淺議公共租賃住房融資模式的構建

陳鈺

摘要：基于公共租賃住房融資模式現存問題，文中提出通過投融資平臺與城市政府相關部門簽訂委托代理協議，通過建立的委托代理這一契約關系來實現對公共租賃住房建設和融資，使融資平臺獲得穩定、規范的現金流，作為償還資本市場融資成本的資金來源，從而實現公共租賃住房投融資平臺的構建。

關鍵詞：公共租賃住房；融資模式；定價

中圖分類號：F830.9 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）01-0112-02

隨著中國工業化和城市化進程的加速，城市人口不斷增加，導致住宅市場的潛在需求加大。增長的居住需求使得房價高啟，中低收入者住房支付能力與具有適宜標準的住房的價格之間出現巨大的落差，難以憑借自身能力解決住房問題， “夾心層”群體的住房問題日益凸顯。資金保障性住房建設最基本的保障，也是目前制約其發展的主要瓶頸。巨大的資金缺口，越來越多地困擾我國保障性住房建設的進度。公共租賃住房將是我國重點發展的保障類住房，其核心問題仍然是融資問題。

一、我國公共租賃住房融資模式現狀

我國公共租賃住房融資模式發展時間比較短，正處于初步發展階段，但總體可以概括為三種模式：一是政府財政劃撥為主的融資模式；二是政府專門機構融資模式；三是投融資平臺融資模式。第一種模式主要特征是項目開發建設和收購房源等資金完全由政府通過財政撥款、專項資金及政府信用為基礎的貸款等方式提供，依靠政府補貼來彌補運營機構虧損、維持項目的正常運營。這種模式主要適用于經濟實力較強、公共租賃住房建設規模較小的城市和地區，因此只有少數城市或一些城市在發展初期采用，如無錫、深圳、廈門、青島等。第二種模式主要特征是以政府的專門機構（如住房保障管理部門或專門的公共租賃住房管理部門）負責公共租賃住房項目的資金籌集；融資范圍不局限于財政資金，更多的是利用公共租賃住房的政策支持、以各種形式吸收社會資金和私人部門的投資和參與。由于此種融資模式以政府部門信用為支撐，吸收貸款和其他金融機構支持相對比較容易，因此在開展公共租賃住房建設的多個城市中采取了此種模式，如深圳、北京等。第三種融資模式的主要特征是政府組建的國有投融資平臺為核心，采取各種融資方式、利用不同融資渠道為公共租賃住房籌集資金，并負責公共租賃住房的融資、開發、建設、運營管理等，目前有常州、重慶、邯鄲等城市采取了該種融資模式。

二、我國公共租賃租房融資模式存在的問題

（一）缺少科學定價機制

目前，各地方只是規定公共租賃住房的租金要低于市場租賃價格，但是對于租賃類保障住房租金標準仍然沒有統一的、科學的定價機制。這需要對公共租賃住房租金標準設定的合理性、多樣性及差異性作進一步研究。一方面，由于各群體收入不同、住房需求存有差異等實際情況，以致政府在租金方面已給予了優惠，但部分租賃住房項目租金標準仍與少數家庭經濟承受能力不相適應。另一方面，成本租金、準市場租金等沒有從投資者角度考慮，難以吸引社會投資參與租賃類保障住房建設，市場租金沒有考慮政府的政策支持因素對租金控制的影響。

（二）缺少融資模式創新

引入社會資金的做法沒有普遍推廣。由于缺乏規范化、制度化的住房建設長期融資渠道，以及對社會資金參與保障性住房建設認識不足，公共租賃住房建設還依靠財政投入，難以持續。商業銀行沒有長期信貸產品，住房公積金貸款提供支持以及債券、房地產信托基金都處于方案研究階段。

（三）缺少相關政策支持

土地供應和稅費政策是降低租賃類保障住房成本，實現相對低租金基礎上正常運營的關鍵。雖然對于廉租住房已有較為明確的優惠政策規定，但對于公共租賃住房因定位尚不清晰，相關土地供應、稅費政策不明確。按現有規定，公共租賃住房還不能享受廉租住房的相關政策。鑒于國家對于公共租賃住房保障范圍和條件并無統一規定，因此各地方在制訂公共租賃住房政策時沒有參照標準，政策執行也有差異，這不利于全國公共租賃住房保障的統一性和規范性。

（四）缺少相應的資金渠道

目前，公共租賃住房資金渠道主要是財政資金、公積金增值收益、土地出讓金、社會捐贈或其他資金來源，在公共租賃住房融資實踐中可以發現，無論是財政撥款和專項資金、土地出讓金凈收益、住房公積金增值收益和專項支持貸款中的任何一項，都是政府管轄和支配的資源。投融資體制改革吸收社會資金也是在政府政策的推動之下進行的。由此看出，公共租賃住房建設的融資更多的依賴財政撥款和各種專項資金，很少有金融機構和其他主體的資金參與，資金融通渠道單一，渠道不暢通。公共租賃住房建設融資過度依賴于政府財政性資金，不僅不能保證公共租賃住房建設的順利實施，同時加重了政府的財政負擔，壓縮了市場機制參與公共租賃住房融資的空間。

（五）缺乏專業的融資機構

面對租賃類保障住房大量需求，公共租賃住房建設需要龐大數額的資金支持。要能夠及時有效的籌集資金，一個專業的融資機構是不可或缺的。發達國家或地區保障性住房融資模式中，無一例外的存在一個強有力的融資機構，為保障性住房建設提供專業、系統的融資服務和技術支持。但目前我國各城市中，無論是政府的住房保障管理部門、還是投融資平臺，公共租賃住房建設融資的專業化水平都不高，需要專業化運作和管理。

三、公共租賃租房融資模式運行框架

（一） 投資主體選擇

不同性質的投資主體，有各自的特點：政府投資公共租賃住房的優勢在于能準確地執行相關政策，便于協調相關部門，能合理地利用政府信用和資源，改變住房市場預期、穩定市場等方面，但是在運作效率和資金來源方面相對不足；社會投資的優勢在于資金充裕，運作效率較高，但逐利性較強，需要政府監管力度大。目前我國住房市場處于以增量市場為主的階段，結合國際公共住房實踐經驗，租賃保障住房推行之初，需要有政府控制的平臺進行相關的融資和運作，確保租賃保障住房政策的有效執行。政府投資為主的同時，積極引導社會投資的參與，以彌補投資的不足。

（二）構建方式

構建融資平臺有新建和借助現有平臺兩種途徑。新建租賃保障住房融資平臺，需要政府將合法、有效的資產投入，在原始投入基礎上運用金融工具進行必要的資金融通，籌措租賃保障住房所需的資金。如果有合適的現成的政府控制的房地產企業或者政府下設的事業單位，可以利用企業或單位現有資產和資質，直接進行租賃保障住房專項融資。新設平臺的優點在于沒有歷史遺留問題的干擾，可根據政策需要規劃實體的發展，缺點是需要財政專項投入，沒有既往業績，融資難度相對較大。借助政府已有的平臺的優點在于有現成的資產和經營業績，便于融資；缺點在于需要解決很多與資產相關的剝離改制等問題。

（三）平臺結構

根據層級結構關系，融資平臺可以為單級，也可以為多級結構。單級結構，即由一個平臺統一完成所有涉及公共租賃住房的投資融資事務；多級結構，即在一個實體基礎上根據具體需要增設二級或三級實體，形成公共租賃住房的綜合融資平臺。單級結構設立相對簡單，但不同的具體項目融資之間有影響；多級結構對于具體項目融資較為靈活，不同的層級之間還有防火墻作用，有利于項目風險控制，但設立較為復雜。目前房地產行業的通行做法是采用多級結構。

（四）運行框架

政府部門或者以資產（房地產）注入方式建立特殊目的機構（SPV）。SPV作為代理人負責對租賃類保障住房進行建設、運營和融資。SPV首先通過向銀行等信貸機構借款，用于租賃保障住房的開發建設。SPV使用從銀行貸款向房地產開發商購買或者委托房地產建筑商建設租賃類保障住房。當租賃保障住房建成之后，以其資產作為抵押，在資本市場發行金融產品，獲取社會資金，用于償還貸款，其資金成本由資本市場平均資金成本、行業風險收益特征及項目具體情況綜合決定。當金融產品到期后，SPV利用租金收入和財政補貼等資金收益向投資者償還本息。SPV再將租賃保障住房租賃給保障對象。租賃保障住房的產權屬于政府，SPV對其使用權進行經營和管理。當租賃期滿后，可以將租賃保障住房進行銷售，銷售收入用于支付運營和融資成本。同時SPV可以對租賃保障住房建設項目中的配套商業設施和物業管理進行運營，獲取的收益也將作為支付日常運營和融資成本。具體運行框架如圖1。

（五）收益模式

租賃保障住房融資模式收益來源主要有：第一是靠租賃保障住房應收取的租金，第二是為彌補租賃保障住房租金缺口政府給予租戶的租金補貼。具體運行模式如下。

1. 政府主導，以土地出讓收入和財政資金作為還款來源。SPV作為租賃保障住房融資平臺（融資人），統一管理金融產品發行、建設資金分配和組織償還等；政府向SPV（融資人）出具補貼承諾和委托住房資產的占有權，融資人將“補貼收益權”和“住房資產”進行質押用于發行金融產品；SPV對租賃保障住房建設改造資金履行管理職責，成立專門機構負責項目具體實施，統一使用項目資金；SPV通過專門機構歸集各項目租金收入，用于償還購買金融產品投資者本息；政府通過與SPV簽訂委托代建（回購）協議，承諾財政按期撥付委托代建費用（回購資金），當SPV出現暫時性償債困難時，對其進行資金補助。SPV以財政撥付的委托代建費用（回購資金）作為償還開投資者本息的資金補充來源之一，并以委托代建（回購）協議項目下的全部權益和收益提供質押擔保。

2. 政府引導、市場開發，通過捆綁改造實現項目現金流平衡。為滿足政府多樣化融資需求，促進資源優化配置，減少政府財政性支出，實現項目自身現金流平衡，SPV可以按照市場化、移豐補欠的操作方式，與經濟適用房建設、棚戶區地塊捆綁改造，通過商業化開發實現收益，償還購買金融產品的投資者本息。

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[責任編輯：文 筠]