高校教代會制度存在的問題及對策探析

姚樹潁，吳學軍

（阜陽師范學院，安徽阜陽236000）

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高校教代會制度存在的問題及對策探析

姚樹潁，吳學軍

（阜陽師范學院，安徽阜陽236000）

[摘要]教代會是教職工參與學校民主管理和監督的基本形式，是法律賦予廣大教職工的權利，是社會主義法治建設在高校的具體體現，是建設現代大學制度不可或缺的重要組成部分。目前高校教代會制度在運行過程中存在一些問題，在一定程度上影響了教代會制度在大學治理中應有作用的有效發揮。因此，高校要建立健全教代會運行體制，切實落實教代會的職權，維護教職工的民主權利，積極推進高校民主政治建設。

[關鍵詞]高校教代會；高校民主政治建設；現代大學制度

學校教代會制度在我國的嘗試始于1979年，后伴隨著試點建設的發展和社會環境的成熟，教育部和全國教育工會在1985年聯合頒布了《高等學校教職工代表大會暫行條例》，這標志著學校教代會制度在我國法律上的確立。經過三十多年的發展，教代會制度在我國已普遍建立，并在高校教育改革發展中取得了顯著成績。2011年教育部發布的《學校教職工代表大會規定》（以下簡稱《規定》），更是有力地促進了高校教代會制度的發展。但不可否認的是，當前高校教代會依然存在“行政化、形式化”等諸多問題亟待解決。

黨的十八大報告指出：“完善基層民主制度，推進基層民主政治建設是我國民主政治建設的一個重要舉措”，“要健全以職工代表大會為基本形式的企事業單位民主管理制度，保障職工參與管理和監督的民主權利?！盵1]隨著市場經濟的迅猛發展和教育體制改革的不斷深化，高校內部改革向縱深發展，諸如“高校勞動關系市場化和契約化、福利分配績效化、后勤改革社會化”等，進一步完善高校教代會體制成為高校管理體制改革的內在客觀要求，《國家中長期教育改革與發展規劃》就從建設中國特色現代大學制度方面，對新時期加強教代會制度建設、推動學校民主管理和監督提出了明確要求。

一、高校教代會制度存在的問題

（一）教代會職權沒有全面落實

《規定》規定了教代會的八項職權。但是在實際運行中，教代會的職權沒有得到很好的落實，部分高校的領導對教代會的建議權沒有給予應有的和足夠的重視，聽取校長工作報告基本上只是走個形式?！坝械母咝σ恍┌凑障嚓P要求必須在教代會上審議通過，且關系職工群眾切身利益的政策制度等,沒有按照規定拿到教代會上審議通過，或者是在學校領導層面己經決定的情況下，到教代會上進行‘走過場’式的通過”[2]。雖然《規定》賦予了教代會監督權，但如果“監督措施和監督手段闕如，則監督權難以落實”[3]。總之，在實際運行中，不少學校的教代會職權虛化現象在一定程度上存在。在某種程度上，教代會制度“被虛無化、邊緣化，成為民主的裝飾品”。

（二）教代會提案工作需要改善

提案是教代會開展工作的重要抓手，是廣大代表行使民主權利、參與學校民主管理的重要途徑。做好提案工作是教代會的工作職責，更是廣大教職工的期盼。它有利于維護教職工的合法利益，保障高校決策的民主化和科學化，有力地促進高校的民主政治建設。然而通過調查發現，有的教代會代表竟從沒交過提案，也有部分教代會代表所交提案的質量不高。調查發現，有些教職工認為：“提案都很好，落實卻不理想”，或者“提案立案了卻遲遲不能落實還不如不提該提案”。這說明，個別學校提案辦理的實效不高影響了代表提提案的積極性。這需要進一步提高教代會提案工作質量和水平。

（三）教代會代表整體素質有待提高

教代會代表素質的高低在很大程度上決定了教代會的質量。然而，從當前實際情況來看，有些代表態度不夠認真，僅把教代會代表作為一種身份和榮譽，對學校的事情不太關心，缺乏責任感；有些代表或民主意識不高，在教代會任期內出現“零提案”現象；或參政議政能力不強，不能積極撰寫高質量的提案，在教代會上不愿意發言，表決時隨大流。此外，當前教代會代表結構尚需進一步優化。學校的管理人員在教代會代表中所占比例較高，而中青年教職工代表比例偏低，一線教職工代表比例還有待提高。在教代會主席團和執行委員會中，一線教職工的比例也比較低。這在一定程度上導致教代會很難充分表達一線教職工的意愿和要求。

（四）高校工會的作用需進一步加強

《規定》第五章第二十五條明確規定：學校工會為教職工代表大會的工作機構。因此，高校工會在“完成本職工作的同時，還肩負著一個重要使命，即在教代會閉會期間成為教代會的工作機構”。《規定》還明確了學校工會應當承擔教代會籌備召開、代表培訓、教代會提案督辦檢查、收集整理教職工群眾反饋的意見和建議等工作。因此，工會的人事和經費是否能夠得到堅強的保障以及工會工作情況是否良好，對教代會作用的發揮情況有很大影響。

此外，我國高校教代會運行體制中存在的問題還有閉會時發揮作用不大、部分高校的領導對教代會不夠重視等方面。

二、高校教代會制度存在問題的原因分析

（一）法律法規不健全

目前，教代會的相關法律法規還不完善。2012 年1月，教育部第32號令《教職工代表大會規定》正式施行。2013年12月，《安徽省高等學校教職工代表大會工作規程》出臺。但頂層制度在實際工作中的運行需要一個過程。另外，我國《工會法》、《教育法》、《教師法》等法律都明確規定：“教代會是教職工參與高校民主管理的基本制度。”但當前工運理論研究者普遍認為：“在實際上，法律條款只是做了綱要性的規定和描述，缺乏具體的實施細則。”[4]

（二）職權落實不全面

從教代會運行情況看，大部分高校能把學校改革發展的重大事項以及關涉職工切身利益的政策制度提交教代會討論審議，高校教代會的職權基本得到了落實。不過，目前，教代會職權存在著落實不全面的問題，如教代會對高校內部管理決策的參與作用不強，對高校內部權力的制約監督不力，民主評議領導干部職權落實效果不佳。在實踐中，教代會職權的落實存在虛化現象，部分高校的領導民主意識不高，還存在“人治”的痕跡。

（三）民主監督不成熟

民主評議領導干部是教代會監督權的體現，然而在實際運行中，一方面由于教代會對高校領導的監督沒有真正的震懾力，因此有些領導在一定程度上忽視了教代會的民主管理和監督職能。另一方面，由于高?，F有的民主監督制約體制還不完善，同時教職工的民主監督意識不是很強，加之有些教職工不愿意冒風險得罪領導，這在一定程度上影響了民主監督職能的實際效果。

（四）長效機制不完善

當前，部分高校的教代會呈現開會時熱熱鬧鬧、閉會時冷冷清清的局面。廣大教職工對教代會的性質和地位認識也不全面，教代會在職工群眾眼中就成了“一年開一次”“一次管一年”的“年度會議”。這是教代會缺乏科學而合理的長效機制所導致的，使教代會在閉會期間不能很好地發揮作用。只有建立健全教代會制度體系，形成科學合理的長效機制，才能保證教代會在閉會期間正常運轉，發揮應有的作用。

三、高校教代會制度改革對策建議

（一）加強教代會法制建設，明確教代會在高校民主管理中的地位

自2012年1月1日正式施行以來，《規定》已成為全國各級教代會依法辦事的重要依據。“《規定》的頒布施行，是我國教代會制度建設的一個重要里程碑，必將對學校的民主建設產生廣泛而深遠的影響。”[5]然而，高校不能籠統地照搬國家的法律法規。要根據《規定》，結合本校實際制定完善相關的規章制度，保障教代會工作規范化，使教代會法律制度更具有操作性和執行性。只有以科學健全的法律制度作保障，才能切實保障教職工行使民主權利。然而，在現行體制下，“當下教代會制度到底能發揮怎樣的功能，很大程度上取決于《規定》對教代會組織在學校權力結構中的定位”。[6]也就是說，如果教代會及其常設機構的職權受到侵害，其本身并不具備法律上的制裁或禁止權，民主管理和民主監督也難以實現。因此，《工會法》、《教育法》、《教師法》等相關的法律法規也應當不斷修訂和完善，明確相關教代會權益維護的救濟途徑。

（二）提高教代會質量，全面落實高校教代會職權

《規定》指出,教代會要在中國共產黨學?；鶎咏M織的領導下開展工作。因此，高校黨組織要高度重視教代會工作，進一步加強和改善對教代會工作的領導，保障教代會各項工作順利開展。必須嚴格遵守教代會的組織規則，規范程序，緊密圍繞教育教學中心確定教代會議題，提高教代會會議質量，高效率地行使民主參與權利，全面落實教代會職權，如審議建議權和通過權，即聽取校長工作報告，討論學校辦學方針及重大改革方案，審議通過校內人事、財務、分配方案，進行民主評議、推薦領導干部，制約和監督領導權力等。做到凡教代會沒有列入事項，做到“教代會不通過，決策方案不出臺；教代會審議通過的事項，在執行過程中不變形走樣”[7]。

（三）構建科學組織，建立高校教代會長效工作機制

目前，我國高校二級教代會制度發展參差不齊，有的已經建立了比較健全的二級教代會制度，有的正在進行試點，還有的尚未進行。隨著高等教育的發展，高校各項管理權力逐步下移，二級教代會制度是學校二級單位民主管理的基本形式。要按照十八大的要求，健全二級教代會制度，切實推進基層民主建設。學校工會通過制定二級教代會制度，為二級單位開展教代會工作提供制度保障。不斷創新二級教代會內容，加強二級教代會職權的落實。另外，在校教代會閉會期間建立科學合理的長效機制，如在組織制度上，教代會主席團應為常設機構。此外，還可以利用多種形式在教代會閉會期間開展工作，如建立高校民主懇談制度、教代會代表聽證質詢制度、高校教代會代表巡視制度、黨政工聯席會議制度等[8]。暢通民主溝通渠道，保障民主管理日?；?/p>

（四）規范高校教代會提案工作，提高提案辦理質量

提案工作是教代會的一項重點工作，做好提案工作是維護教職工的權益的體現。首先，要廣泛征集教職工代表的提案，積極引導教代會代表圍繞學校發展的全局性工作和涉及廣大教職工切身利益的重要問題提交提案。其次，要促進提案網絡信息化建設，著重從提案網上辦理、提案辦理巡視和監督、提案辦理結果測評等方面推進工作，強化提案工作的透明性，增強提案人對提案辦理的監督力度，使教職工及時了解提案辦理的進度，有效促進校務公開。第三，要加強提案工作的制度化建設，科學完善的提案工作制度是提案工作正常、高效運行的重要保障。要結合高校特點，積極制定提案工作制度，努力推進提案工作制度化和規范化。要規范提案立案、辦理的流程，明確規定提案辦結的要求和時限，加大對提案辦理的檢查監督，使提案得到真正落實，進一步提高提案工作的質量和實效。

（五）提升教代會代表素質，強化高校教代會自身建設

“打鐵還需自身硬”，教代會的各項工作離不開教代會代表的努力，要提高教代會的履職能力，必須提高教代會代表的能力和素質。要定期對教代會代表進行培訓，把對代表的培訓作為一項經常性的工作來抓，不斷增強代表的責任、權利和義務意識，提高他們的參政議政能力和水平。同時，教代會代表要主動強化自身的民主與法律意識，積極參加教代會組織的各項活動。另外，學校教職工要增強民主意識，在高校形成一種民主氛圍，提高高校管理的民主化、科學化水平，讓“權力在陽光下運行”。教代會要充分發揮自身的作用，努力為教職工做好事、辦實事、解難事。

總之，在全面建成小康社會的進程中，在高校進一步完善教代會運行體制，能夠切實保障教職工參與民主管理和監督的政治權利，大力推進高校基層民主政治建設。

參考文獻：

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進［A］.十八大報告輔導讀本[M].北京：人民出版社，2012.27.

[2]黃利紅.略論高校教代會職權建設的完善［J］.北京市工會干部學院學報，2010，（1）.

[3]齊湘泉.我國教代會制度立法的完善與發展［J］.中國教工，2012,(10):14.

[4]李鳳春.我國高等學校教代會運行體制改革研究［D］.大連理工大學,2009.45.

[5]王曉龍.學校民主建設在探索中前行［J］.中國教工，2012,(3):7.

[6]陳久奎，阮李全，孫亮.學校教代會制度的過程性功能分析［J］.中國教工，2013,(6):18.

[7]張同光.“三融入三健全”推動民主管理創新發展［J］.中國教工，2013,(7):25.

[8]洪江如,孫功.創新高校教職工代表大會閉會期間工作機制的若干思考［J］.湖北經濟學院學報(人文社會科學版)，2011,(7):98-100.

（責任編輯：王友才）

【職工問題研究】

作者簡介：姚樹潁（1981-），女，安徽潁上人，文學碩士，阜陽師范學院講師。吳學軍（1970-），男，安徽蒙城人，大學學歷，阜陽師范學院工會主席。

收稿日期：2016-03-16

[中圖分類號]G647

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095—7416（2016）02—0030—03

[基金項目]本文為阜陽師范學院工會教代會理論研究項目“新常態下高校工會服務職工能力提升研究”（項目編號：2016GHYJY01）、“現代大學制度與民主辦學、科學決策機制研究”（項目編號：2014GHYJY02ZD）和安徽省高校工會教代會研究會項目“績效考核視域下高校工會維權機制探索與創新”的階段性成果。