論新時期農村基層黨建的固本強基之策
——基于河南X市、Y市實地調研的思考

陳自強，楊雪媛

（貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025）

論新時期農村基層黨建的固本強基之策
——基于河南X市、Y市實地調研的思考

陳自強，楊雪媛

（貴州民族大學 管理學院，貴州 貴陽 550025）

黨的十八大報告為新時期農村基層黨建指出了新的戰略方向。通過對河南省具有典型性的兩市進行深入調研，為把握農村基層黨建的基本格局和經驗積累了較為豐富的資料。當前農村基層黨建在重制度建設、重機制建設和重方法創新上呈現了新的特點，但是，也存在觀念轉變難、黨建內容落實難、黨建成本控制難、黨建資源利用難等現實困境。轉理念、固基礎、建制度、造環境是新時期農村基層黨建亟需大力推進的固本強基之策。

農村基層黨建；村民自治；黨群共建

黨的十八大報告指出：“中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心。要堅持立黨為公、執政為民，加強和改善黨的領導，堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，保持黨的先進性和純潔性，增強黨的創造力、凝聚力、戰斗力，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。”[1]目前，學界對農村基層黨建的探討，主要集中于對農村基層黨建模式和黨建工作創新的探討。對于黨建模式，有學者指出十六大以來主要有公推直選、支部加協會（合作社）、三級聯創、統籌城鄉等黨建模式[2]。對于黨建創新，則既有從經驗上總結黨建創新工作的[3]，也有對創新黨建工作機制進行思考的[4]。為了解當前黨的基層黨建的現狀和問題，總結經驗，分析和把握基層黨建面臨的新挑戰，課題調研組深入河南X市、Y市實地調研，以訪談、座談、個案調查為手段，先后召開縣、鄉、村三級座談會11次，走訪基層黨建典型村莊5個，掌握了較為豐富的第一手資料。

一、農村基層黨建取得的基本經驗

（一）重制度建設

1.群眾參與制度。為增強群眾參與，兩市均引進吸收了“四議兩公開”①制度。該制度由河南鄧州市“4+2”工作法成功總結而來。這項制度重在群眾參與，在村民自治實踐中，把民主決策權賦予群眾，把基層黨建與村民自治相結合，真正做到還政于民。[5]例如，在河南X市，通過近三年的“四議兩公開”制度，群眾參與解決了農村低保擴面、道路維修、計生證審批等重大事件3746次，制定村規民約233個。

2.村務監督制度。從2010年起，兩市普遍推行了村務監督委員會制度。其做法是，成立由三人組成的村民監督委員會，選舉工作與村委會換屆選舉同步進行，主任由村支書或紀檢委員來兼任，獨立行使監督權。該制度重點是讓監委會對 “兩委”進行監督，包括對黨的路線、方針和政策的貫徹執行，村民大會和村民代表大會決議的執行，對村民主決策、村務和黨務公開情況、村財務管理情況、村集體經濟情況等實施監督。

（二）重機制創新

1.“四議兩公開”運行機制。這既是制度，也是一套工作機制。該機制能解決農村基層黨支部中“一言堂”、“家長制”等作風，也能破解村“兩委”班子形不成合力的難題。[6]例如，在河南X市，該機制已成功解決的涉及新農村建設、信訪穩定、群眾搬遷

安置等熱點難點問題600余件，并維護了基本的公開、公平。

2.“一問雙述雙評三公開”考核機制。“一問”就是問政于民；“雙述”就是村支部書記、村主任述職述廉，村兩委干部述職述廉；“雙評”就是群眾代表評議、黨員評議；“三公開”即“一問雙述雙評”結果公開、黨務公開、村務公開。例如，在河南X市，將該機制量化為千分制，把基層組織建設、黨風廉政建設、村級財務、農業產業結構調整、精神文明建設、信訪穩控工作、計劃生育工作、民生工作等十大項，每大項100分，進行量化考核，年終兌現村干部的績效工資，并與考評結果掛鉤，提升了村級組織的執行力。

（三）重方法創新

面對利益分化、社會沖突、人口流動等新情況、新問題，需要注重創新黨建方法來應對挑戰和適應形勢。

1.實施民事村辦，做好社會服務。為解決農村基層黨組織服務少、服務難的問題及服務的形式、方法、內容針對性差、效果差的問題，兩市建立起了“民事村辦”服務體系。其形式有群眾工作室、“農事村辦”服務站、“民事村辦”服務中心。做法是提供法律服務、文化娛樂、衛生醫療、信息發布、信息咨詢和證照代辦等服務項目，解決服務功能中的“不便、不暢、不優”問題，實現了“村干權限范圍內的立即辦、涉及上級部門的幫助辦、群眾有難的上門辦、百姓無暇的代替辦、跟蹤服務的主動辦”。

2.推進信訪評估，抓好源頭維穩。為從源頭上減少或解決信訪壓力和增強民主決策，河南Y市創新了信訪評估。其做法是，由主管部門或責任單位牽頭，運用事前靜態評估、事中動態跟蹤問效、事后結果總結完善的方式，打造縣、鄉、村信訪評估網絡，采取公眾參與、專家論證、政府決策相結合的方法。該方式通過分層評估、納入審批、倒查機制、獎懲機制等運作程序，從源頭上避免或減少損害群眾利益的重大事件發生。

二、農村基層黨建固本強基之策的基本路向

針對目前農村基層黨建中普遍存在的觀念轉變難、黨建內容落實難、黨建成本控制難、黨建資源利用難等現實問題，當前農村基層黨建需從“轉理念、固基礎、建制度、造環境”四個角度來找準基層黨建未來的發展方向和著力點。

（一）轉理念

1.從“全能”到“核心”。首先，把握核心型政黨理念觀。核心型政黨是與全能型政黨相對應，為“統攬全局、協調各方”，而不是事無巨細、大包大攬的政黨。其次，堅持“把方向、議大事、聚民心”職能理念。這需牢牢堅持黨組織有限職能觀念，認識到黨的職能重點在強化思想政治引導、服務黨員群眾和發揮黨員干部先鋒模范作用上，認識到社團組織力量為輔助力量，需整合和聚集到基層黨組織周圍，發揮其依法維權、宣傳引導、志愿服務等公共服務活動上。再次，樹立“有所為、有所不為”工作觀念。基層黨組織必須從黨政不分和“黨管一切”的觀念中解放出來，認識到黨的權力和范圍要有所收縮，做到重點突出、張弛有度，有所為和有所不為相結合。要言之，需認識到核心型領導要以經濟建設為主戰場、以社會建設為載體、以社會服務為目標、以惠農政策為主渠道，要把黨建融入經濟發展、社會管理、社會建設中去，而不是凌駕或剝離。

2.從管制到治理。在處理黨與社會關系上，應當樹立從管制到治理的思維。首先，樹立多元治理觀，在多元中求主導。在提供公共服務上，黨應揚棄單一治理觀，采納多組織體系治理公共事務的多元治理觀，并在多元中發揮黨組織主導作用。多元治理觀強調參與者的互動過程和能動創立治理規則、治理形態。該治理觀強調的是一種多主體、多方式、上下互動共同管理公共事務的協作過程。其次，應確立善治觀，在主導中促進多元治理。這需要明確認識到善治觀強調的是合法性、透明性、責任性、法治性、回應性和有效性等特征，在善治中推進多元治理。這要樹立韌性維穩觀，在對農村基層社會矛盾沖突上，思維上應以民主懇談會、參與式治理、政治溝通的方式解決問題。

（二）固基礎

1.鞏固組織基礎。首先，要鞏固基層黨組織的經濟基礎。針對當前基層黨組織經費緊張，應當大力發展集體經濟，加大轉移支付力度，從財政和經濟上大力充實其經濟能力。其次，要鞏固基層黨的組織基礎。這需要對基層黨組織的人員結構進行充實和調整。通過公開選拔大學生村干部和機關黨政干部去充實基層組織，集中整頓組織力量渙散的基層黨組織，要選好班長和配強班子，切實提高基層黨組織的凝聚力和戰斗力，增強基層黨務工作者的政治理論素質和思想道德覺悟。

2.鞏固群眾基礎。首先，要聯系群眾。這需要建立基層黨員聯系群眾責任制，村級干部重點聯系困難農戶，村小組干部聯系一般農戶。同時，要加強干部群眾交流機制，利用現代通訊手段如短信、飛信、手機報、QQ、微博等交流媒介，強化聯系考核監督，如運用記民情日志、干部走訪IC卡考勤等多種方式，

鞏固群眾基礎。

（三）建制度

1.建立黨建經費預決算制度。首先，要建立黨建資金民主預算制度。從資金立項到資金撥付、資金評估，都納入到民主決策的規范化渠道，通過預算民主程序，由黨代表大會來審議和批準黨建資金的使用。同時，對黨建經費的使用，建立審計監督制度，納入審計監督日常范圍。其次，建立以績效評估為基礎的決算制度。為此，需建立隸屬于黨代會的黨建資金專門委員會，負責評估和管理黨建資金。該委員會的職責在于，確保黨建資金專項運行，確保黨建資金撥付和落實到位，避免資金使用隨意性。同時，要建立干部待遇保障制度。該制度需擴大地市級財政向基層傾斜的力度，每年須安排專項財政資金進行轉移支付，不僅確保按時足額發放基層干部誤工補貼，同時，還需縣級財政投入，建立適當的誤工補貼年增長機制。

2.建立城鄉黨建資源共享制度。黨的十七屆三中全會明確指出：“健全城鄉黨的基層組織互幫互助機制，構建城鄉統籌的基層黨建新格局”，有必要建立城鄉黨建資源共享制度。首先，要建立人才交流共享機制。由現在單向的下派駐村干部，變為雙向的城鄉干部掛職交流，讓農村黨員能有到縣鄉黨組織鍛煉和學習的機會。其次，要建立區域性、社區性組織管理機制。打破目前城鄉基層黨組之間的條塊分割和封閉，建立條塊共管的組織管理模式，加強組織間的橫向功能聯系。[7]再次，建立組織資源共享機制。可充分利用城市社區、產業園區、先進企業等優勢，以城鄉共建為平臺，建立定點聯系機制，幫助農村基層黨組織在建章立制、活動陣地建設、干部培訓、人才開發等方面實現提升，加強黨建信息城鄉共享、資源合理流動。

（四）造環境

1.營造較為寬松的輿論環境。輿論環境既是廣大民眾進行利益表達的重要方式，也是基層黨組織了解社情民意的重要渠道。一方面，要允許輿論建言獻策。基層黨建的各項工作離不開群眾的支持和參與，而輿論參政是其重要環節。要充分調動民眾參與基層黨建的積極性，讓群眾知曉和關注基層黨建活動。[8]另一方面，要加強輿論監督。加強輿論監督，鼓勵基層群眾對黨建工作提出批評和意見，開辟群眾意見發表欄，群眾也可通過電視、報紙、手機、網絡等媒體進行監督。

2.營造黨群共建的社會環境。首先，要營造社會組織環境。針對河南社會組織發育程度低下的問題，就需要先從外部引進專業性社會組織，在學習和借鑒其管理和運作經驗基礎上，降低社會組織登記門檻，并由政府提供公共服務平臺和設施，孵化并培育起一批公益性社會組織，通過政府購買公共服務項目和以獎代補的形式，鼓勵和引導社會組織發展壯大。在此過程中，逐步建立和完善第三方機構評估機制，監督其他社會組織的服務質量，促使社會組織可持續發展。[9]其次，要營造社會信息環境。這需要建立信息溝通平臺，成立公共信息服務中心，由專業化社會組織或企業負責日常運行，實現信息的分類管理與溝通交流。該中心既上傳群眾聲音和訴求，也發布政策法律、公共安全、災情預報、民情服務等信息，還負責實施民意測驗，利用現代網絡技術將信息服務中心與民眾信息終端如電腦、手機、座機電話等對接。

注釋：

①“四議兩公開”的內容是，“四議”指黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議；“兩公開”指決議公開、實施結果公開。該工作法由河南省南陽鄧州市率先提出。詳情可見百度百科：“‘四議兩公開’工作法”詞條，http://baike.baidu.com/link?url=Qy9X9cf-vku9ow8YFpAmUU7Ky 7SGg4qJS_2zPN8LBcS1CLFil2VIIGkK8YJUS4iVhKtRBo4SJHx5Om31lf TZRq.

[1]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京:人民出版社,2014.

[2]陳浩天.中國基層民主運行邏輯與反思:以村民自治的發展走向為檢測視角[J].探索,2011,(5).

[3]王建國,周華平.黨的十六大以來農村基層主要黨建模式比較研究[J].當代世界與社會主義，2013,(3).

[4]陳浩天.政府民生治理:公共權力的合法性運作與演進譜系[J].湖北社會科學，2015,(8).

[5]韓強.基層黨的建設重在創新[J].理論探索，2007,(2).

[6]衣啟巖.創新農村基層黨建工作機制[J].黨建研究，2009,(6).

[7]陳浩天.農戶土地流轉需求意愿的假設證偽與模型建構：基于全國20省236村2998個農戶的實證調查[J].干旱區資源與環境,2015,(10).

[8]陳浩天.回應性治理:農戶需求與國家政策整合的基層面向[J].西北師大學報(社會科學版)，2014,(6).

[9]王虹.十六大以來黨建理論創新的輝煌成就與歷史經驗[J].新視野，2014,(1).

（責任編輯：王友才）

本文為國家社科基金2012年度青年項目“西部多民族地區城鄉結合部治理研究”（項目編號：12CZZ057）、國家哲學社會科學2013年度青年項目“西部民族地區貧困縣政府公共服務能力研究”（項目編號：13CZZ026）的階段性研究成果。

D267.2

A

2095—7416(2016)05—0100—03

2016-09-23

陳自強（1981-），男，四川宜賓人，政治學博士，貴州民族大學管理學院副教授、碩士生導師，主要從事農村基層政治研究。楊雪媛（1993-），女，貴州遵義人，貴州民族大學2016級民族地區行政管理專業碩士研究生，主要從事行政學理論與實踐研究。