司法責任制改革中檢察委員會運行機制完善

楊承志　樊京京　范思力

內容摘要：本輪以加強司法責任制為重心的改革背景下，應認識到檢察委員會制度符合檢察權配置和運行規律，其在保障檢察權依法獨立公正行使方面具有重要作用，并以《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》為指導，不斷從組織制度、議題標準以及工作規則等方面完善檢察委員會運行機制。

關鍵詞：司法責任制 檢察委員會 運行機制

檢察委員會（以下簡稱檢委會）制度作為中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，在我國整個司法制度中，沒有哪一項具體的制度能夠像檢委會制度那樣處于“牽一發而動全身”的關鍵地位。[1]本輪司法改革是深層次的體制性機制性改革，其重點在于加強和完善司法責任制。完善司法責任制是一項綜合性改革，必然涉及檢委會運行機制，改革背景下如何完善檢委會運行機制是檢察機關迫切需要研究的問題。

一、司法責任制改革背景下檢委會制度的價值

長期以來，盡管檢委會在檢察機關內部發揮著重要作用，但由于其行政色彩明顯、司法屬性不足等問題，對其合理性也存在質疑。特別是在本輪以司法責任制為核心的改革背景下，甚至有著名學者提出“現在是時候考慮取消審委會、檢委會制度了”。[2]那么，改革背景下如何認識檢委會制度存在的價值，是我們首先需要回答的問題。

（一）檢委會制度符合檢察權配置和運行規律

相對于審判權來說，檢察權并不是單純的司法權，而是集司法、行政、監督屬性為一身的復合性權力。檢察權具有復合性決定了不能用單一思維和模式來考量和涵蓋所有檢察組織形態和辦案模式，單純以司法屬性不足而否定檢委會制度的觀點是不正確的。事實上，從組織構成、議事規則等方面看，檢委會是一種兼有司法屬性和行政屬性的組織形態，并且，隨著近年來檢委會制度不斷規范和完善，其司法屬性正在不斷增強。多年來實踐證明，檢委會制度有效保障了檢察權的依法行使，是中國特色社會主義法治體系有效運行的重要保障。因此，檢委會制度與檢察權配置和運行規律具有高度契合性，并具有鮮明的實踐生命力。

（二）檢察官辦案責任需要檢委會監督制約

改革的最終目標是司法公正的實現。加強檢察官辦案責任必然要求辦案獨立性的增強，與此同時，如果相應的監督制約沒有及時跟進，則并不能保障司法公正的實現。特別是在當前我國檢察官專業素質和道德操守仍未達到整體性高標準的現實條件下，完善檢委會運行機制以適當監督制約檢察官的獨立性，既堅持檢察一體原則又保障檢察官相對獨立地對案件作出決定，才最有利于司法公正的實現。此外，考察歷史沿革可知，檢委會經歷了從無到有、從檢察長領導檢委會到檢察長主持檢委會的制度變遷，“設立檢察委員會制度，就是為了與檢察長分享檢察權，并試圖通過集體決策對檢察長的個人決策進行有效制衡”。[3]檢委會制度涉及對檢察權運行的監督和制約，包括對檢察官、檢委會委員以及檢察長在案件辦理、決定中權力行使的監督和制約等問題，堅持和完善檢委會制度對于確保檢察權依法獨立公正行使具有十分重要的意義。

二、以貴州檢察改革試點院為例考察檢委會運行情況

貴州是中央確定的第一批改革試點省份之一，從2015年初開始在貴陽市花溪區、遵義市匯川區、黔東南州榕江縣以及黔南州貴定縣四個院試點推進檢察改革。得益于這一實踐優勢，著重以試點院分析檢委會運行的主要情況及問題。

（一）試點院檢委會工作運行主要情況

1.試點院檢委會委員構成情況。至2015年7月，四個試點院共計檢委會委員41人，均被暫定為員額內檢察官。從委員擔任職務方面來看，41名委員中有檢察長4人、副檢察長13人、專職委員6人（專職委員兼任其它職務的則不再計入其它職務委員數）、反貪局長4人、反瀆局長4人、紀檢組長3人、政工科長2人、偵監科長、公訴科長、辦公室主任、研究室主任以及案件管理辦公室主任各1人。6名專職委員中兼任公訴科長1名、兼任偵監科長2名、兼任辦案組負責人1名、專職負責檢委會工作2名。

2.試點院檢委會議事議案情況。2015年1至7月份，四個試點院共召開會議28次，審議議題84個，其中，審議案件68件、審議事項16件，事項議題大多與改革有關，內容涉及改革方案、辦案團隊、權力清單、檢務公開等方面。

3.試點院檢委會議題上會審批程序。各試點院提交檢委會討論案件的程序存在差異，大體可分為兩種情況：一是如花溪區檢察院的程序，辦案組討論并經主任檢察官（辦案組負責人）同意后提交內部監督組會議研究，內部監督組會商后再報專委和檢委辦審查，最后報檢察長決定；二是如榕江縣檢察院的程序，承辦檢察官提出申請，經主任檢察官審核后，送檢委辦審核把關并提出相關建議后，報檢察長決定。

（二）試點院檢委會工作的主要問題

一是檢委會委員中仍存在明顯的行政傾向化。如前面提到的四個試點院41名委員中，有6名為政工科長、紀檢組長或辦公室主任，約占總數的15%。二是檢委會專職委員兼職問題仍比較突出。四個試點院6名檢委會專職委員，僅有2人專職從事檢委會工作；其它專職委員被編入檢察官辦案組后，由于大部分時間用于案件辦理且與檢委會工作關聯性不強，專委作用沒有得到很好發揮。三是議題上會審批程序的改變導致執法規范化問題。如前面提到的改革過程中各試點院結合自身情況制定了不同的議題上會審批程序。按照目前統一業務應用系統的流程，檢委會上會審批有固定的程序，試點院程序的變化造成在系統上流轉文書出現困難，從而導致執法規范化的問題。

三、司法責任制改革背景下檢委會運行機制完善

2015年9月28日，最高人民檢察院發布了《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），以該意見為指導從組織機制、議題標準以及工作規則等方面完善檢委會運行機制。

（一）司法責任改革背景下檢委會組織機制完善

1.檢委會委員選任及考評機制的完善。根據《若干意見》第12條“檢察委員會由檢察長、副檢察長、專職委員和部分資深檢察官組成”的規定，應以比一般檢察官更加嚴格的標準和程序選任檢委會委員，突出專業素質在委員選任及考評中的決定性因素：一是完善委員的選任標準和程序。建議及時修改《人民檢察院檢察委員會組織條例》第2條中關于檢委會構成的規定，以法規形式固定改革成果。二是完善委員履職考評機制。完善檢委會記錄及相關材料的制作及存檔備查機制，注意從參會次數、發言質量、學習情況、外部評價等方面進行考評，將委員履職情況納入檢察官業務績效評價體系，評價結果作為委員晉職晉級的重要依據。

2.檢委會專職委員職能定位的完善。檢委會專職委員的職能應依托于檢委會的職能，重在彌補檢委會作為一個集體組織的司法屬性不足問題，并應盡量避免與副檢察長或其它業務領導存在職能上的重復。具體來說，可考慮著重在以下方面完善其職能：一是專職委員作為檢察官專門辦理檢委會有關案件，如檢察官將案件提交檢委會討論，但檢委會不同意檢察官的意見。在這種情況下，可考慮進行職務移轉，由專職委員采用獨任或組成辦案團隊的方式繼續辦理案件。二是基于檢察長的授權對案件是否可以提交檢委會審議進行審查。三是對檢委會決定案件后續辦理情況進行監督，并定期組織案件質量評查。

（二）司法責任制改革背景下檢委會議題標準完善

檢委會內容包括議案和議事兩個方面，案件提交檢委會則意味著辦案組織形式和責任承擔方式的重大改變，故以下著重對案件議題標準作一討論。

1.議題范圍標準的完善。完善檢委會審議案件范圍，關鍵在于合理地界定檢察官與檢委會的權限邊界：一是考慮各類檢察權運行的特點。對于審查逮捕、審查起訴類型的案件，由于具有較強的司法屬性，可將其中較多的審批權限下放到承辦檢察官，檢委會保留較少的重大、疑難、復雜事項的審批權限。對于職務犯罪偵查以及訴訟監督工作，由于兼具司法權和行政權的特點，加之工作的復雜性，檢委會可保留相對較多的審批權限。二是考慮權力是否為終局性權力。對于非終局性權力，如起訴權的行使會受到法院審判權的制約可以授予檢察官獨立行使，而不起訴屬于終結性事項，考慮到社會關注度高，宜由檢察長或檢委會作出決定。[4]三是考慮權力的強制性。檢察機關的偵查取證行為可以分為強制性偵查與非強制性偵查兩種基本類型。為保障公民的基本憲法權利，對強制偵查實行司法審查和令狀主義，是刑事訴訟法正當程序的要求。應當區別偵查取證行為的性質，強制偵查應當上檢委會或檢察長決定；非強制性偵查則由檢察官徑行實施。[5]四是考慮不同級別檢察院的職權配置。由于不同級別檢察院的權力配置、辦案量和案件類型差別較大，對于不同級別的檢察院，檢察官與檢委會權限劃分也應有所差別。鑒于目前是以省級院為重心推進改革，建議由省級院統一制定省、市、縣三級院檢察官權力清單。

2.議題形式標準的完善。《若干意見》第37條中“屬于檢察委員會決定的事項，檢察官對事實和證據負責，檢察委員會對決定事項負責”的規定，應進一步完善檢委會議題的材料構成、報告格式等形式標準，以使規定落到實處：一是結合改革要求及時修訂完善《人民檢察院檢察委員會議題標準（試行）》，進一步細化規定各類案件提交檢委會審議的形式要求。二是結合改革要求及時調整統一業務應用系統檢委會業務模塊，用技術手段強化提交檢委會相關文書材料質量，使不符合形式標準的文書材料不能通過系統流轉。三是建立駁回提交規則。在審議案件過程中，如果多數委員認為案件存在“事實不清、證據不足”的問題，可以駁回提交檢委會，責令檢察官補充事實和證據后再提交。

（三）司法責任制改革背景下檢委會工作規則完善

1.上會議題審批程序的完善。《若干意見》第4條規定：“實行獨任檢察官或檢察官辦案組的辦案組織形式”；第13條規定：“檢察官可以就承辦的案件提出提請檢察委員會討論的請求，依程序報檢察長決定”。結合上述規定，筆者認為應從以下兩個方面完善上會議題審批程序：一是結合辦案組織形式明確提交請求權主體。具體來說，如果案件是由獨任制檢察官辦理的，則承辦檢察官有權申請將案件提交檢委會討論；如果案件是由檢察官辦案組辦理的，則該辦案組的主任檢察官有權將案件提交檢委會討論。二是明確提交決定權的主體。司法責任制改革背景下，檢察長仍是具有提交決定權的唯一主體，但檢察長可以委托他人（副檢察長或者專職委員）行使提交決定權。

2.檢委會決定執行模式的完善。司法責任制改革的關鍵在于找到檢察官相對獨立與檢察一體化之間的最佳平衡點，就目前檢察機關行政化過重而司法性不足的情況而言，則是適當強化檢察官的獨立性，尊重檢察官的職業品格。建議改革過去檢委會決定強令檢察官執行的單一模式，根據案件類型差異構建檢委會決定強令檢察官執行、說服檢察官執行以及尊重檢察官意志進行職務移轉后由其它檢察官繼續辦理并執行等三種執行模式。至于職務移轉的適用范圍、決定主體、接受主體、移轉程序等問題，可作進一步研究。

注釋：

[1]賀恒楊：《檢察委員會制度改革的回顧與思考》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實務研究》，中國檢察出版社2012年版，第245頁。

[2]參見周茂梅：《法學泰斗江平：審委會檢委會弊大于利，是時候取消了》，載《成都商報》2014年8月27日。

[3]趙剛：《論檢察委員會的民主集中制》，載楊振江主編：《檢察委員會理論與實務研究》，中國檢察出版社2012年版，第43頁。

[4]鄒開紅：《檢察官執法辦案責任體系構建分析》，載《人民檢察》2015年第9期。

[5]龍宗智：《檢察官辦案責任制相關問題研究》，載《中國法學》2015年第1期。