化解政府信息化運(yùn)營(yíng)窘境PPP模式大有可為

中國(guó)聯(lián)通西安研究院│王勃

西安電子科技大學(xué)計(jì)算機(jī)學(xué)院│王璐

化解政府信息化運(yùn)營(yíng)窘境PPP模式大有可為

中國(guó)聯(lián)通西安研究院│王勃

西安電子科技大學(xué)計(jì)算機(jī)學(xué)院│王璐

PPP（Public-Private Partnerships），是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的過(guò)程中，PPP模式可以幫助政府建設(shè)信息化應(yīng)用并保證后期運(yùn)營(yíng)支撐，本文闡述了PPP模式下政府信息化應(yīng)用建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的組織框架圖、參與者的各自職責(zé)，通過(guò)引入社會(huì)資本以實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本雙贏的目標(biāo)。

隨著國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》和相關(guān)工作的推進(jìn)實(shí)施，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”將成為我國(guó)政務(wù)發(fā)展的新方向。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”是通過(guò)云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新興技術(shù)提升政府治理能力和公共事務(wù)管理能力，盤活政府擁有的數(shù)據(jù)資產(chǎn)，服務(wù)于國(guó)家治理、企業(yè)決策、個(gè)人生活服務(wù)等，使政府政策制定更加科學(xué)合理、貼近民心，提升政府在社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共安全、應(yīng)對(duì)危機(jī)方面的能力，使政府管理運(yùn)行更加高效、透明、便民，提升政府對(duì)百姓的公信力。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”可在政府各部門之間實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同、信息共享，提供線上與線下相結(jié)合的O2O政務(wù)服務(wù)新模式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)全流程的在線辦理，使業(yè)務(wù)辦理流程更加優(yōu)化、清晰、簡(jiǎn)便，更加貼近人民群眾，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)、高效的基本公共服務(wù)，建設(shè)“陽(yáng)光”、高效、服務(wù)型的智慧政府。

PPP解困政務(wù)信息化

構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新興政府，需要建設(shè)大量的政府信息化應(yīng)用，諸如政府電子政務(wù)網(wǎng)、政府公共服務(wù)平臺(tái)以及很多政府行業(yè)應(yīng)用。這些政府信息化應(yīng)用的建設(shè)、運(yùn)維、運(yùn)營(yíng)都需要大量資金投入，少則上千萬(wàn)元，多則上百億元，例如云計(jì)算平臺(tái)、大數(shù)據(jù)平臺(tái)、物聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，自建不僅耗時(shí)耗力而且利用率不高，運(yùn)營(yíng)商具備這些基礎(chǔ)設(shè)施資源但卻參與不到政府信息化建設(shè)中，資源無(wú)法得到充分利用。與此同時(shí)，政府也不具備信息化建設(shè)所需的基礎(chǔ)設(shè)施和專業(yè)的技術(shù)、人才。在信息化應(yīng)用建設(shè)中，政府的職責(zé)不是建設(shè)、運(yùn)維，而是管理、引導(dǎo)、監(jiān)管、社會(huì)福利等方面，而能夠承擔(dān)政府信息化建設(shè)的企業(yè)單位又由于各種規(guī)章制度和壁壘不能完全參與進(jìn)來(lái)。

政府在進(jìn)行政府信息化應(yīng)用的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，可以采用PPP模式，借鑒在燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯⒗幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目已有的PPP模式的成功經(jīng)驗(yàn)。

PPP（Public-Private Partnerships），是政府與社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，以授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為基礎(chǔ)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，通過(guò)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和激勵(lì)約束機(jī)制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。

“Public”指的是政府、政府職能部門或政府授權(quán)的其它合格機(jī)構(gòu)；“Private”主要是指依法設(shè)立并有效存續(xù)的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、獨(dú)立核算的具有法人資格的企業(yè)，包括民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外資企業(yè)，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)。

2015年，我國(guó)政府出臺(tái)了一系列PPP激勵(lì)措施。當(dāng)前，通過(guò)PPP模式建設(shè)政府信息化應(yīng)用的案例屢見不鮮。

在河南開封，政府通過(guò)探索運(yùn)用PPP模式，建設(shè)政府公共信息化 “數(shù)字開封”大平臺(tái)，不僅成功吸引了社會(huì)資本投入資金支持信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使政府節(jié)約了大量設(shè)備投入資金，減少了各部門的維護(hù)成本，而且用戶可以低價(jià)使用通信運(yùn)營(yíng)商和應(yīng)用開發(fā)商提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，運(yùn)營(yíng)商和應(yīng)用開發(fā)商也獲得了長(zhǎng)期、穩(wěn)定的收益。資源的有效整合實(shí)現(xiàn)了市直各部門之間數(shù)字、信息等軟資源相互共享，提高了辦事效率，提升了城市管理水平，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，實(shí)現(xiàn)了多贏局面。

在美國(guó)，印第安納州政府采用PPP模式，不花一分錢就擁有了全面而完善的網(wǎng)絡(luò)綜合服務(wù)系統(tǒng)。同時(shí)，合作企業(yè)也通過(guò)政府給予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，利用對(duì)網(wǎng)站部分信息收取費(fèi)用實(shí)現(xiàn)了盈利，充分達(dá)到了雙贏效果。

重組政府信息化模式

政府信息化應(yīng)用的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)應(yīng)引入市場(chǎng)機(jī)制，以項(xiàng)目為主體進(jìn)行融資，實(shí)行政府引導(dǎo)、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征的PPP模式。PPP模式下的政府信息化應(yīng)用建設(shè)運(yùn)營(yíng)組織模式，應(yīng)以政府下屬單位、電信運(yùn)營(yíng)商、應(yīng)用提供商通過(guò)合資入股（金融機(jī)構(gòu)既可以入股也可以資金方式投資參與）成立項(xiàng)目公司（SPV-特殊目的機(jī)構(gòu)），讓社會(huì)企業(yè)全程參與，從而發(fā)揮政府、運(yùn)營(yíng)商、社會(huì)資源各方優(yōu)勢(shì)，達(dá)到最佳的技術(shù)、人力、管理方式等資源配置，為公眾提供合理、高效、優(yōu)質(zhì)的政府信息化應(yīng)用服務(wù)。其組織框架圖如圖1所示。

PPP模型下的政府信息化應(yīng)用建設(shè)與運(yùn)營(yíng)組織中，每個(gè)角色有不同的職責(zé)分工。

政府由于是政府信息化應(yīng)用項(xiàng)目，存在社會(huì)公益性質(zhì)，因此政府應(yīng)該指定下屬單位參與進(jìn)來(lái)，并且政府應(yīng)給予PPP公司相應(yīng)的政策扶持——頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)許可，化解政治、法律等風(fēng)險(xiǎn)；參與項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)制定、建設(shè)進(jìn)度和質(zhì)量控制；負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)管，制定政府信息化應(yīng)用的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并監(jiān)督項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)。PPP模式通過(guò)募集社會(huì)資本，節(jié)約有限的建設(shè)資金，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)不僅是一種新的投資融資模式，更是政府管理機(jī)制的創(chuàng)新。隨著社會(huì)資本的“加盟”，技術(shù)、人力、管理方式等方面可以得到最大限度的充分利用，這就有利于政府從項(xiàng)目中脫身，把工作重點(diǎn)放到引導(dǎo)、監(jiān)管、社會(huì)福利等方面，這也是政府簡(jiǎn)政放權(quán)、創(chuàng)新管理機(jī)制的表現(xiàn)。

通信運(yùn)營(yíng)商發(fā)揮著國(guó)家信息化發(fā)展的主力軍作用，肩負(fù)著寬帶中國(guó)、光網(wǎng)城市、“互聯(lián)網(wǎng)+”、信息惠民、智慧農(nóng)村、普遍服務(wù)等重大信息化工程推進(jìn)使命，在政府信息化應(yīng)用建設(shè)中也承擔(dān)必不可少的責(zé)任。通信運(yùn)營(yíng)商具有超大規(guī)模云計(jì)算數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)基地、大數(shù)據(jù)開發(fā)平臺(tái)、全面覆蓋的無(wú)線和固定寬帶網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，能夠?yàn)檎畔⒒瘧?yīng)用提供承載所需的機(jī)房硬件、云計(jì)算數(shù)據(jù)中心、大數(shù)據(jù)平臺(tái)、寬帶網(wǎng)絡(luò)及4G移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施；運(yùn)營(yíng)商完善的線上線下營(yíng)銷渠道能為應(yīng)用發(fā)展拓展市場(chǎng)空間；運(yùn)營(yíng)商遍布全國(guó)的運(yùn)營(yíng)支撐和客戶服務(wù)隊(duì)伍，能夠?yàn)閼?yīng)用的運(yùn)營(yíng)提供堅(jiān)實(shí)的服務(wù)保障；運(yùn)營(yíng)商參與到政府行業(yè)信息化建設(shè)中，既減少政府的建設(shè)投資，又增加運(yùn)營(yíng)商的企業(yè)效益，并為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

應(yīng)用提供商具有完整的產(chǎn)業(yè)整合能力，負(fù)責(zé)PPP公司的立項(xiàng)。在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)，可提供完整的政府信息化應(yīng)用建設(shè)、運(yùn)營(yíng)方案；在項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，可提供應(yīng)用所需的硬件和軟件設(shè)施，支撐項(xiàng)目的順利進(jìn)行；在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)，可提供公司運(yùn)營(yíng)方案，并為用戶提供多方面的應(yīng)用及相關(guān)產(chǎn)品。

項(xiàng)目公司（SPV-特殊目的機(jī)構(gòu)）實(shí)行公司化運(yùn)作，是項(xiàng)目運(yùn)作和運(yùn)營(yíng)的主體。針對(duì)特定項(xiàng)目和資產(chǎn)，與政府簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同。并負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、市場(chǎng)拓展等工作，以及全流程的風(fēng)險(xiǎn)控制。

金融機(jī)構(gòu)金融機(jī)構(gòu)參與PPP項(xiàng)目，既可以作為社會(huì)資本直接投資PPP項(xiàng)目，也可以作為資金提供方參與項(xiàng)目。在作為社會(huì)資本直接參與的模式下，金融機(jī)構(gòu)可以與政府下屬單位、通信運(yùn)營(yíng)商、應(yīng)用提供商等股東簽訂合作協(xié)議，在協(xié)議約定的范圍內(nèi)參與PPP項(xiàng)目的投資運(yùn)作，作為項(xiàng)目公司的股東參與利潤(rùn)分配。而作為資金的提供方，金融機(jī)構(gòu)可以為項(xiàng)目公司提供融資，間接參與PPP項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)通過(guò)收取本金利息的方式獲取收益。

用戶PPP公司主要依靠使用者付費(fèi)作為收入的主要來(lái)源。PPP公司應(yīng)該在政府指導(dǎo)下制定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。公眾客戶免費(fèi)使用，政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式獲取信息化應(yīng)用，企業(yè)客戶通過(guò)集團(tuán)形式繳納一定的費(fèi)用獲取經(jīng)過(guò)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析后得出的結(jié)果。PPP公司是以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享為原則成立的公司，但鑒于是以政府信息化應(yīng)用建設(shè)為目標(biāo)成立的，具有政府公益性，應(yīng)建立相應(yīng)的政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼機(jī)制，當(dāng)PPP公司連續(xù)3年低于預(yù)測(cè)收益時(shí)，PPP公司可申請(qǐng)政府補(bǔ)貼，或者放棄項(xiàng)目；當(dāng)連續(xù)3年收益超過(guò)預(yù)期時(shí)，政府分享超出預(yù)期的部分收益。

圖1 PPP模式政府信息化應(yīng)用組織框架圖

編輯｜魯義軒 luyixuan@bjxintong.com.cn