中國反壟斷行政執法的相對人申辯機制研究
——以“正當程序原則”為視角

馬　翔

(上海大學 法學院，上海 200444)

中國反壟斷行政執法的相對人申辯機制研究
——以“正當程序原則”為視角

馬翔

(上海大學 法學院，上海 200444)

摘要：行政執法過程中如何保障相對人申辯權的實現，是現代行政法體現正當程序原則的重要表現。但通過與反壟斷法理論、實踐發達國家或地區的對比發現，中國反壟斷行政執法中對相對人申辯權的保護存在很多不足之處。為了完善行政執法中對相對人申辯權的保障，應當明確行政機構的具體義務，相對人享有的具體權利以及確定有利于實現相對人申辯權的執法規則。

關鍵詞：反壟斷執法；正當程序原則；申辯權

中國反壟斷執法機構近期作出的一系列巨額行政處罰決定①，引發了國內外的廣泛關注。一些媒體、企業和組織對中國的反壟斷行政執法程序提出了批評[1]，認為反壟斷執法活動中存在違反“正當程序原則”之處，雖然批評意見未必完全公允，但是，從正當程序原則的角度來審視中國的反壟斷執法程序制度問題，發現問題并加以改進，并非全無裨益。本文試圖梳理正當程序原則的基本內容，圍繞其在行政執法程序中的典型形式——相對人的申辯機制問題，分析和揭示中國現行反壟斷行政執法程序法制對正當程序原則的貫徹程度，并在借鑒域外相關立法經驗的基礎上，提出完善我國反壟斷執法程序機制的建議。

一、正常程序原則的源流及其對行政程序法的意義

正當程序(Due Process)原則源于英國法中的“自然正義”(Nature Justice)原則。自然正義是關于公正行使權力的“最低限度”的程序要求，其核心思想有二：一是公平聽審規則，即任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，讓每個人都有為自己辯護的權利；二是避免偏私規則，即任何人不能成為自己案件的法官，也就是說某案件的裁決人不得對該案件持有偏見和擁有利益[2]95。

作為這一原則在部門法中的體現，現代行政法同樣對正當程序原則倍加尊崇，相應地內在要求行政執法程序須對相對人的“申辯權”提供完備的機制保障。對申辯權的確認，既是實現“任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為他自己辯護和防衛的權利”[3]152這一程序正當性要求，也有助于減輕執法機構盲目專斷的危害，使相對人在執法階段即提出申訴抗辯，或可免于通過執法處罰決定作出后的其他法律救濟方式，對執法機構的非法裁決另行矯正。因此，申辯權機制在提升法律實施效率、節約私人和公共資源方面，亦有不可替代的獨特作用。甚至可以毫不夸張地說，相對人申辯權之有無、保障力度之高下，應被視為衡量行政執法活動對正當程序原則貫徹程度的核心指標。

申辯權的行使，邏輯上有兩個前提，即相對人在程序機制上知悉其何時可以行使申辯權以及行使申辯權的具體依據。前提之一是執法機構在實際作出不利于相對人的決定之前，應給予相對人就執法機構提出異議的問題進行聽審的機會。執法機構提出異議的問題的前置程序可以看做是預告義務，或可稱為“異議聲明”(The statement of objections)的義務②。前提之二是相對人有權獲悉執法機構擬作出執法決定之依據。即相對人在實際作出處罰決定之前，有權申請查閱執法機構擬作出決定的依據。唯其如此，相對人方能知悉執法機構關切的核心問題所在，進而提出有針對性、指向性的申辯意見。相對人從執法機構處獲取案卷文檔的權利稱之為“獲取文檔權”(The right of access to the file /the documents)③。

二、我國反壟斷執法相對人的申辯機制

我國的反壟斷執法由國家發改委、商務部和國家工商總局分工負責，這三家機構頒布的反壟斷法律規范在某些程度上都貫穿著正當程序原則的影子，但是在相對人申辯權保障機制方面還較為薄弱。

(一)法律規范現狀

1.《行政處罰法》中的相對人申辯程序

該法第31條為執法機構設定告知義務，第32條為執法相對人設定了提出申辯的權利，而在第41條明確規定，執法機構不履行告知義務、拒絕聽取相對人申辯的，行政處罰決定不成立，體現了正當程序原則關于“任何人或團體在行使權力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見”的要求。

2.發改委部門規章中關于相對人申辯程序的規定

《價格違法行為行政處罰實施辦法》第8條規定，執法人員在作出行政處罰決定前，可以口頭告知的方式履行行政處罰事先告知程序、聽審告知程序。《價格行政處罰程序規定》第29條至37條，規定了行政機關在作出行政處罰決定之前，應當履行異議聲明義務，即告知當事人擬作出的行政處罰決定以及作出行政處罰決定的事實、理由、依據，并告知當事人依法享有的陳述、申辯權利；符合聽審條件的，應當一并告知聽審的權利。

3.工商總局部門規章中關于相對人申辯程序的規定

《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第52條和63條規定，辦案人員在作出行政處罰決定前，應當告知當事人行政處罰的事實、理由、依據、處罰內容，并告知當事人享有陳述、申辯權，并且該規章第53條規定，工商行政管理機關在聽取當事人意見時，做到認真復核，對其成立的部分應予采納，并且不得因當事人陳述、申辯、申請聽審而加重行政處罰。《工商行政管理機關行政處罰案件聽審規則》中第2條，第6條和第7條規定，工商行政管理機關在作出《規則》規定的幾種行政處罰時，應當告知當事人有舉行聽證的權利，并且同時告知當事人擬作出行政處罰的事實、理由、依據和處罰內容。

4.商務部《經營者集中審查辦法》中關于相對人申辯程序的規定

該《辦法》第5條規定，商務部應當聽取當事人的陳述和申辯；第10條規定了商務部向相對人作出異議聲明義務，即當商務部認為經營者集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果時，應當將其反對意見告知參與集中的經營者，并設定一個允許參與集中的經營者提交書面抗辯意見的合理期限。

(二)反壟斷執法實踐問題

1.異議聲明的方式與內容不明確

首先，作出異議聲明的法定方式不明確。法律沒有規定異議聲明當以書面、口頭或其他方式作出，發改委、工商總局的執法程序規定則允許其可以口頭方式作出異議聲明，反觀反壟斷行政執法案件，一般較為復雜，以口頭方式履行異議聲明極為不嚴肅。其次，異議聲明所應包含的內容不明確。法律要求告知相對人作出行政處罰決定的事實、理由及依據，但對告知的詳盡程度沒有明確規定。而從《行政處罰事先告知書》來看，對處罰的事實依據大多語焉不詳④。

2.申辯權的行使時限設定不合理

其一，現行法律規范沒有明確規定執法機構何時作出異議聲明，造成執法機構作出異議聲明的時間非常隨意。因此，在執法決定作出之前留給相對人行使申辯權的期間，或被變相壓縮，達到實際上剝奪申辯權的效果。其二，自相對人接到異議聲明之日至提出申辯之日的間隔時間過短。例如，發改委《價格行政處罰程序規定》第30條規定：“當事人要求陳述、申辯的，應當在收到行政處罰事先告知書后3日內向價格主管部門提出。”對于反壟斷行政執法案件而言，要求相對人在短短3天之內提出有針對性的申辯意見，委實有苛求之嫌。

3.執法決定的證據信息披露不充分

在實踐活動中也存在執法案卷文檔不向相對人公開的情況。例如，根據國家發展改革委員會《價格行政處罰案卷管理規定》，有權借閱、查閱、調閱、復制處罰案件證據文件資料的主體，僅限于價格監督檢查機構的執法人員、上級價格主管部門、其他價格主管部門、各級司法、紀檢監察機關。這種將證據材料“藏于密室”，讓相對人基于“猜測”提出申辯的機制與正當程序原則的要求相距甚遠。

三、反壟斷執法相對人申辯機制的歐盟經驗

歐盟關于反壟斷執法相對人申辯程序的規定主要集中在《歐共體理事會2002年12月16日頒布的執行歐共體條約第81條和82條競爭規則的第1/2003號條例》(下文簡稱《第1/2003號條例》)以及《關于委員會按照歐共體條約第81、82條進行程序的委員會第73/2004號條例(2004年4月7日)》(下文簡稱《第73/2004號條例》)等法律規范，這些規范性法律文件中的相關規定和思路，對于完善我國反壟斷執法相對人的申辯機制，頗有參考借鑒價值。

(一)異議聲明的目的與內容

按照《第73/2004號條例》的規定，作出異議聲明之目的是“當事人可以在書面意見中，闡明其所了解的所有事實，用于抗辯委員會對其作出的異議聲明”[4]376。因此，這是一項確保申辯權得到尊重的前置的保障程序。當事人應當得到進行有效地自我辯護和針對執法機構提出的異議聲明進行發表意見所需的所有信息。異議聲明內容應當包含詳細信息，足以使相對人進行有針對性地申辯。

(二)作出異議聲明方式、相對人要求聽審的機會以及提出申辯的時間

根據《第1/2003號條例》第27條第1款和《第73/2004號條例》第10條第1款、第11條第1款規定，委員會應當以書面的形式通知每一位相對人，并且給予每一位收到異議聲明的相對人有要求聽審的機會。并且特別規定，委員會只能依據相對人能夠進行發表意見的異議問題作出決定。

對于相對人提出申辯的時間，按照《第73/2004號條例》第17條規定，異議聲明的受送達人有權在不少于四周之內作出答復，在當事人于原期限屆滿前提出合理理由的，委員會也可酌情延長相對人答復的時限。尤其值得注意的是，相對人作出答復的時限，應當從其獲得執法機構的案件文檔之日起算。這就意味著，發出異議聲明的時間應當確保足夠的提前量，使得相對人能夠擁有研究和提出申辯理由、擬定和討論救濟方案的合理期間。

(三)異議聲明的公開

為提高程序的透明度,歐盟要求將異議聲明的通知在歐盟的官方雜志(the Official Journal of the European Union)和貿易代表團競爭網站(DG Competition's website)上公開公布⑤。歐盟之所以向社會公眾公開異議聲明通知，是希望獲悉受到影響的第三方以及其他利害關系第三方(如消費者組織等)對可能具有反競爭影響的經營者集中的評論意見，以期作出更加合理公平的執法決定。

(四)獲取案卷文檔的權利

獲取文檔權(The right of access to the file /the documents)是為實現控辯雙方平等原則(The principle of equality )、保障相對人的申辯權(The right of defence)而設定的一種權利性保障。例如歐盟理事會《第1/2003號條例》第27條第2款規定，在反壟斷實施過程中，當事人的申辯權應得到充分地尊重，其有權查閱委員會的案卷文檔。上述所指的獲取文檔權，專指在反壟斷執法程序中，相關人獲取執法機構據以作出異議聲明初步結論的文件的權利，旨在使當事方通過獲取案卷文檔，得悉異議聲明所依據的證據，發現審查機構未予妥當考慮的因素，從而更好地作出有效申辯。

四、結論和建議

綜上所述，正當程序原則是一項基本的法治原則，得到當今諸多法域的普遍尊重。保障相對人的申辯權是現代行政法實現正當程序原則要求的重要機制載體，在中國的反壟斷行政執法中亦有某些程度的體現。不過，通過與歐盟法律規范中反壟斷執法相對人申辯機制的對比，中國對反壟斷行政執法相對人的申辯權保障的確存在有待完善之處。筆者認為，具體的完善思路主要應包括以下幾個方面。

第一，明確反壟斷執法機構作出異議聲明的時限、形式和內容。這樣便于相對人知悉可能收到的不利執法決定，賦予相對人啟動獲取進一步證據材料信息、提出申辯事由的權利。另外，還應明確相對人可得行使申辯權的期間和方式，保障相對人能夠就申辯作出充分準備。

第二，給予相對人要求聽審的權利。中國反壟斷執法活動中相對人申辯權保障的不足，很大程度上是因為相對人在執法機構作出不利于其行政決定之前，不能充分表達自己的意見，所以可借鑒歐盟的執法經驗，給予收到異議聲明的相對人要求聽審的機會，并且執法機構最終作出的決定，只能依據相對人在聽審中能夠發表意見的異議問題。

第三，創設執法案卷查閱權。賦予相對人獲取執法機構據以作出可能不利于相對人的處罰決定的全部文件資料的權利，以便相對人更好地行使申辯權，以利其提出的申辯事由更具有針對性、指向性。

第四，明確“不披露無決定”的執法規則。反壟斷執法過程若要實現正當程序原則，最重要的一點就是執法決定包括作出決定所依據文件的公開透明性，這就要求執法機構不得以其拒絕向相對人事先披露的信息作為作出不利于相對人處罰決定的依據，只有這樣，才能更好地保障相對人的申辯權利。

注釋：

①國家發改委在2013年對合生元等6家乳粉企業因違反反壟斷法罰款約6.7億元；在2014年認定一汽大眾和克萊斯勒存在汽車銷售價格壟斷行為，罰款2.49億元和3,168.2萬元；對12家日本零部件和軸承企業合計罰款12.354億元；對浙江省涉案財產保險公司處以共計1.1億元罰款；對吉林三家水泥企業進行反壟斷處罰1.14億元。

②See Commission Regulation (EC) No 773/2004 of 27 April 2004 relating to the conduct of proceedings by the Commission pursuant to Articles 81 and 82 of the EC Treaty，O J L123， 27.4.2004，P21.

③See Communication pursuant to Article 33 of Council Regulation (EC) No 1/2003 of 16 December 2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty,O J C243,10.10.2003,P.6-7.

④具體參見中國保監會《行政處罰事先告知書》，http://money.163.com/13/0918/09/991TV8D300254TI5.html，此案例中，中國保監會對相對人的《行政處罰事先告示書》中，基本內容只限于涉案行為定性、法律依據和擬作出的行政處罰，但對處罰的事實依據沒有詳細闡述，對相對人行使申辯權不利。

⑤See Form co relating to the notification of a concentration pursuant to regulation (EC) No 139/2004,O J L 133,30.4.2004,P11.

參考文獻：

[1]The US-China Business council,Competition Policy and Enforcement in China[EB/OL].http://uschina.org/reports/competition-policy-and-enforcement-china.

[2] [英]威廉·韋德.行政法[M].徐炳,等,譯.北京:中國大百科全書出版社,1997.

[3]王名揚.英國行政法[M].北京:中國政法大學出版社,1987.

[4]許光耀.歐共體競爭立法[M].武漢:武漢大學出版社,2006.

【責任編輯：李維樂】

收稿日期：2016-02-26

作者簡介：馬翔(1992—)，男，河南商丘人，碩士生，主要從事反壟斷法、競爭法研究。

中圖分類號：D912.29

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3600(2016)07-0087-04