檢察委員會委員任免考評機制探討

李楊

內(nèi)容摘要：檢察委員會委員任免、考評機制的缺失，在某種程度上影響了檢察委員會職能的發(fā)揮和議事決策的權(quán)威性。探討建立科學(xué)的檢察委員會委員任免、考評機制，對于深入推進司法體制改革，保證檢察機關(guān)依法正確行使檢察權(quán)具有重要意義。

關(guān)鍵詞：檢察委員會 委員 選任 考評 退出

檢察委員會是人民檢察院最高議事決策機構(gòu)，是中國特色社會主義檢察制度不可或缺的部分。由于缺乏對檢察委員會委員的任免和考評機制，在某種程度上影響了檢察委員會作用的發(fā)揮和議事決策的權(quán)威性。因此，探討建立科學(xué)的檢察委員會委員任免和考評機制，對于深入推進司法體制改革，完善我國檢察委員會制度具有重要意義。

一、對檢察委員會委員任免和考評現(xiàn)狀考察

（一）檢察委員會委員選任機制缺失

檢察委員會的地位和作用，決定了檢察委員會組成人員必須具有較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)。現(xiàn)階段，《人民檢察院組織法》（以下簡稱《組織法》）和《人民檢察院檢察委員會組織條例》（以下簡稱《條例》）等法律法規(guī)沒有明確規(guī)定檢察委員會委員選任的標準和程序，導(dǎo)致全國檢察機關(guān)檢察委員會委員的產(chǎn)生沒有統(tǒng)一的選任機制。司法實踐中，檢察委員會常由檢察長、副檢察長、政治部主任、機關(guān)黨委書記等院領(lǐng)導(dǎo)以及公訴、偵查監(jiān)督等主要職能部門的負責(zé)人組成，這種明顯的行政化傾向與檢察委員會專業(yè)化建設(shè)的要求差距甚遠。

首先，檢委會委員任職條件不夠科學(xué)。《條例》對檢察委員會委員任職條件的規(guī)定比較籠統(tǒng)，造成部分檢察院對檢察委員會委員選任不夠科學(xué)。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，擔(dān)任檢察委員會委員有兩個條件：一是具備檢察官資格，二是擔(dān)任本院的檢察長、副檢察長、檢委會專職委員以及有關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)負責(zé)人職務(wù)。上述條件缺乏對具備檢察官資格的年限、職業(yè)品行、檢察官級別以及本身的業(yè)務(wù)水平等具體標準的規(guī)定。

其次，檢委會委員選任程序不夠完善。《組織法》和《條例》均規(guī)定，全國各級人民檢察院檢察委員會委員均由本院檢察長提請本級人大常委會任免。“檢察長提名”這種沒有任何程序和標準限制的任免制最大弊端在于難以擺脫“個人情感”的影響。當檢察長的個人情感超越理性認識時，則可能在提名時存在親疏之分、先后之別，難以做到用人唯賢。當上級或同級其他檢察院的機關(guān)黨委書記進入檢委會時，本院檢察長可能會仿效之，從而忽略其是否能夠勝任檢委會委員職責(zé)的專業(yè)要求。實踐中，檢察長提名任命不懂業(yè)務(wù)的政治部主任等院領(lǐng)導(dǎo)為檢委會委員的情況并不少見。

最后，關(guān)于檢委會組成人員任免的規(guī)定不完善。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，我們可以認為副檢察長應(yīng)當是當然的檢委會組成人員，不需要另行任命。但當副檢察長被免職后，是否就當然失去檢委會委員的資格卻不能從該條規(guī)定中得出。有的檢察院（長）在免除副檢察長職務(wù)的同時提請人大常委會免除其檢委會委員職務(wù)，有的檢察院（長）則沒有同時提請免除檢委會委員職務(wù)。

（二）檢察委員會委員履職考評機制缺失

《條例》沒有涉及對檢委會委員履職的考核問題。司法實踐中，絕大多數(shù)檢察院沒有對檢委會委員的出勤率、觀點及結(jié)論質(zhì)量等履職情況進行詳細考核，更沒有上升到機制或制度層面，致使檢委會決定被證實確有錯誤時，無法追究相應(yīng)的過錯責(zé)任。檢委會這種“有權(quán)無責(zé)”的事實使制約機制弱化，使得錯案責(zé)任追究淪空。責(zé)任承擔(dān)機制的弱化最終會導(dǎo)致檢察委員會缺乏專業(yè)化。實踐中，極少的檢察院開始嘗試對檢委會委員的履職情況進行規(guī)范和考核。如錦州鐵路運輸檢察院出臺了《關(guān)于對檢察委員會委員履行職務(wù)情況進行考核的暫行辦法》，該辦法規(guī)定檢委會委員對檢委會會議討論議題只以“同意承辦人意見”的方式發(fā)表意見等5種情形，將被視為履行職務(wù)不認真，檢察長要對其提出批評；未經(jīng)檢察長或者主持會議的副檢察長批準缺席檢委會會議等11種情形，將被視為履行職務(wù)有過錯，應(yīng)當在檢委會會議上作出檢查，[1]但該嘗試并沒有涉及到細化和落實錯案責(zé)任追究等問題。

（三）檢察委員會委員退出機制缺失

《組織法》第二十六條規(guī)定：“全國和省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會根據(jù)本級人民檢察院檢察長的建議，可以撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。”該條規(guī)定明確了人大常委會雖然可以根據(jù)本級檢察院檢察長的建議撤換檢委會委員，但并沒有明確檢察長建議撤換檢委會委員的依據(jù)和標準。實踐中，有的檢察院檢委會委員被任命后無論其是否認真履行了檢委會委員職責(zé)，直到退休才會被免去資格，檢委會委員資格淪為了一種政治待遇。

二、建立檢察委員會委員任免和考評機制必要性

（一）檢察委員會專業(yè)化建設(shè)需要

隨著檢察委員會改革的不斷深化，專業(yè)化建設(shè)是加強檢委會議事決策能力建設(shè)的重要方面。目前主任檢察官改革正是對“三級審批制”辦案模式的變革，核心思想就是強化主任檢察官的專業(yè)化。因此，配合主任檢察官辦案責(zé)任制等司法改革，檢委會必然也要強化其專業(yè)化建設(shè)。雖然目前對主任檢察官與檢委會的職權(quán)劃分沒有形成統(tǒng)一認識，但對于檢委會的定位與職責(zé)權(quán)限均會朝著專業(yè)化方向發(fā)展。加強檢委會專業(yè)化建設(shè)必須從規(guī)范檢委會委員的任免和考評機制入手，只有每名委員都具有了專業(yè)化素質(zhì)并認真履行職責(zé)，檢委會最終做出的決定才是科學(xué)的，其司法屬性才能得到充分體現(xiàn)。

（二）以審判為中心的訴訟制度改革需要

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據(jù)經(jīng)得起法律的檢驗。”“以審判為中心”意味著庭審成為定罪量刑的主要和決定性階段，檢察機關(guān)以提起公訴的形式參與審判活動，這必然要求公訴檢察官更新刑事司法理念，重視起訴前的案件審查活動，進一步提高公訴質(zhì)量。檢委會作為檢察機關(guān)的最高議事決策機構(gòu)，是對重大疑難案件把關(guān)的最后一道關(guān)口，如果檢委會決定錯誤，必然會影響審判活動的質(zhì)量。因此，建立并完善對檢委會委員的任免和考評機制，是強化檢委會專業(yè)化建設(shè)的需要，也是推進以審判為中心的訴訟制度改革的必然要求。

（三）建立錯案責(zé)任追究機制需要

《人民檢察院錯案責(zé)任追究條例（試行）》第十七條規(guī)定：“檢察委員會討論決定的案件有錯誤的，由檢察委員會集體承擔(dān)責(zé)任。”該條規(guī)定明確了檢察委員會集體負責(zé)制，除了檢察委員會主持人違反有關(guān)法律和檢察委員會議事規(guī)則作出錯誤決定的，由主持人承擔(dān)責(zé)任外，并未就其他情況出現(xiàn)錯案如何認定并追究檢委會委員的責(zé)任進行細化。檢委會“人人負責(zé)，實則人人不負責(zé)”的狀況，導(dǎo)致實踐中責(zé)任心不強或者業(yè)務(wù)能力不強的檢委會委員在審議案件時人云亦云，檢察委員會的職能發(fā)揮大打折扣。

三、建立檢察委員會委員任免和考評機制現(xiàn)實路徑

（一）規(guī)范檢察委員會委員選任機制

一是明確檢察委員會委員的任職條件。檢察委員會的議事決策能力取決于每位委員的專業(yè)素質(zhì)，要選拔具有較高專業(yè)素質(zhì)和議事能力的檢察官擔(dān)任檢委會委員，細化并明確檢委會委員任職條件：（1）具有良好的法律職業(yè)道德；（2）任檢察官5年以上且具有3年以上獨立辦案經(jīng)驗；（3）所承辦案件無錯案；（4）有較強的理論和研究能力，在省級以上刊物發(fā)表有案例或法律專業(yè)理論研究文章。

二是完善檢察委員會委員的提名程序。通過建立和完善檢察長提名檢委會委員的程序，克服“長官化提名制”的弊端。由于檢察長向人大常委會提名后，人大常委會任命只是形式意義上的審查，一般不會再提出反對意見，那么在檢察長正式向人大常委會提出建議人選前的提名程序就顯得尤為重要。筆者認為，可以通過以下程序產(chǎn)生建議人選：一是動議，檢察院組織（人事）部門根據(jù)工作需要和本單位檢察委員會建設(shè)實際，提出啟動干部選拔任用工作意見，并就擬選任職位、條件、范圍、方式、程序等提出初步建議。初步建議向本院黨委（黨組）主要領(lǐng)導(dǎo)成員報告后，在一定范圍內(nèi)進行醞釀，形成工作方案。二是民主推薦，提名檢委會委員，必須采用2：1或更高比例進行民主推薦。民主推薦包括會議推薦和個別談話推薦，推薦結(jié)果作為選拔任用備選人員。三是考試，包括筆試和面試。考試內(nèi)容應(yīng)包括法學(xué)基本理論和法律運用技能以及案例分析等。在備選人員中擇優(yōu)進入考查。四是考察公示。通過考試確定考察對象，應(yīng)結(jié)合平時考核、年度考核、一貫表現(xiàn)情況綜合考慮確定最終提名人選，并在一定期限和范圍內(nèi)進行公示，公示期滿無異議或異議不成立，檢察長方可向人大常委會正式提出建議。另外，根據(jù)《組織法》和《條例》的規(guī)定，檢察長、副檢察長為當然的檢察委員會委員，不需要另行任命檢察委員會委員之職。

（二）完善檢察委員會委員考評機制

作為檢察機關(guān)的最高業(yè)務(wù)決策機構(gòu)，檢委會及委員理應(yīng)對其作出的決定負責(zé)。要真正把檢察委員集體負責(zé)制落到實處，必須把每個委員的責(zé)任也要落到實處。通過建立責(zé)任追究和履職考評等制度切實把責(zé)任落實到每個委員的頭上。

一是建立案件質(zhì)量評查和檢委會責(zé)任追究機制。檢委會的決定一旦出現(xiàn)案件質(zhì)量問題，除了集體負責(zé)、集體承擔(dān)責(zé)任以外，每個委員應(yīng)“言責(zé)自負”，即每個委員對自己所發(fā)表的案件意見負責(zé)，且責(zé)任應(yīng)是終身的。需要強調(diào)的是，責(zé)任追究的前提必須是承辦人匯報的事實、證據(jù)清楚準確，這就需要同步完善議案的審查匯報工作。這樣可以促使每個委員都認真審查案件，謹慎發(fā)表意見，徹底解決“人人負責(zé)，實則人人都不負責(zé)”的難題。

二是建立檢委會委員履職考評機制。由檢察委員會辦事機構(gòu)對檢委會委員一定時間內(nèi)出席檢察委員會的情況、案件表決正確率以及開展學(xué)習(xí)和研究情況進行考評并提出初步考評意見，初評意見提交政治部門核實并作出最終考核結(jié)論。實踐中，有的檢察院反貪部門的負責(zé)人被任命為檢委會委員后，因辦案原因長期不能參加檢委會，影響了檢委會的議事效率。因此，對于每年缺席檢察委員會達到總會議次數(shù)35%以上的，應(yīng)當認定為不稱職。關(guān)于對案件表決的正確率考核，筆者建議可以改善目前使用的案件管理系統(tǒng)，增加檢察委員會委員自行錄入對案件的表決意見功能，以方便統(tǒng)計檢察委員會委員對每項議題的評議和表決意見。考評時，將檢委會委員每案的表決意見與人民法院終審判決或者檢察機關(guān)不起訴、撤案等案件最終處理結(jié)果進行對比，以檢視每名委員在檢委會議事中發(fā)表意見的正確率。若正確意見率達不到?jīng)Q議事項總數(shù)的60%，視為不稱職，連續(xù)兩年不稱職的由檢察長提請同級人大常委會免去其檢委會委員資格。這種作法不僅可以防止不認真審查案件就隨意發(fā)表意見，或者“只發(fā)言不負責(zé)”現(xiàn)象，還可以量化考核的方式對每名委員的法律政策水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)進行全面評價，從而提高檢委會的整體議事決策能力。關(guān)于學(xué)習(xí)和研究情況的考核，可以規(guī)定每名檢委會委員每年至少要有一篇有關(guān)檢察業(yè)務(wù)的調(diào)研文章在省、市級以上刊物發(fā)表。

三是建立會前初審制度。在實踐中，同一檢察委員會中，有的委員盡職盡責(zé)，會前認真審查議案，會上充分闡述觀點和理由，有的委員會前不做準備，只在開會時草草聽取承辦人匯報就作出“同意承辦人意見”、“同意某某委員意見”等籠統(tǒng)的表決意見，這必然影響檢委會決策的質(zhì)量和效率。為了解決臨場審議案件難題，筆者認為可以對現(xiàn)行案件管理系統(tǒng)加以改進，增加委員會前審議案件并在案件管理系統(tǒng)上錄入初審意見環(huán)節(jié)，促使每位檢委會委員在會前熟悉案情、找出案件存在的問題，有針對性地聽取承辦人及承辦部門匯報，并對事實、證據(jù)等情況提出問題，提高檢察委員會效率。

（三）建立檢察委員會委員退出機制

建立檢察委員會委員退出機制，實行優(yōu)勝劣汰，是檢察委員會改革的必由之路。當前，很多人把擔(dān)任檢察委員會委員作為一種行政待遇或政治榮譽來看待，加上沒有明確的退出機制，不少檢察院臨近退休的檢委會委員不履職也不愿主動退出，檢察長礙于情面不便提請人大常委會免去其檢委會委員職務(wù)，導(dǎo)致檢委會新鮮血液更新慢，影響檢委會議事決策效率。為了克服檢察委員會委員的“終身制”，筆者認為應(yīng)明確規(guī)定檢察委員會委員的任職期限和建立科學(xué)的退出機制。

一是規(guī)定檢察委員會委員的任職期限。為了避免實際上的任職終身制，可以規(guī)定檢察委員會委員的任職期限可與檢察長的任期相同。屆滿時根據(jù)履職情況進行考核，經(jīng)考評合格的可以連任，對于不能勝任職責(zé)的，應(yīng)當及時建議人大常委會予以免職，并及時根據(jù)程序補充優(yōu)秀的檢察官到檢委會，保證檢委會的穩(wěn)定性。

二是規(guī)定檢察委員會委員的免職條件。為了保證檢察委員會委員的議事能力，應(yīng)當對檢察委員會委員的免職條件作出明確規(guī)定：第一，對于因調(diào)離、退休、違反檢察官法律職責(zé)等情況失去檢察官資格的，當然應(yīng)免去其檢委會委員資格。第二，對連續(xù)兩年考核不稱職的委員免去其檢委會委員資格。第三，根據(jù)《組織法》和《條例》精神，應(yīng)明確檢察長和副檢察長任職時自動成為檢察委員會組成人員，但同樣應(yīng)明確檢察長、副檢察長被免職后自動喪失檢委會委員資格，如需擔(dān)任檢委會委員應(yīng)當按照提名程序重新提請同級人大常委會任命。

注釋：

[1]王洪明：《出臺檢察委員會履職考核辦法》，載《檢察日報》2013年11月9日。