體育場館公私合營的風險與管控研究

滕忠紅

(安徽工程大學 體育學院，安徽 蕪湖 241000)

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體育場館公私合營的風險與管控研究

滕忠紅

(安徽工程大學 體育學院，安徽 蕪湖 241000)

私人資本參與體育場館建設和管理能夠使得政府獲得私人資本的資金、知識、管理能力等重要的資源，提高體育場館建設和運營效率.然而，體育場館公私合營也面臨著外部環境風險、項目內部風險和公私主體協調風險過高的問題.顯然，有效管控體育場館公私合營過程的各種風險，是避免或降低公私雙方經濟損失的必然措施，也是體育場館公私合營進一步發展所必須面對的核心問題.

公私合營；體育場館；風險管控

目前，中國體育場館項目建設管理采用的主流模式是：國家財政出資建設，相關政府部門負責后期運營.隨著城鎮化的推進和生活水平的提升，人民群眾對體育設施需求的不斷增加、對體育場館的服務質量要求不斷提高，傳統的體育場館建管模式面臨諸多挑戰.公私合營模式(Public-Private Partnership，簡稱PPP)通過公共部門與私人組織建立長期合作伙伴關系，發揮兩個主體各自的優勢來提供公共產品和公共服務，滿足公共產品需求.公私合營模式能夠有效緩解地方政府體育場館建設的資金壓力，也為民間資本提供了有效的投資渠道；同時，通過市場機制引入私人運營團隊，也能夠有效解決中國體育場館普遍存在的運營效率低下的問題.但由于體育場館一般建設投資較大、建設周期較長、在運營管理里面臨很多的不確定性因素，較高的風險使很多私人資本望而卻步.從實踐來看，自2014年以來各地政府推出的PPP項目中，只有10%-20%的項目簽訂了合同；而根據民生證券的了解，截至2015年6月9日，國家相關部門推介的1043個PPP項目，真正簽約的為2100億元，僅占總額的1/8.如何認真分析公私合營過程中的各種風險因素，改進風險分配框架，采取有效措施在不同的主體間合理承擔和分配風險是公私合營模式成功運行的關鍵.

1 公私合營過程中的主要風險

雖然私人資本參與體育場館建設和管理能夠使得政府獲得私人資本的資金、知識、管理能力等重要的資源，較低管理過程中的降低交易成本，提高體育場館管理過程中對市場信息的獲取能力和應變能力，提高整個項目的管理和運營效率，整合公私雙方的力量和關系從而創造性地解決體育場館建設和管理中的效率低下問題.然而，毫無疑問，公私合營過程中，對項目風險的控制和管理對體育場館建設和運營目標的實現至關重要，必須詳細分析體育場館建設和管理過程中的各種風險，合理評估其可能的影響，并采取有效措施對不同的風險(包括潛在風險)進行有效管控.相比較一般的工程項目，由于組織機構、實施過程涉及到不同的主體，不同的主體的目標具有較大的差異性，公私合營模式下體育場館建設和管理過程中的風險更加凸出.在項目的施工前期、建設過程中、運行維護階段存在不同的風險，有些風險是可以事前預見并可以控制和分擔的，有一些風險卻是無法預見和控制的，有些風險如何在不同的主體間合理分擔存在較大的不確定性.

Miller &Lessard(2001)將公私合營過程中的風險分為市場類、完成類和制度類，市場類風險源于體育場館建設和運營過程中的市場風險，包括融資過程中的風險；完成類風險源自體育場館設計和施工是否能夠按期完成、建設預算是否嚴格執行、能否達到預期的現金流等，制度風險源于法律法規變化和政府違約[1].LI Bing(2005)則將公私合營過程中的風險分為宏觀風險、中觀風險和微觀風險三個層面[2].本文基于中國的國情和體育場館具體實踐中存在的問題，將體育場館公私合營過程中的風險分為外部環境風險、項目內部風險和主體協調風險.

1.1 外部環境風險

政策風險主要包括法律制度的變化、經濟制度環境的變化、體制機制本身缺陷等帶來的風險.理論上，政策風險的產生為公私合營系統邊界之外的風險事件，但其卻會對體育場館公私合營的進展和結果起到顯著的沖擊和影響.政策風險主要包括國家宏觀經濟政策的變化.這種經濟政策變化可能源自國家宏觀政策的變化，如國家產業政策和整體戰略規劃的變化，使得原來項目可能獲得的優惠政策不復存在；也可能來自于地方政府的政策變化，如政府直接違規干預體育場館的建設運營活動，使得私人部門的決策優勢不能有效發揮；政府朝令夕改，重新規劃，改變了項目運作的外部環境，如在同區域批準存在競爭性質的其他項目，從而對原項目收益的產生影響，如政府換屆，新官不理舊政，導致項目無法履約或履約不到位.體制機制的不健全也會對公私合營帶來較大的風險，由于體育場館公私合營關系的長期性，公私合營契約本身具有不完備性，如果體制機制本身存在缺陷，則會使得公私雙方通過協商解決合約不完備性的交易成本過高，當這種交易成本達到一定閾值，則會使公私雙方的協商無法為繼，導致公私合營合作的低效率，公私合營潛在的效益無法發揮，嚴重的話可能會導致合同的中止.其他的政策風險還包括稅收政策、環境保護政策等變化帶來的風險，由于體育場館公私合營周期較長，政府的稅收政策可能在存續期發生變更，導致項目成本增加；而國家對環境保護的趨嚴也可能使得項目的成本增加帶來風險.

金融風險.由于金融市場的波動，對體育場館公私合營帶來的風險.主要包括利率、匯率波動風險，通貨膨脹率變化的風險.利率風險是由于項目存續期間國家調整存貸款利率，如央行上調貸款利息，導致項目建造成本增加從而對私人資本帶來一定的經濟損失.如果體育場館的資金來源廣泛，有來自境外的資金來源，則在項目存續期可能面臨匯率風險，國家外匯管制的變化、外匯匯率的變化可能會導致引進資金無法按時到賬或者實際價值發生貶值，進而導致項目資金成本增加.通貨膨脹風險在體育場館建設階段和體育場館運營階段的表現有所差異，在體育場館項目建設階段，通貨膨脹會導致社會物價水平持續上升，勞動力成本持續增加，貨幣購買力較低從而增加項目的成本；在體育場館運營階段，如果通貨膨脹發生，如果收費仍然按照通貨膨脹前的合同約定標準進行收費，那么私人資本可能不能達到預定的投資收益.

自然風險主要是指由于外部自然環境因素的變化造成對體育場館施工過程的延誤而產生的風險.如自然災害、戰爭、地質氣候風險等.自然風險屬于不可控力，在簽訂合同時無法預見，一旦發生無法避免和克服且對項目的影響重大.

1.2 項目內部風險

項目內部風險指體育場館公私合營項目在選擇、融資、設計、施工、技術、運營管理等項目實施過程中存在的風險.

項目選擇風險.項目本身的吸引力和可獲得性是體育場館公私合營實施的關鍵.如果項目本身的吸引力較高，就使得項目本身建立在較高的經濟效益和社會效益基礎之上.項目的可獲得性主要體現在政府對項目公私合營的誠意.如果項目本身吸引力不強，收益率不高，那么私人資本通過提高效率增加收益的空間有限，這類項目在實施之前就面臨較大的缺陷.

項目融資風險.融資風險是指由于項目的投資方的資源動員能力、組織協調能力不強，無法準時提供項目所需資金，或者資金的獲取成本過高，導致項目的延期和成本高企.

技術風險.技術風險主要是指由于在體育場館設計中出現的技術缺陷導致項目不能正常使用的風險.由于體育場館的投資大且多為一次性建設，因此合理選擇技術手段、規避技術風險就顯得尤為重要.

施工風險.體育場館的施工風險存在于體育場館的建設過程中，主要包括施工過程中的安全因素、施工流程的合理性等.顯然，一旦發生施工風險，將對公私雙方帶來不利影響，影響項目的主體盈利性.

項目運營管理風險.從公共部門的視角，體育場館的運營的目的是滿足社會公眾的需求，強調體育場館建設管理的公益性，而私人部門參與體育場館管理的目標是投資收益.如何在經營過程中有效處理公益性和產業性的矛盾是體育場館營運過程中要處理的主要問題，如果處理不當，必然會對體育場館的營運帶來負面的影響.

1.3 主體協調風險

協調風險是在體育場館建設和營運過程中各參與方在相互協調關系時，由于自身利益出發點的不同可能產生沖突而產生的風險.主要體現在由于組織協調能力的不足導致項目各參與人溝通出現困難或溝通成本增加，合同條款難以有效履行帶來的風險.人事的變動也會對項目的有效實施和合同的有效執行帶來影響.

2 體育場館公私合營過程中的風險管控

PPP下我國大型場館面臨的風險因素繁雜眾多，本文針對體育場館項目公私合營過程中的主要風險因素提出相應的風險處理措施，從而更好地規避風險.

2.1 建立穩定的投資回報機制

私人資本參與體育場館的建設和管理的根本目的是為了獲取利潤，因此，建立穩定的投資回報機制就顯得十分重要.比如，對于體育場館場地的收費標準，最初合同確定的價格如果不隨市場變化做出相應調整，企業必然會因無法承擔損失而退出.因此，針對體育場館運營過程中涉及到的各種成本因素不斷變化的現實，地方政府與私人資本應該簽訂相對動態調整的服務合同，保持合約具有一定的彈性，使得企業獲得穩定的投資回報.在這個過程中，因為私人資本的逐利性可能會限制體育場館的公益性使用和社會效益的發揮，政府也應該加強對體育場館服務價格的管制，防止私人資本對社會效益的侵蝕[3].

2.2 政策風險應該主要由政府承擔

政策風險具有不可預測性，在私人資本參與體育場館建設和管理過程中，由于地方政府有能力、也更容易去識別這些風險，私人資本并不具備承擔政策風險的能力和責任，相關政策風險應該主要由政策承擔.首先，私人資本可以通過與政府部門進行溝通協商以取得對該項目的安全保障，至少保證地方政府政策的連續性；其次，私人資本可以與地方政府簽訂針對該項目的特許權協議，明確政府在該項目中的權利與義務，明確私人資本承擔的風險界限和權利范圍，保持合約中收益風險和權利義務的均衡.

2.3 私人資本應該采用多種手段規避匯率風險

私人資本應該從自己的經營戰略出發，通過預測匯率變動方向，選擇最恰當的保值措施，防范匯率風險保證自身利潤的穩定.首先，私人資本可以在交易合同中增加適當的保值條款，如硬貨幣保值條款和一攬子貨幣保值條款；其次，私人資本應該選擇有利的計價貨幣，如選擇那些匯率穩定、有上浮趨勢的貨幣；最后，私人資本可以綜合利用各種匯率風險規避工具，如選擇福費延、保付代理來轉嫁或抵消外匯風險，選擇貨幣期權、貨幣期貨、掉期外匯交易等衍生金融工具進行套期保值.

2.4 私人資本可以通過企業內控機制防范通脹風險

通貨膨脹發生時，企業的資產將會貶值而負債則相反，私人資本應該加強企業內控機制建設，加強對應收賬款的催收工作；對體育場館建設項目，應該在特許權協議中做出詳細的規定，避免通脹率過高給私人資本造成的經濟損失[4].

2.5 加強對自然風險的預先處置

自然風險具有不可預見性點很難進行風險控制，因此在體育場館選址時必須對地質條件做嚴格的分析，對無法預測的自然災害如地震、洪災等則主要應該由政府承擔[5].

2.6 通過挑選參與者來控制項目內部風險

首先通過項目的合理篩選，挑選吸引力強的項目，增加對私人資本的吸引力，從而選擇有實力的私人資本參與進來.進而達到控制項目融資風險、技術風險、施工風險；同時合理設計管理框架，規避項目運營風險.

2.7 加強公私雙方的溝通協調

首先，通過簽署詳細的項目合同，明確各參與方的權利和責任，建立健全問責制度與激勵制度；其次，建立公私雙方動態風險分擔機制，當項目內外部條件變化時公私雙方的權利和責任也應該做出相應調整以適應環境要求；最后，項目預期收益率不高的項目，政府應該承擔更多的責任，給予更多的補助；對項目預期收益比較高的項目則要遵循平等協商、互利互惠和誠實守信的原則，開展實質性的公私合作.

3 總 結

毫無疑問，體育場館采用公私合營模式，能夠使得政府獲得私人資本的資金、知識、管理能力等重要的資源，提高體育場館建設和運營效率，具有傳統投資管理模式不可比擬的優勢.但是，體育場館公私合營也存在很多多變的因素和復雜的風險，有效管控體育場館公私合營過程的各種風險，是避免或降低公私雙方經濟損失的必然措施，也是體育場館公私合營進一步發展所必須面對的核心問題.因此，在未來，需要加強對體育場館公私合營過程中的風險管理，采取科學的措施控制各種可能出現的風險，從而進一步發揮好公私合營模式的優勢，推動我國體育場館的建設管理效率.

[1]Miller R,Lessard D.Understanding and managing risks in large engineering projects[J].International Journal of Project Management,2001,19(8): 437-443.

[2]Li B,Akintoye A,Edwards P J,et al.Critical success factors for PPP/PFI projects in the UK construction industry[Z].2005.

[3]陶思平.PPP模式風險分擔研究—基于北京市軌道交通的分析[J].管理現代化,2015(04): 85-87.

[4]劉立峰.PPP的作用、問題及風險防范[J].宏觀經濟管理,2015(05): 60-62.

[5]蔣攀.大型體育場館建設項目應用PPP模式的分析與風險評價[D].西安建筑科技大學,2013.

[責任編輯：徐明忠]

Research on risk and control of public private joint venture in sports stadiums

TENG Zhonghong

(College of Physical Education,Anhui Polytechnic University,Wuhu 241000,China)

Private capital participate the construction and management of sports venues can make the government access to private capital funds,knowledge,management capabilities and other important resources to improve the construction and operational efficiency of sports venues.However,the stadium and the public private joint venture is also facing the external environment risks,internal risks of the project and the public and coordinate risk.Obviously,effective control of the stadium public-private partnerships of all kinds of risk is to reduce or avoid the inevitable measure of both public and private economic losses,and also is the core problem of public-private partnership further development.

public private partnership; stadiums; risk management and control

2016-04-06；

2016-04-17

安徽省高校人文社會科學重點項目“體育場館公私合營模式供給與風險管控研究”(SK2015A279)；安徽省高等教育提升計劃省級人文社會科學研究一般項目“體育場館公私合營模式供給與風險管控研究”(TSSK2015B03)

滕忠紅(1982—)，女，安徽繁昌人，安徽工程大學講師，碩士，主要從事體育社會學研究.

F810

A

1672-3600(2016)12-0086-03