為改善津沽水環(huán)境保駕護(hù)航—《天津市水污染防治條例》立法紀(jì)實(shí)

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為改善津沽水環(huán)境保駕護(hù)航—《天津市水污染防治條例》立法紀(jì)實(shí)

高紹林 張 瑾

2016年1月30日，本市各主要媒體紛紛刊發(fā)消息：市十六屆人大四次會(huì)議全票通過《天津市水污染防治條例》,將于3月1日起施行。這是我市首部水污染防治地方性法規(guī)，將為改善津沽水環(huán)境保駕護(hù)航。

形勢嚴(yán)峻 治水立規(guī)成眾望

天津地處九河下梢，自古以來水源豐富、水網(wǎng)密集，素有“津沽”、“河海要沖”之稱。起源于鄉(xiāng)村水寨，演變?yōu)榉比A都市，依水而建，因水而興，與水有著不解之緣。近年來，這座昔日北方水城卻因嚴(yán)重的水污染而黯然失色。據(jù)統(tǒng)計(jì)，主要河流水質(zhì)劣于Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)的河道長度占65%。防治水污染、改善水環(huán)境已經(jīng)成為群眾的殷切期望。

實(shí)現(xiàn)碧波蕩漾、綠水環(huán)繞的良好環(huán)境，天津面臨著三重嚴(yán)峻考驗(yàn)：一是年平均降水量只有575毫米，水資源量是15.69億立方米，人均水資源占有量僅為160立方米，是全國人均水資源占有量最少的特大城市。河道生態(tài)水量難以保證，水體自凈能力差，入河污染物總量超過納污能力。二是造成水污染的因素紛繁復(fù)雜。工業(yè)污染源、農(nóng)業(yè)污染源、城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活污染源相互交織，入境河流來水水質(zhì)差更加劇了防治工作難度。三是治理污水排放需要建設(shè)大量城市基礎(chǔ)設(shè)施，非朝夕之間能夠完成。以天津中心城區(qū)雨污分流改造工程為例，中心城區(qū)現(xiàn)仍有17個(gè)雨污合流制片區(qū)，其中7個(gè)片區(qū)基本具備實(shí)施雨污分流改造條件，而其他片區(qū)實(shí)施雨污分流難度較大：或是位于歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，或是建筑密度和道路條件限制改造工程實(shí)施，或是需要隨拆遷改造逐步解決的簡陋平房。由此可見，防治水污染是一項(xiàng)復(fù)雜、長期和艱巨的任務(wù)，制定一部地方法規(guī)保障和推動(dòng)水污染防治工作，刻不容緩。

聯(lián)合起草 人大主導(dǎo)為擔(dān)當(dāng)

2015年初，市人大常委會(huì)將審議水污染防治條例作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，列入年度立法工作計(jì)劃，并得到市委批準(zhǔn)，市主要領(lǐng)導(dǎo)同志對起草工作提出了明確要求。

為加快立法工作進(jìn)度，提高起草質(zhì)量，由市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志牽頭，組成了由市人大和市政府有關(guān)部門、人大代表、專家學(xué)者參加的聯(lián)合起草組，集中時(shí)間、集中力量，共同調(diào)研和起草。2015年2月11日，聯(lián)合起草組召開第一次會(huì)議，市人大常委會(huì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，市人大相關(guān)專門委員會(huì)及常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)同志，市政府法制辦、市環(huán)保局、市水務(wù)局、市農(nóng)委負(fù)責(zé)同志，以及領(lǐng)銜提出議案的市人大代表和部分專家學(xué)者參加了會(huì)議。大家共同討論條例草案的基本框架，研究調(diào)研起草工作的進(jìn)度安排，密切配合，抓緊時(shí)間，努力制定出一部集中全市人民智慧、凝聚社會(huì)各界共識、具有較高質(zhì)量的水污染防治條例。

起草一部針對性強(qiáng)的法規(guī)，充分調(diào)研是前提。一系列的問題擺在聯(lián)合起草組面前：水污染的重點(diǎn)源頭在哪里？提高污水處理能力的制約因素是什么？京津冀聯(lián)防聯(lián)控水污染如何在草案中體現(xiàn)？有沒有更好的方式監(jiān)督工業(yè)企業(yè)達(dá)標(biāo)排放？……為了找到問題的答案，聯(lián)合起草組聽取了主管部門相關(guān)情況介紹，還走進(jìn)工業(yè)園區(qū)、重點(diǎn)排污單位、城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)建設(shè)現(xiàn)場、部分村鎮(zhèn)污水處理站等實(shí)地調(diào)研，深入了解具體情況、存在的難題，征詢好的制度和經(jīng)驗(yàn)做法。調(diào)研工作日益深入，初期的疑問逐步破解，條例草案也隨之反復(fù)修改。在市政府常務(wù)會(huì)議審議通過前，草案初稿已經(jīng)十多次修改，制度設(shè)計(jì)的針對性和可操作性不斷增強(qiáng)。

廣匯民意 求計(jì)問策尋良方

水污染防治十分復(fù)雜，對制定好這部法規(guī)提出了更高、更嚴(yán)格的要求。市人大常委會(huì)先后組織了兩次大規(guī)模征求意見活動(dòng)。

第一次審議條例草案后，市人大常委會(huì)有關(guān)部門將草案印發(fā)全體市人大代表，并召開立法咨詢專家征詢意見座談會(huì)。市人大代表和立法咨詢專家提出了很多有建設(shè)性的意見和建議：有的代表提出，草案應(yīng)當(dāng)增加水污染防治新技術(shù)、新設(shè)備的研發(fā)，提高再生水利用率方面的內(nèi)容；有的專家學(xué)者提出，市環(huán)保部門除應(yīng)當(dāng)公布重點(diǎn)排污單位名錄外，還應(yīng)當(dāng)公布其排污許可的種類和數(shù)量；有的代表提出，防治水污染需要?jiǎng)訂T全社會(huì)廣泛參與，草案應(yīng)當(dāng)豐富這方面的內(nèi)容；有的常委會(huì)組成人員提出，在飲用水水源保護(hù)區(qū)開辦旅游活動(dòng)可能污染飲用水水源，草案應(yīng)當(dāng)明確在飲用水水源地不得開設(shè)公園及旅游景區(qū)……聯(lián)合起草組認(rèn)真研究每一條意見，并根據(jù)這些意見再次修改條例草案，增加了相應(yīng)內(nèi)容，形成草案二次審議稿，共十章九十五條。

市人大常委會(huì)第二次審議后，為更廣泛地聽取社會(huì)各方面意見，也為條例日后施行做好宣傳，通過五條渠道進(jìn)行了更大規(guī)模的征詢意見工作。

一是通過《天津日報(bào)》《今晚報(bào)》和北方網(wǎng)等主要媒體向社會(huì)全文公布條例征求意見稿。退休企業(yè)管理人員畢先生說，制定地方性法規(guī)很重要，特別是明確監(jiān)管部門的職責(zé)，加大執(zhí)法力度，提高違法成本，讓違法排污的人付出更大代價(jià)。農(nóng)村家庭主婦張女士更關(guān)心農(nóng)村地下水問題，養(yǎng)殖場造成污染嚴(yán)重，可能影響地下飲用水安全……公示期間，市民來信來電提出60多條具體意見，都與群眾生活息息相關(guān)。

二是通過區(qū)縣人大常委會(huì)分別召集本選舉單位的市人大代表進(jìn)行討論。有的代表說，天津是沿海城市，應(yīng)當(dāng)明確近海海域水污染防治是否納入條例調(diào)整范圍；有的代表說，在水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)方面，本市只能制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，為了避免排污單位僅執(zhí)行較低的排放標(biāo)準(zhǔn)，草案應(yīng)當(dāng)明確國家標(biāo)準(zhǔn)和本市地方標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系；有的代表說，地下水一旦受到污染，水質(zhì)復(fù)原不是幾年時(shí)間能實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范地下水回灌，防止回灌污水污染地下水……兩個(gè)星期里，市人大法制委和常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)同志參加了每一場討論會(huì)，面對面地聽取代表意見，回答代表詢問。通過十六場討論會(huì)，179名代表提出意見、建議488條。

三是通過各區(qū)縣人大常委會(huì)召開座談會(huì)，征求基層單位和市民的意見。除征求區(qū)縣政府有關(guān)部門意見外，還征求行政管理相對人的意見，特別是重點(diǎn)排污單位的意見。這些基層單位結(jié)合自身實(shí)際情況，提出很多具體意見。比如，為促進(jìn)區(qū)縣水污染防治實(shí)施方案的有效落實(shí)，建議明確對超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)，區(qū)縣環(huán)保部門可以對其新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件實(shí)行限批；草案中完全禁止工業(yè)廢水運(yùn)輸轉(zhuǎn)移出生產(chǎn)場所的規(guī)定，可能影響工業(yè)企業(yè)對工業(yè)廢水的處理，應(yīng)當(dāng)允許工業(yè)企業(yè)將部分產(chǎn)量少且不易處理的工業(yè)廢水交由專業(yè)處理單位進(jìn)行集中處理，以節(jié)約處理成本。在此期間共收到各區(qū)縣整理的基層單位和群眾的意見、建議221條。

四是市人大常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)赴北京、河北直接征求意見。兩省市有關(guān)方面都進(jìn)行了認(rèn)真研究，認(rèn)為草案對水污染防治工作做出了較全面的規(guī)范，污染防治標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，多項(xiàng)新舉措力度較大，草案實(shí)施后將會(huì)倒逼上游的北京市、河北省進(jìn)一步改善水環(huán)境。兩省市有關(guān)方面還對區(qū)域協(xié)作內(nèi)容提出了看法，涉及草案修改完善的建議53條。

五是召開座談會(huì)當(dāng)面聽取部分專家意見。來自南開大學(xué)、天津大學(xué)、天津師范大學(xué)、天津社會(huì)科學(xué)院等高校和研究機(jī)構(gòu)的10名立法咨詢專家，不僅對條例的制度設(shè)計(jì)提出了意見，還針對法律適用和文字表述提出了修改建議，共計(jì)193條。

通過以上五條渠道，共收集到修改意見、建議一千余條。這是近年來我市地方立法征求意見工作覆蓋范圍最廣、時(shí)間最長的一次。聯(lián)合起草組逐一研究分析，對條例草案進(jìn)行了又一次修改：明確海洋環(huán)境污染防治適用《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和本市相關(guān)地方性法規(guī)；關(guān)于國家標(biāo)準(zhǔn)和本市地方標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，明確排放水污染物的濃度應(yīng)當(dāng)符合嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的本市地方標(biāo)準(zhǔn)，本市地方標(biāo)準(zhǔn)沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)；對超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的區(qū)縣，市環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)暫停審批該區(qū)縣新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件，同時(shí)約談該區(qū)縣人民政府主要負(fù)責(zé)人，并向社會(huì)公布；授權(quán)區(qū)縣對超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街）、工業(yè)園區(qū)新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評文件實(shí)施限批；明確人工回灌補(bǔ)給地下水的，不得惡化地下水水質(zhì)；實(shí)驗(yàn)室、檢驗(yàn)室、化驗(yàn)室產(chǎn)生的有毒有害廢液應(yīng)當(dāng)單獨(dú)收集并交由專業(yè)處理單位處理……

修改后的條例草案匯聚民意，凝聚民智，表達(dá)了大家的訴求和愿望，日臻完善。

排憂解難 生態(tài)保護(hù)應(yīng)補(bǔ)償

在征求意見過程中，薊縣人大常委會(huì)和縣政府負(fù)責(zé)同志專程來到市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)，表達(dá)了他們對實(shí)施這一條例的意見：位于薊縣城東的于橋水庫是天津重要飲用水水源地，條例草案對飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)管理制度，限制了薊縣工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)和其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。希望條例對此能夠做出有針對性的規(guī)定，既對飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的保護(hù)，又能夠妥善解決庫區(qū)人民群眾的生產(chǎn)生活。

12月25日，常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)法制委、法工委負(fù)責(zé)同志，奔赴薊縣實(shí)地調(diào)研于橋水庫水源保護(hù)情況，并再次與縣人大、縣政府及有關(guān)部門就飲用水水源保護(hù)相關(guān)工作進(jìn)行座談。通過座談了解到，庫區(qū)遷建村人均耕地不足0.35畝，有40個(gè)村沒有耕地。根據(jù)水污染防治法和本市地方性法規(guī)，在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新改擴(kuò)建與供水和保護(hù)水源無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，禁止開發(fā)旅游，禁止采砂，禁止飼養(yǎng)畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖，并實(shí)施圍網(wǎng)式的封閉管理。在飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)禁止新改擴(kuò)建排放污染物的建設(shè)項(xiàng)目等。這些措施對于保護(hù)引灤飲用水水源取得了明顯成效，但是，也在很大程度上減少了庫區(qū)群眾的收入來源。

為提高薊縣群眾的生活水平，結(jié)合《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的決定》，需要在草案中明確生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對納入永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償。隨后，關(guān)于薊縣庫區(qū)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼{(diào)研報(bào)告專送市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志，提出了條例通過后落實(shí)庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的具體建議。

全票通過 依法治水譜新章

市人大常委會(huì)法工委給每位提出修改意見的市人大代表寫了回信，逐一回應(yīng)代表提出的意見：或是采納，或是轉(zhuǎn)交政府部門處理，或是解釋現(xiàn)有法規(guī)已有規(guī)定。很多代表為這一做法點(diǎn)贊：“我們感覺自己的建議很受重視。”“通過法工委的回信，我們也了解了更多水污染防治工作的實(shí)際情況和現(xiàn)有法規(guī)的規(guī)定。”“我的建議已經(jīng)被轉(zhuǎn)到市有關(guān)部門，相信隨著條例的實(shí)施，我反映的現(xiàn)象會(huì)很快得到解決。”

2016年1月24日，市十六屆人大四次會(huì)議召開。當(dāng)時(shí)正值寒潮肆虐，多地最低氣溫逼近歷史極值。戶外天寒地凍，而在會(huì)議室內(nèi)審議條例草案的代表們依然熱情洋溢。大家普遍認(rèn)為條例草案融匯了綠色理念、時(shí)代特色和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，具有三個(gè)特點(diǎn)：監(jiān)督管理嚴(yán)、目標(biāo)責(zé)任明、立法標(biāo)準(zhǔn)細(xì)。

29日閉幕會(huì)上，經(jīng)過認(rèn)真打磨和反復(fù)錘煉的《天津市水污染防治條例（草案）》付諸表決。“662票贊成、0票反對、0票棄權(quán)。通過！”從此，天津防治水污染翻開嶄新的一頁。

三年立法 水清天藍(lán)草木香

黨的十八大明確提出將生態(tài)文明建設(shè)放在突出位置，十八屆五中全會(huì)提出綠色發(fā)展理念，2013年市委提出實(shí)施“美麗天津·一號工程”，包括清新大氣、清水河道、清潔村莊、清潔社區(qū)和綠化美化行動(dòng)。為落實(shí)好中央要求和市委部署，市人大及其常委會(huì)立法工作近三年來緊扣這個(gè)主題，市人民代表大會(huì)先后審議通過了《天津市綠化條例》、《天津市大氣污染防治條例》和《天津市水污染防治條例》；市人大常委會(huì)通過了關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的決定等。這些法規(guī)為加快建設(shè)美麗天津提供了重要的法治保障。

《天津市綠化條例》實(shí)施以來，全市按照條例規(guī)定的“以人為本、生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜、科學(xué)規(guī)劃、政府組織、全民參與、共建共享”的原則，全面實(shí)施生態(tài)大綠工程建設(shè)。2014年底，全市城市綠地面積25307萬平方米，比2013年增加了2111萬平方米。2015年，全市開工新建提升綠化改造項(xiàng)目2795萬平方米，已竣工2397萬平方米，栽植喬灌木612萬株，超額完成全年目標(biāo)任務(wù)。2015 年7月，市統(tǒng)計(jì)局社情民意調(diào)查中心發(fā)布美麗天津建設(shè)社情民意滿意程度調(diào)查結(jié)果，園林綠化滿意度為94.8%，在各項(xiàng)指標(biāo)中排名第一。

《天津市大氣污染防治條例》實(shí)施以來，空氣質(zhì)量得到明顯改善。截至2015年9月27日，當(dāng)年天津空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)為168天，比2014年同期增加30天，達(dá)標(biāo)率為62.2%，同比上升11.1%；空氣質(zhì)量綜合指數(shù)為6.40，同比下降19.3%；PM2.5、PM10、SO2(二氧化硫)、NO2（二氧化氮）、CO（一氧化碳）和O3（臭氧）濃度分別同比下降16.9%、13.3%、42.9%、26.9%、17.2%和8.9%。根據(jù)環(huán)保部公布的全國74個(gè)重點(diǎn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量排名，2015年1至8月，天津均退出了污染城市前十名之列。

綠化和大氣污染治理持續(xù)向好，《天津市水污染防治條例》的實(shí)施也將會(huì)為美麗天津增添魅力。人們穿梭于燈火闌珊的意式風(fēng)情區(qū)，徜徉于古樸典雅的古文化街，流連于津味十足的狗不理、十八街，開懷于幽默逗趣的相聲茶館之余，也將會(huì)享受到天津的藍(lán)天白云，碧波環(huán)繞，草木芬芳。

（作者分別為市人大常委會(huì)法工委主任、市人大立法研究所助理研究員）