職務犯罪偵查監督制約機制存在問題與完善

溫久遠　張瀟

內容摘要：職務犯罪偵查是檢察機關行使法律監督的必要保障和重要形式，檢察院通過對職務犯罪的直接偵查來確保執法者的執法行為合法，從而間接地監督法律的正確實施。職務犯罪偵查是檢察機關的重要職能，因此，必須進一步完善職務犯罪偵查監督制約機制，以確保職務犯罪偵查職能的依法履行。本文在認真總結分析我國現行監督制約機制的基礎上，闡述對其進行完善的必要性，并針對目前的制約機制存在的問題，提出了進一步的完善建議。

關鍵詞：職務犯罪偵查權 完善必要性 監督制約機制

職務犯罪偵查作為檢察院的職能之一，是一項威力較大，同時危險也較大的權力。依法有效地運用職務犯罪偵查權，有利于打擊公權腐敗，更有利于檢察院在司法系統中找到準確定位，健康、有力的發揮作用；若運用不當，職務犯罪偵查會被濫用或棄用，甚至成為權力操控的棋子，導致偵查職能形同虛設，法律監督功能喪失殆盡。因此，職務犯罪偵查需要得到全面有效地監督，確保職務犯罪偵查職能的依法履行。

一、我國現行檢察機關職務犯罪偵查權的監督制約機制

我國現行檢察機關職務犯罪偵查權的監督制約機制分為兩種，分別是檢察機關的內部監督制約機制和外部監督制約機制。

（一）外部監督制約機制

外部監督制約機制主要有黨的監督、人大的監督、法院的制約、犯罪嫌疑人及其律師的制約和人民監督員的監督、新聞輿論監督、社會群眾的監督等。

（二）內部監督制約機制

1.上級檢察機關的制約。上級檢察機關的制約主要包括三個方面：一是備案制度。不得有案不備，備而不查。二是審批制度。上級檢察院對下級檢察機關呈批事項的請求予以審核，決定作出后，由下級檢察機關具體落實執行。三是糾正制度。上級檢察院發現下級檢察院的決定確有錯誤的，有權指令下級檢察院糾正，或者依法予以撤銷、變更。

2.檢察機關內部職能部門的制約。檢察機關內部職能部門制約主要包括偵查、批捕、公訴實行不同的分管檢察長負責制，各部門職能分開制，偵查監督部門的制約，公訴部門的制約，控告申訴部門的制約，監所檢察部門的制約，財務部門的制約，紀檢、監察部門的制約等。

我國現行職務犯罪偵查監督制約機制，總體上講，對職務犯罪偵查起到了一定的監督作用，特別是檢察機關內部對職務犯罪偵查形成了一套比較完整的制約機制。

二、我國檢察機關職務犯罪偵查權監督制約機制存在的問題

（一）內部監督制約機制的缺陷

1.制約比較“軟弱”。偵查監督部門和公訴部門對職務犯罪偵查工作的立案監督和偵查活動的監督尚未到位。因為現實中的偵查監督主要是書面審查偵查部門報送的案卷材料，而偵查活動中的違法情況很難能反映在案卷材料中，即使犯罪嫌疑人后來向有關部門反映、控告，也大多因時過境遷無法查實而不了了之。同時，我國檢察權的獨立行使是指整個檢察機關的獨立行使檢察權，實行檢察長負責制，對一些重大復雜的案件都要經過檢察長決定或經過同一個檢察委員會討論，因此檢察機關內部對于立案、偵查、批捕、起訴諸環節之間相互制約的機制，存在著天然的“軟弱”性。

2.監督范圍有限。偵查手段和拘留、搜查、扣押、凍結、查詢、調取等強制措施尚未能納入到偵查監督范圍，仍由偵查部門自己決定自己執行，沒有實行決策者與執行者相分離的原則，難以保證這些手段和措施不被濫用，從而損害犯罪嫌疑人的合法權益。

3.監督模式滯后。檢察機關職務犯罪偵查的內部監督制約主要是由偵查監督部門、公訴部門通過審查批捕、審查起訴環節來開展，這兩個環節的監督實質上是通過審查偵查結果進行監督。偵查監督部門和公訴部門在非審查時間一般不知曉偵查進展情況，因而對偵查部門有無違法情況很難及時發現并及時糾正，對犯罪嫌疑人人權的救濟也只能是事后。這種監督模式并不能完全達到現代刑事訴訟的保障人權之目的。

（二）外部監督制約機制的缺陷

1.犯罪嫌疑人及其律師的制約缺乏“堅硬度”。由于我國法律未賦予犯罪嫌疑人一定的沉默權、律師訊問在場權，并且，律師在偵查階段又只能是有限介入，只能為犯罪嫌疑人提供一定的法律幫助，而不能行使辯護權，因此，犯罪嫌疑人及其律師對職務犯罪偵查的制約往往“舉步為艱”。

2.法院的制約缺乏“靈敏度”。法院主要是通過非法證據排除規則實行制約，雖然能起到一定的作用，但是職務犯罪案件的訴訟過程從偵查、起訴再到審判階段，一些非法證據中的瑕疵都可能予以了補強甚至掩蓋，因而法院的制約力度難以彰顯。

3.人民監督員的監督缺乏“公信度”。目前采取的檢察機關“主持”選任人民監督員的方式，顯然是被監督者選擇監督者的制度設計，這無疑會影響到人民監督員（監督者）的監督“公信度”。

三、完善我國檢察機關職務犯罪偵查權監督制約機制的必要性

職務犯罪偵查權作為法律授予檢察機關行使的公權力，可以直接限制公民的財產權、自由權。因此對職務犯罪偵查權必須進行有效地監督制約。完善檢察機關職務犯罪偵查權監督制約機制的必要性主要依據以下三個方面的要求：

（一）刑事訴訟制衡理念的要求

為了防止權力濫用，保障人權，現代刑事訴訟程序借鑒國家政治制度中分權制衡的理念，將偵查權、逮捕權和起訴權分別賦予不同的訴訟主體，實現相互間的監督制約。以現代的訴訟結構看，不管是英美法系國家，還是大陸法系國家，其權力之所以都是如此分配，就是為了通過分權制衡和程序限權來保證刑事訴訟審前程序中偵查權、逮捕權和起訴權的監督制約。審前程序中偵查權、逮捕權和起訴權都具有一定的法律強制性和自由裁量度，一旦某項權力肆意擴張和腐敗濫用，將對社會公眾合法權利產生極大的威脅和破壞，因而必須進行監督制約。

（二）偵查權本身特性的要求

職務犯罪案件的偵查，通常是從舉報線索開始，不斷搜索、發現證據，最終證明犯罪嫌疑人確實有罪的過程。其實質是“從無到有”、“從證到供”的推定過程，從而使其天然具有主動性和擴張性。因此，在偵查期間，依《刑事訴訟法》的明確授權，檢察機關依職權一方面可以獨立決定立案、采取拘留、取保候審、監視居住、逮捕等對人的強制措施，另一方面可以獨立決定搜查、扣押、凍結等對物的強制措施，而不必受到其他機關的監督制約，其職權性和強制性十分明顯。在偵查中，為了實現正義，在國家職能的庇護下，受“志善而違于法者免”的法律傳統的影響，偵查人員本身和社會公眾對偵查權力的擴張持一種較為寬容的態度，對偵查人員刑訊逼供、徇私枉法等行為若非情節特別嚴重、手段特別惡劣，實踐中一般不會被追究責任。有學者尖銳地指出，“中國的刑事程序，偵查毫無疑問地是整個程序的中心，在一定意義上說，真正決定中國犯罪嫌疑人和被告人命運的程序不是審判，而是偵查”。因此，隨著法治建設的完善，對偵查權進行監督制約是偵查本身的特性決定的，對職務犯罪偵查權的監督制約也是必然選擇。

（三）檢察機關法律監督角色的要求

檢察機關是法律監督機關。在刑事訴訟領域，“誰來監督監督者”的疑問，更多地是針對檢察機關的職務犯罪偵查權。因此，完善對檢察機關職務犯罪偵查權的監督制約是維護檢察機關法律監督地位的必然要求。原最高人民檢察院檢察長劉復之曾指出，“應當把我們的偵查部門當成公安部門一樣看待，不要分手心手背，不要對公安部門一個標準，對我們自偵部門又是一個標準。”這說明檢察機關很早以前就已經明確意識到對職務犯罪案件偵查權進行監督，是檢察機關法律監督職能必不可少的一部分，是完善檢察機關法律監督角色的需要。

四、檢察機關職務犯罪偵查監督制約機制的完善

筆者認為，彌補我國檢察機關職務犯罪偵查監督制約機制的缺陷，應立足于我國的國情，并適度借鑒、改造和利用國外的某些有益經驗，借以完善我國檢察機關現行職務犯罪偵查監督制約機制。

（一）檢察機關內部監督制約機制的完善

1.確立“三元審簽”制度。國外職務犯罪偵查的監督，既有對逮捕羈押的監督，又有對其他強制措施和偵查手段的監督，只要牽涉到犯罪嫌疑人的合法權益和正當訴訟權利的限制和剝奪，都要經過司法審查。如德國基本法第19條規定，所有涉及限制公民自由、財產、隱私權的強制措施一般都必須接受法院的司法審查。檢察官或警察強制實施的搜查、扣押、身體檢查、竊聽、審前羈押等強制措施，都必須向法院提出申請，經審查后發布許可令狀。在英國和美國，對執行偵查職能的警察（或其他偵查人員）只有獲得法官簽發的令狀許可，才有權力執行逮捕、搜查、扣押以及其他強制性偵查行為。美國憲法第四條修正案規定，對于無證逮捕、搜查、扣押的情況要進行事后的司法審查，對無證逮捕后的被告人應當被“無不必要遲延地”帶到治安法官面前，由治安法官審查是否存在逮捕的合理理由。

國外職務犯罪偵查強制措施和偵查手段的司法審查制度，無疑給了我們一個啟示：雖然我國法院系統沒有配置治安法官或者預審法官，法院不宜行使對檢察院職務犯罪偵查的強制措施和偵查手段的司法審查權，但應在我國檢察機關內部確立對各種強制措施和偵查手段的“三元審簽”制度。“三元審簽”制度主要是將法律賦予檢察機關的各種偵查手段和強制措施，以施行該偵查手段和強制措施對犯罪嫌疑人的人身自由、財產權利以及其它權利所產生的限制和影響程度的不同進行分類，采取三個層面把關，加強監督制約，保證偵查手段和強制措施的準確行使的一種制度。“三元審簽”制度的構想：一是對于逮捕強制措施，應交由上級檢察機關偵查監督部門審核，上級檢察長簽發命令。對于交通不便的偏遠地區，可將此事項交由本院偵查監督部門審核、分管偵查監督的檢察長簽發命令（待計算機聯網后，再改由上級檢察機關審核簽發）。對于逮捕后變更為其他強制措施的，應報上級檢察機關偵查監督部門備案。逮捕是強制措施中最為嚴厲的措施，是在立案后獲取一定證據的情況下依法采取的決定，決定正確與否實體意義重大，為此應將該強制措施作最高限制。二是對于扣押、凍結等偵查手段，應由本院偵查監督部門審核、分管偵查監督部門的檢察長簽發許可令。情況緊急需要立即采取扣押、凍結手續的，應在采取扣押、凍結手續后的48小時內，補辦相應的法律手續。正確行使這方面的權力能保證國家的利益，也能防止經濟利益趨動的辦案侵害犯罪嫌疑人的合法財產權益。此類偵查手段也不宜由偵查部門自行決定。三是對于拘傳、監視居住、取保候審、拘留、查詢、搜查等強制措施和偵查手段，保留現行的做法，由偵查部門報請本院分管偵查的檢察長批準。情況緊急的無證搜查，搜查后48小時內，應當向分管偵查檢察長報告，簽發許可令。這些措施是偵查案件最為基本的手段。

2.檢察院內部職能部門加強同步監督。偵查監督部門和公訴部門應著力加強以下同步監督：一是提前介入，既監督又引導偵查活動。自偵部門立案后，應將立案情況和簡要案情通知偵查監督和公訴部門，以便偵查監督和公訴部門介入偵查，開展監督。偵查監督和公訴部門可以對重大、復雜的職務犯罪案件提前介入，實行動態的全過程的監督。可以參加偵查部門對重大案件的討論，共同研究完善偵查方案，提出偵查建議，協助偵查部門確定偵查、取證的思路方向，引導偵查部門全面、及時、準確地收集和固定證據。二是監督審訊等偵查活動是否合法。著重監督偵查人員是否履行對犯罪嫌疑人、證人的告知義務，是否具有誘供、刑訊逼供等違法取證行為。三是監督逮捕決定的執行、變更情況。在決定逮捕權由上級檢察機關行使的情況下，偵查部門要及時告知偵查監督部門對逮捕決定的執行情況；偵查部門擬對已被逮捕的犯罪嫌疑人取保候審的，應書面征求偵查監督部門的意見。四是審查其他強制措施。著重審查逮捕以外的其他強制措施的決定、執行、變更和撤銷情況，從中發現和糾正違法行為。

3.規范執行職務犯罪偵查訊問過程全程同步錄音錄像和審錄分離制度。由檢察院內部技術部門負責利用先進的視聽技術對職務犯罪偵查的審訊過程實行全程錄音錄像，以此監督偵查人員是否依法開展偵查審訊活動，是否有誘供、刑訊逼供等違法取證行為等，由此形成的完整審訊視聽資料，既可作為出庭公訴的有關證據使用，也可歸檔備案監督。

（二）檢察機關外部監督制約機制的完善

1.建立職務犯罪偵查訊問律師在場制度。在德國，司法官員在對被指控人進行初次訊問之前，必須告知其有權委托一名律師并與其進行商議。一般情況下，在偵查結束后，辯護律師就有權在審判前查閱檢察官掌握的案卷材料。在美國，被告人在偵查階段中享有律師在場陪同權，除非被告人自愿放棄，警察審訊被告人時，必須有律師在場，否則程序自動失效。我國《刑事訴訟法》和新《律師法》均未規定訊問犯罪嫌疑人時律師必須在場。為了防止刑訊逼供和冤假錯案的發生，有必要建立偵查審訊時律師在場制度。在場律師享有以下權利：一是了解案情權。在場律師享有旁聽訊問、查閱文書的權利。二是審訊監督權。監督偵查人員審訊行為是否合法的權利，以及保障犯罪嫌疑人自愿供述的權利。三是提出意見權。律師發現偵查人員在訊問過程中有違法違規行為，影響犯罪嫌疑人自愿供述的，可以向訊問人員提出。此外，對涉及國家秘密的案件，應該在審訊現場開通審訊視頻，供律師監看審訊現場情況，嚴防刑訊逼供的發生。

2.完善職務犯罪偵查人民監督員監督制度。一是規范人民監督員的選任程序。最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》第6條“人民監督員由機關、團體、企事業單位推薦、征得本人同意，由檢察長頒發證書”的規定會導致人民監督員的獨立性受到質疑，并沒有消除“誰來監督監督者”的疑問。筆者認為，根據我國實際情況，人民監督員的產生可以采取個人申報和人大選舉相結合的形式。任何符合人民監督員條件的公民都可以申報人民監督員，由同級人大法工委進行資格審查，然后由同級人大選舉產生一定數量的人民監督員，由人大頒發證書。確定由人大選任人民監督員制度，可以克服檢察機關“自己選人監督自己”的弊端和不足，體現監督權國家賦予的性質；可以增強人民監督員的社會責任感和公信力；可以體現出人民監督員的人民性和代表性。二是擴大監督范圍。最高人民檢察院《關于實行人民監督員制度的規定（試行）》、《關于人民監督員監督“五種情形”的實施規則（試行）》將人民監督員監督的范圍限定在“三類案件”和“五種情形”中，筆者認為這一范圍過窄，建議予以擴大，將經初查后不立案的案件、立案后實施了涉及犯罪嫌疑人財產權利的偵查行為（如扣押、凍結等）、當事人提出異議的案件等納入監督范圍，使偵查工作中沒有受到法院審判制約的工作環節能夠受到人民監督員的監督。三是增強監督的實效性。當檢察機關不同意人民監督員的監督意見時，人民監督員可以要求提請上一級人民檢察院復核，如果上一級檢察機關維持檢察機關的原決定，人民監督員仍不同意復核意見時，有權要求將案件提請同級人大常委會進行個案監督。四是建立獨立的保障機制。目前人民監督員開展活動的經費實行從檢察業務經費列支的制度，強化了人民監督員對檢察機關的依附性。為了減少這種依附性，應當建立獨立的經費保障機制，實行人民監督員經費財政單列，納入同級人大經費系列的經費保障機制。