共行為，是國家治理的基礎與支柱，縣域財政權的行使目的是為了利于公共產品在縣域范圍內的合理與有效分配，保證公共利益的順利實現。第二，賦予縣級人大一定的財政權，同時改革、完善縣域財政體系。首先要下放財政權使其與下放的事權相匹配，并且賦予縣級人大一定財政立法權。其次，根據縣域治理的需要，“調節地方稅稅種結構，建立地方稅主體稅種，健全地方稅體系，充實地方財政收入，保證地方財政收入規模，使得各級地方政府的事權有相應的穩定而可靠的地方財政權作支撐”[7]。第三，構建并完善民主財政體制。民主財政體制包括征收民主（以公共利益目的確定征收）、支出民主（以實現公共利益定位支出）以及財政分權(下放權力以及權力間的相互監督與制約）。

2.繼續擴大縣級政府權力，轉變縣域政府職能。從當前所進行的事權省直管縣改革來看，表面上是下放了一些重要的經濟社會管理權力、簡化了行政審批手續等等，但同時也要看到下放權力的相關配套改革不匹配，一些垂直部門的放權還流于形式與表面，嚴重制約了縣域政權職能的現代化轉向。所以，要繼續深化各項行政體制改革，轉變縣域政府職能，完善治理體系。首先，在現有的“省直管縣”改革試點基礎上繼續調查研究適合我國國情的國家縱向治理體系，調整當前中央與地方，省、市、縣之間的利益關系。其次，要真正的放權給縣域政權，通過減少政府層級，在縮減上級政府干預權力的同時擴大縣級政府的自治權力。最后，實現政府職能向公共服務的轉變。下放權力肯定不是為了讓縣域政權手中的權力無限膨脹，而是要實現服務型政府的轉變。放權并非是讓縣域政府成為“父權式”政府，政府要治理的是市場不能解決或是解決不好的事情。

3.實現中央與地方分權法治化。為了使得縣域治理走上制度化的軌道，法治化是我們所能找尋的最佳方法。首先，要在憲法框架下制定一部關于中央與地方關系的基本法律，比如《中央與地方關系法》或者《地方自治法》等，從總體上去界定、劃分公共產品在全國范圍內的分配以及中央與地方政府的權責歸屬。其次，從具體立法上去促成縣域政權事權與財政權的相匹配，保障分權的實施與效果。最后，實踐司法的“去地方化”，用司法程序的正義去保證中央的權威與地方的自治，維護國家整個法律體系的完整與效率，為縣域“善治”的實現保駕護航。

（二）擴大公民有序參與

我國政府在國家治理相關政策的建構上一直使用的是“內在創始式模型”，相關“公共政策問題構建的主體是國家政府及其相應社會職能部門或專家學者，該模式界定下的公共政策問題就是精英圈定的‘重大事項’，除此之外的社會問題，即使它事關公眾利益也很難進入公共政策的決策范圍，這是一種典型的社會公眾處于被動接受地位的精英決策模式”[8]。如果單靠政府這唯一的權威去主導、決定與推行縣域治理而忽視了民意，尤其是涉及切身利益的當地公眾的意愿，那么不僅治理的合法性根基會被動搖，而且治理相關政策在各地的推行也會受到極大的阻礙。效率的最大化呼喚公共治理，只有在國家公權力下放的同時擴大公民的有序政治參與，才能避免縣域治理的盲目性和無序性，滿足治理的合法性、合理性需要。

1.增強公民意識，培育公民文化。國家治理體系與治理能力現代化在各地的推行正是實踐民主參與，培育公民社會的良好契機。國家層面的政治參與，公民可能會覺得與自己切身利益關聯度不大，因而較為被動或者積極性不夠。但是縣域治理是基層治理，與當地公眾利益契合度高，能較為容易地調動公民的參與熱情。但光有參與熱情是不夠的，基本的公民文化與公民意識也是有序政治參與的前提條件。一方面，要繼續大力發展文化教育事業，提高公民的文化素質，尤其是要縮小城鄉之間的差距；另一方面，要糾正我國當前的政治常識教育，讓現代公民教育進入大中小學課堂，走入普通百姓日常生活。

2.發展社會組織，使其成為成熟的公民政治參與載體。我國政府掌管著絕大部分的社會公共資源，社會組織發展滯后，組織能力孱弱，沒有成為成熟的政治參與載體。伴隨著改革的深入，我國公眾的民主參與熱情高漲卻苦于沒有有效的組織。同時，國家也逐步在向下“放權”，市場在資源配置中的主體作用也在逐步凸顯，國家與民眾之間從而形成了一個公共資源配置的真空地帶。因此要積極發展各類社會組織，特別是能代表縣域當地民意的社區委員會、農民協會以及行業組織等等。結社權是我國憲法第35條所規定和保護的政治權利，今后應制定相關的《結社法》，用法治手段去引導社會組織的發展。

3.樹立現代化的治理理念，建構協商治理的公共領域。政府需形成現代化的公共治理理念，積極吸收并引導公民的有序政治參與。另外，建構協商治理的公共領域也是縣域治理順利進行的必要條件。要建立健康的公共領域，除了要落實個人尊嚴、言論自由、結社自由、信仰自由等一系列公民權力之外，還要反對和抵制市場經濟功利化、“金錢至上”消費主義對公共領域的侵蝕，培育理性的公民文化，發揚寬容、協作質量，鼓勵大眾參與以及對自身言行負責任等等。協商治理要求社會各階層、各群體把自身觀點視角帶入公共領域，基于說理形成反應公共意志的民主輿情，以保證縣域治理各項政策的可接受性。

4.擴大公民有序政治參與縣域治理，實現參與的制度化、程序化構建。擴大公民有序政治參與管道，具體到縣域治理上可以作以下制度嘗試：（1）地方精英意見收集制度；（2）較大規模的公民意見收集制度；（3）公民聽證會；（4）公民大會；（5）公民申訴制度；（6）公民網絡參與制度；（7）社區社會組織參與；等等（參見表1）。同時要將公民政治參與的內容與程序以制度化的形式予以明確化，從而實現公民政治參與的有序化，避免參與的隨意性和無序性。

表1　公民參與的不同機制比較

四、結語：在公民參與的實踐基礎上邁向縣域自治

任何成功的治理政策都要經歷試錯、反思、總結這一循序漸進的過程，任何追求一次性成功的政策措施注定得到的都是失敗的結果。因此，縣域治理的現代化進程中，我們不能急于求成，應該在公民參與的實踐中不斷回應治理體系與治理能力現代化的呼喚。盡管公民參與縣域治理的制度選擇的有序性與有效性受到了諸多因素的制約，但是一些較為基本的參與基礎條件仍然需要我們梳理清楚，以此來規范并促進公民更為有序且有效的參與縣域治理。這些基礎條件主要有：

第一，參與主體的平等性：保證適格公民有平等的機會參與縣域治理。

第二，參與主體的自由性：任何公民都能自由的參與或不參與縣域治理。

第三，參與過程的開放性：治理過程的開放程度能夠保障公民的政治參與權利。

第四，縣域治理相關信息的公開：這是政府保障公民知情權、參與權的必然要求，也是公民有序、有效參與縣域治理的重要前提與保證。

第五，參與過程中治理相關信息的溝通與順暢：既然信息公開是前提和保障，那么在公民參與縣域治理的過程中就必須保證相互間治理及其相關公共政策信息的溝通與順暢。

第六，治理過程中的理性對話與協商，并保證其充分性：對話協商的過程應該是公民、社會與政府之間理性、寬容的參與過程，要保證他們之間的充分對話，協調利益，力求最終達成縣域治理的相關共識。

第七，民意與縣域治理公共政策的制度銜接：公民參與治理不能僅僅停留在表面形式上，還必須讓公民參與所形成的公共意志對縣域治理的現實政策走向產生實質影響，并使這一管道形成制度化，讓公共利益在治理政策中得到實現與維護。

當前，我國所進行的相關縣域治理政策主要還是“強縣擴權”和“省直管縣”改革。然而，由于我國現行行政管理體制的剛性以及省、市、縣利益的多元化和復雜化，以“省直管縣”改革為代表的縣域治理現代化措施推行多年卻步履艱難。從學理上看，當前的縣域治理現代化措施還只是一種行政上的分權，并不能滿足治理體系與治理能力現代化要求。也就是說，縣域治理現代化的實現，要在現有行政管理體制改革基礎上依靠群眾力量逐步實現法治上的分權，運用“自上而下”的國家力量去扶持“自下而上”的公民社會的逐步發展與成熟，在已有的村民自治、社區自治基礎上最終實現縣域自治。地方權力是中央權力的基礎，只有實現了地方治理的現代化，才能真正實現國家治理體系與治理能力的完全現代化。

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[責任編輯：劉烜顯]

[基金項目]國家社科基金一般項目“‘省直管縣’改革法治保障研究”（12BFX036）階段性成果

[中圖分類號]D035.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004- 4434(2016)02- 0020 -05

[作者簡介]楊峰，四川大學法學院2013級憲法與行政法專業博士研究生；徐繼敏，四川大學法學院憲法與行政法教研室主任，教授，博士生導師，法學博士，四川大學政府法治研究中心執行主任，中國行政法學研究會常務理事，四川省行政法學會副會長，四川成都610060