基層黨組織的政治功能與服務功能關系研究

[摘 要]基層黨組織是我們黨全部工作和戰斗力的基礎。在建設服務型黨組織的同時，不能忘卻戰斗堡壘的作用發揮。基層黨組織要不斷強化政治功能、加強政治引領，注重政治功能與服務功能的內在聯系、有機統一，在強化政治功能的同時，落實服務功能、提高服務能力。

[關鍵詞]基層黨組織；政治功能；服務功能；虹口區

[中圖分類號] D267 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）04-0046-04

黨的十八大報告提出，要以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設。習近平總書記指出，黨的基層組織建設制度改革，著力點是使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘。基層黨組織是我們黨全部工作和戰斗力的基礎。建設基層服務型黨組織，是功能上的一個要求，但總的是戰斗堡壘，不能變成純服務的組織，它的政治功能要充分發揮。基層黨組織要不斷強化政治功能、加強政治引領，注重政治功能與服務功能的內在聯系、有機統一，在強化政治功能的同時，落實服務功能、提高服務能力。上海市虹口區各基層黨組織在強化政治功能和服務功能方面做了頗多實踐，為探索基層黨組織建設中政治功能與服務功能之間的關系提供了有規律性的經驗啟示。

一、基層黨組織政治功能與服務功能的關系辨析

政黨是代表某個階級、階層或集團并為維護其利益、實現其政治主張而共同行動的政治組織。政黨的性質、特點決定了其最根本的功能是政治功能。

無論是執政前還是執政后，黨的全部工作和努力都是為了實現自己的政治主張。作為黨的全部工作和戰斗力基礎的基層組織，毫無疑問要在自己所處的環境和群眾中，為實現黨的政治綱領而履行應有的政治職能。我們黨在奪取政權之前，其直接的政治目標是通過組織領導無產階級和廣大人民群眾奪取新民主主義革命的勝利，建立人民民主政權。黨的基層組織必須圍繞這樣的政治任務發揮自己的作用。在成為執政黨以后，黨的政治目標是建立社會主義制度，發展社會主義偉大事業。通過全黨團結一致地貫徹黨的政治路線和各項方針政策，鞏固黨的執政地位，領導工人階級和廣大人民群眾，實現建設改革的各項階段性目標，并逐步實現黨的最終目標。黨的基層組織必須把人民群眾同黨和黨的領導機關“密切聯系起來”，“在群眾中進行宣傳和組織工作，實現黨的主張和上級組織的各種決議”，“領導群眾積極參加國家的政治生活”等等，即發揮領導核心作用或政治核心作用、抓好思想政治工作、監督黨員和領導干部等基本職能。

但是，在資源由市場配置、社會事務逐步回歸社會管理、企業形成市場化運作機制后，基層黨組織必須以服務為重心拓展功能。社會的轉型也日益要求黨的基層組織成為集政治功能、服務功能為一體的組織，而且隨著社會的發展，服務功能會逐漸強化，即使是政治功能，也要體現在服務功能上。關注民生、重視民生、服務民生、改善民生，是我們黨全心全意為人民服務根本宗旨的要求，是我們黨和政府的根本性任務，也是基層黨組織的重要職責。基層黨組織作為密切聯系群眾的橋梁和紐帶，與廣大人民群眾保持最直接、最密切的聯系，其形象的好壞往往直接影響到群眾對黨的感情，影響到群眾對黨的政策的理解和支持；基層黨組織處于改革發展穩定工作的第一線，能隨時傾聽群眾的各種呼聲，可以發揮服務群眾、凝聚人心的作用，確保人民群眾對黨執政的信心。這樣，基層黨組織要發揮戰斗堡壘作用，就必須把工作重心轉移到為人民群眾提供滿意的服務上來。建設基層服務型黨組織，根本目的是使基層黨組織的領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需要，通過服務更好地貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，更好地發揮基層黨組織的政治功能。

由此可見，對基層黨組織來說，強化政治功能與發揮服務功能從來都是一致的、統一的，服務群眾是政治功能的題中應有之義。政治功能寓于服務功能之中，服務功能體現政治功能。只有強化政治功能，才能更好地發揮服務功能；而只有強化服務功能，才能使政治功能發揮更充分更有力。沒有脫離服務功能的政治功能，也沒有脫離政治功能的服務功能。從一定意義上講，政治功能是基層黨組織的魂，服務功能是基層黨組織的根，二者統一于我們黨的根本性質和宗旨，統一于我們黨領導的偉大事業的實踐。

二、上海市虹口區的特色實踐案例

上海市虹口區各基層黨組織結合自身實際，堅持將強化政治功能和發揮服務功能有機結合，在工作實踐中形成了各具特色的有效做法，切實推動了各項工作扎實開展，取得人民滿意的實效。

（一）發揮政治引領作用，推進舊改工作，增進群眾福祉。舊改工作是最大的民生工程。區委、區政府明確提出：要在舊改工作中，進一步深化群眾觀念，運用群眾工作方法，使舊改工作真正成為群眾參與、群眾受益的民心工程。各街道黨工委注重強化陣地建設，及時在舊改基地建立臨時黨組織，為各項工作扎實推進夯實基層陣地、強化組織保障。同時，積極發揮基層黨組織和廣大黨員在舊改工作中的戰斗堡壘與先鋒模范作用，指導臨時黨組織積極舉辦開放型主題黨組織生活會，組織引領作用不斷強化，形成推動工作合力。四川北路街道黨工委深化完善組織發動體系，建立健全了分指揮部臨時黨總支、相關居民區黨支部與黨小組、先鋒樓組“三位一體”組織架構，切實做到黨員群眾“層層覆蓋、層層組織、層層發動”；同時，針對基地老年居民與婦女較多的情況，成立“手拉手幸福加油站”黨建載體，由黨員志愿者擔任主體，積極開展各類活動，維護居民合理權益，有效地增強了基層黨組織的凝聚力、向心力。提籃橋街道78街坊臨時黨支部深入開展“一個黨員一面旗，舊改征收我先行”活動，組織成立黨員志愿者宣傳隊、服務隊、調解隊，發動廣大黨員利用空余時間、結合親身經歷為居民做好宣傳服務、幫助化解疑慮，并積極參與民情走訪、信息核對、矛盾調解，為工作推進營造積極氛圍。嘉興路街道黨工委領導帶頭下沉一線，聽取意見，現場辦公，即知即改。針對黨員群眾反映強烈的已開地塊物業管理缺失、環境臟亂差等問題，相關居民區黨組織在城管、物業、環衛等部門單位支持配合下，積極發動黨員志愿者配合參與，開展了“環境大整治、黨員大聯動”專項活動，周邊區域衛生狀況有效改善，廣大群眾認可支持，也為該些地塊拔點工作有序有力推進打下基礎、提供保障。2015年上半年，全區共完成舊改征收15.77萬平方米，惠及5480戶居民，158、161街坊等6個新開地塊全部在10天內通過第二輪征詢，其中69街坊等實現“當日啟動、當日生效”，特別是67、71街坊啟動當日就達到95.8%的簽約率。

（二）以黨建聯建為抓手，提升服務群眾實效。一是以行業為導向，整合社區各類資源開展行業黨建聯建。針對一些社區物業管理服務不規范的情況，各街道黨工委聯合區房管局黨工委，建立健全了物業管理聯席會議等機制，不斷化解物業管理服務方面的矛盾，目前全區所有具備條件的居民區都開展了物業黨建聯建工作。針對部分社區環境亟待改善等問題，各街道黨工委與區綠化市容局黨工委探索城管執法黨建聯建工作機制，使城管執法工作向居民區延伸，向居民群眾利益靠攏。針對社區居民日益增多的法律服務需求，各街道黨工委聯手區司法局黨工委，組建政府法律顧問團、信訪律師志愿團和舊區改造動遷律師志愿團，送服務上門，在社會效果和法律效果上取得了雙豐收。目前，全區8個街道司法所都與相關律師事務所簽訂了共建協議，213個居委會也都與200余名律師簽訂了結對協議。

二是以公共活動場所為平臺，推進社區、公園、志愿者“三位一體”黨建管理新模式。各街道黨工委會同區綠化市容局黨工委，建立了聯席會議制度、信息溝通制度、培訓管理制度、立體預警制度和目標考核制度，依托相關公園黨支部建全了以“志愿者臨時黨支部”、“黨員之家”、“黨建聯絡站”為主體的組織網絡，并通過開展各類主題實踐活動、志愿服務活動和文化團隊活動，為廣大居民群眾營造良好祥和的游園氛圍。

三是以重點領域、重大項目為抓手，開展黨建聯建。各街道黨工委聯合區建交委黨工委，將支部“建在工地上”，要求機關干部深入基層服務，指導工地黨組織緊扣工程建設任務，促進工地科學管理、文明施工。通過在舊改基地建立臨時黨支部，開展居民區黨組織、征收事務所的聯建活動，搭建溝通平臺，凝聚共識，助推舊改。通過開展軌道交通黨建聯建，舉辦居民區黨組織與申通公司、各項目公司、參建單位黨組織的開放型黨組織生活會，有效化解工地建設中的涉民矛盾，形成全社會共同關心和支持重大工程建設的良好氛圍。

（三）創建服務型黨組織，促進市場健康有序發展。上海七浦路服飾市場黨支部成立于2009年9月，由上海新興旺國際服飾城市場管理有限公司和市場經營戶的黨員組成。多年來，黨支部以創建服務型黨組織為抓手，在市場發展中發揮政治引領作用，在經營戶中發揮政治核心作用，積極幫助市場經營戶成長，促進了市場健康有序發展。一是積極打造全方位的網上交流互動平臺。針對黨員經常分散在全國各地進貨、跑業務的情況，黨支部形成了以“一臺一網”為核心，以電子郵箱、微信、QQ 群、飛信等為補充的“兩新”組織黨建信息化工作體系，確保了黨組織與黨員及時、順暢、有效的溝通，實現了線下活動與線上交流的有機結合，將黨員緊緊凝聚在黨支部周圍。二是推動建立了“五項工作機制”。即：黨支部與管理層雙向溝通機制、黨員聯系經營戶機制、管理層與經營戶溝通協商機制、公司了解服務經營戶需求機制、公司聽取員工意見與交流機制。通過黨組織發揮核心作用，黨員示范引領和經營戶積極參與，形成“全覆蓋、全滲透”的市場黨建工作新格局，增強了新形勢下黨支部和黨員主動服務市場經濟發展、服務經營戶成長的能力，促進了市場經濟健康發展。三是積極整合市場資源，打造經濟政策解讀、銀企對接、爭議調處、法律維權、安全培訓等內容的綜合服務平臺。通過走訪市場入駐業主，傾聽訴求服務經營戶，傳遞黨的政策的同時，更注重了解他們的需求，為他們提供滿意的服務。如：建立工商商標注冊指導、市場落實推廣、嚴厲打擊假冒產品的聯動機制，組織市場經營戶參加“工商知識產權保護講解會”、“如何商標注冊解答會”等，目前已有300多家經營戶有了自主品牌，保護了市場原創積極性，激發了經營戶創業、創新動力，提升了七浦路服飾市場品牌形象。又如，為加強市場服務管理，依法規范經營行為，及時出臺“鋪位流轉管理辦法”，有序控制鋪位租金，切實降低市場商務成本，并通過黨支部主題活動引領，發動經營戶共同參與，逐步形成學法、守法、用法的市場經營氛圍，用法治理念與法治精神指導市場管理和經營，使經營戶認同法治的實踐力量。

（四）推進“雙重管理”，創新流動黨員教育管理服務方式方法。1995年4月，天臺縣在上海虹口區成立全國第一個流動黨支部；2001年6月升格為黨總支；2007年8月，黨組織規模進一步擴大，建立天臺在滬流動黨委。目前，天臺在滬流動黨委下設北京路、新黃浦、普陀、虹口、閘北、浦東、嘉定、青浦、虹橋9個支部，現有黨員198名（其中預備黨員8名），入黨積極分子90名。

20年來，虹口區委與天臺縣委攜手建立并完善了“雙向溝通、共同關心、規范管理”的流動黨員“雙重管理”工作模式，注重政治上引領黨員，事業上助推發展，有效改進了流動黨員的教育、管理和服務，成為了天臺在滬流動黨員溫馨的家。針對下屬流動黨員都是企業家，經營散、范圍大、業務忙的實際情況，建立與流出地黨組織半年一次交流、研討制度，實施“雙重管理”黨組織雙月指導會制度；指導流動黨員黨組織試行組織和個人目標管理法，完善“三會一課”和民主評議制度，建立黨員與黨組織共同制定黨員工作目標制度，活動內容事先告知、時間相對固定、場地專門設置；指定聯系人將組織生活內容和學習資料送達每個黨員，方便黨員討論、交流。同時，以“圍繞經濟抓黨建、抓好黨建促經濟”為切入點，實行教育、管理、監督、服務并重，為流動黨員的發展提供多方位、有價值的服務，著眼黨員來滬創業、發展需求，堅持“服務出績效，凝聚見力量”，培育黨員創業領頭人，把黨員創業領頭人納入區“兩新”組織人才服務范疇，提供黨建理論學習、社會熱點分析、企業發展研修、搭建參與社會平臺，服務黨員、服務經濟發展；建立黨員創業服務中心，開通熱線電話和黨委QQ群，為黨員提供政策咨詢、信息交流、情感聯誼；與有關銀行等金融機構合作，解決黨員創業融資難問題；設立黨員關愛基金，定期與黨員談心，實施人文關懷和精神慰藉。

多年來，天臺在滬流動黨委始終保持著強大的生命力和活力，凝聚了一批黨員和群眾，保證了天臺在滬黨員流動不流失、離鄉不離黨，為兩地經濟社會的發展作出了積極貢獻。

三、啟示與思考

政治功能是基層黨組織的“魂”，服務功能是基層黨組織的“本”，政治功能寓于服務功能之中，服務功能體現政治功能。在上海虹口區的探索和實踐中可以看出，加強基層黨組織建設必須把政治功能放在首位，建設基層服務型黨組織，實現黨對基層工作的思想、政治和組織領導，把黨的基層組織建設成為團結帶領黨員群眾，完成黨的中心任務和歷史使命的堅強戰斗堡壘。下一步，要在總結黨的群眾路線教育實踐活動成功經驗的基礎上，結合正在開展的“兩學一做”專題教育工作，加強基層黨組織建設，強化政治功能，落實服務功能，重點可以從以下四個方面著手。

（一）堅持三個從嚴，強化政治屬性。加強基層黨組織建設，要堅持思想上嚴格要求、組織上嚴格管理、制度上嚴格約束，著力增強基層黨組織和黨員自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力。一是嚴密組織體系。在堅持以地域和單位為主建立黨組織的基礎上，根據黨員分布的新變化和黨員活動的新特點，按照便于黨員參加活動，有利于黨組織發揮作用的原則，優化基層黨組織設置，采取把黨組織建立在產業協會、流動人員聚集地、商鋪樓宇、高校社團等方式，擴大組織覆蓋和工作覆蓋，形成分布廣泛、完善嚴密、富有活力的基層黨組織體系。二是嚴肅組織生活。把黨內政治生活作為黨組織教育管理黨員和黨員進行黨性鍛煉的主要平臺，建立經常性談心制度，進一步規范“三會一課”、黨性定期分析、民主評議黨員等制度，積極推行主題黨日、領導干部講黨課等做法，穩妥推進不合格黨員處置工作，讓組織生活在基層正常起來、認真起來、嚴肅起來。三是嚴明組織紀律。把守紀律講規矩擺在更加重要的位置，堅持思想建黨與制度治黨相結合，一手抓黨章、黨紀黨規教育；一手抓制度約束，教育黨員心有所畏、言有所戒、行有所止，使守紀律、講規矩成為基層黨組織和黨員的行為習慣。

（二）堅持三個延伸，擴大政治影響。當前，我國的經濟體制、社會結構、利益格局和人們思想觀念都發生了深刻變化，要求黨建工作拓寬領域、改進方式、推進創新，不斷擴大基層黨組織的政治影響。一要從單位向區域延伸。樹立區域“一盤棋”、“一體化”觀念，大力推進區域化黨建工作，圍繞社會性、群眾性、公益性事務，聚焦共同目標、共同需求、共同利益，加快構建條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建、有利于加強和創新社會治理的區域化黨建格局。二要從傳統領域向新型領域延伸。順應非公有制經濟組織和社會組織蓬勃發展的形勢，大力加強非公有制經濟組織和社會組織黨建工作，著力解決黨員人數少、黨組織存在“空白點”、黨內活動不經常、黨組織作用不突出等問題，發揮黨組織的政治核心和政治引領作用。三要從實體向網絡延伸。扎實推進基層黨建信息化建設，在建好用好基層黨建網、黨員教育管理系統、現代遠程教育等網絡平臺的基礎上，加強網絡黨支部建設，建立黨建論壇、紅色微博、QQ群、微信群等，探索利用現代信息手段開展黨建工作的多種實現途徑，實現基層黨建工作手段轉型升級。

（三）堅持三個并重，聚焦政治作用。服務群眾是黨組織政治功能的外在體現。要堅持“有人員服務、有手段服務、有能力服務”三個要素并重，以服務凝聚人、感染人。一要建強帶頭人隊伍。把基層黨組織帶頭人這個“牛鼻子”牢牢抓在手上，通過基層選拔、社會招聘、組織委派等方式，暢通來源渠道，落實薪酬待遇，拓展發展空間，努力建設一支數量充足、結構合理、素質優良、作風扎實、精干高效，適應基層工作需要的基層黨組織書記隊伍。二要健全服務體系。深入開展“面對面、兩服務”活動，建立健全處級以上領導干部下基層、下社區機制，進一步深化“千人訪萬家”、“三全”工作法、“黨員志愿者工作室”等有效做法，繼續推進組團式聯系服務群眾制度化、長效化，充分發揮社區黨建服務中心平臺載體作用，切實為民辦實事解難事。三要推進資源下沉。堅持眼睛向下、重心下移，統籌各類信息、政策、人才、資金、技術等資源向基層傾斜。按照權責對應、費隨事轉的原則，下決心為基層減負。建立穩定的經費保障機制，落實基層黨組織服務群眾專項經費，逐步提高基層干部待遇，夯實服務群眾的物質基礎。

（四）堅持三級聯動，壓實政治責任。牢固樹立“抓好黨建是最大政績”的政績觀，把黨建工作與其他中心工作一起謀劃、一起部署、一起考核，強化各級黨組織和黨組織書記抓基層黨建主體責任。區級層面要繼續組織開展好大口單位、街道黨（工）委書記抓基層黨建述職評議考核工作，加強對黨建績效的考核，增加黨建工作在領導班子年度績效考核中的權重。各級黨組織要探索開展各基層黨組織向上級黨組織述職并接受評議考核的工作，形成鮮明的工作和考核導向，在居民區黨組織普遍推行“雙述雙評一通報”，居民區黨組織書記每年末要就抓黨建工作責任制和黨風廉政建設責任制情況，向街道黨工委、本居民區黨員大會述職，并向居民代表大會通報工作情況，接受上級黨組織考核和黨員群眾評議，切實把管黨責任一級一級壓緊壓實，把治黨壓力一層一層傳導到位。

責任編輯：周奕韻