縣級政府技術效率內涵解析、癥結與路徑選擇

◇許應祥尹靖強

10.13999/j.cnki.scyj.2016.01.025

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縣級政府技術效率內涵解析、癥結與路徑選擇

◇許應祥尹靖強

10.13999/j.cnki.scyj.2016.01.025

摘要：政府技術效率是政府效率的第一要素，涉及政府組織機構、運行成本、公務員隊伍、政府管理手段和方法。政府組織效率低、行政管理效率低、行政人員工作效率低及技術運用效率低等是目前縣級政府技術效率的癥結所在。積極推行省直管縣體制改革、構建學習型政府、加強電子政務建設、提升縣級政府的財政能力以及完善“三滿意”的現代公務員制度是優化我國縣級政府技術效率的主要措施。

關鍵詞：縣級政府；政府技術效率；癥結；優化

截止2013年底，全國有2860個縣級行政區劃單位，縣級政區占國土面積的90%以上，人口占全國人口的80%。本文的研究對象側重于以農業型為主的縣級政府，首先在理論上探討政府技術效率的內容，并由此來分析縣級政府在日常工作中尤其是政府技術效率方面存在的問題，最后，提出并分析可供選擇的優化路徑。

一、政府技術效率的內涵解析

關于政府技術效率的概念，根據目前已有的資料整理發現，各路學者各抒己見，并沒有形成統一的關于政府技術效率的概念界定。所以，本文作者通過參考學界學者的各種見解，從以下三個方面形成了對政府技術效率這一概念的理解。

1．組織效率是政府技術效率的基礎

本文中提到的政府，特指縣級政府。在很大程度上，縣級政府技術效率發展的程度取決于政府各部門之間的協調配合程度，以及政府工作人員的工作效率。從美國學者威爾遜的《行政學研究》一書中我們可知，行政學研究的目標在于使政府盡可能的提高效率[1]。當然，這個效率大部分指的是政府的組織效率，盡可能的減少成本費用與能源完成同等的組織工作。可以說，政府部門的組織效率在一定范圍內決定了政府技術效率的發展，成為了政府技術效率的基礎。

2．管理效率與人員效率是政府技術效率的兩個重要元素

縣級及以下政府組織，在一定程度上和一定范圍內承接了社會管理能力的建設。也就是說社會管理能力的如何直接關系到縣級政府工作能力的如何，同時也在很大程度上決定了政府技術效率的如何。人是組織機構的第一要素，人員效率也是政府技術效率的首要因素，這一點也突出了政府以人為本的工作核心，因為政府組織也是需要有人來完成工作的，所以，這也就決定了人員效率的如何關系到政府組織技術效率的如何。

3．政府技術效率是政府效率的第一要求

政府技術效率是政府效率的一種內在形式，與政府制度效率、配置效率一起構成政府效率。因為政府技術效率是由組織效率、管理效率以及人員效率決定的，所以在一定程度上政府技術效率就從各方面代表了政府效率，也就意味著政府技術效率成為了政府效率的第一要素。有的時候還可以成為決定性要素。

根據以上文獻的簡要分析，我們基本可以形成這么一種結論，組織效率、管理效率以及人員效率一起組成了政府技術效率，而政府技術效率在一定程度上決定了政府效率，即成為了政府效率的首要要素，起決定性作用。

二、縣級政府技術效率低下及其原因分析

1.傳統的管理體制導致縣級政府組織效率低下

這里所涉及的體制包括我國行政管理體制的基本狀態和市管縣體制兩個方面。首先是很不完善的科層制。科層制在中國各級政府中是一直存在的，尤其是在基層政府。對于所有發展中國家而言（當然包括中國在內），“政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規則式的官僚體制。”[2]其次是實行了近30年之久的市管縣體制。隨著改革的進一步深入，這種體制的弊端也明顯暴露出來，一方面“市管縣”體制擴大了市級政府的“勢力范圍”，市級政府擁有了縣級政府的財政權以及一部分行政權力，而縣級政府完全失去了財政的自主支配權，從而使得兩級政府之間在相關問題上沖突加劇，造成行政效率低下。同時市級政府還不斷吸取本屬于縣級政府的有限資源。這種不完善的科層體制和市管縣體制嚴重影響了縣級政府技術效率的提高。

2．沉重的財政負擔導致行政管理效率的低下

縣域經濟整體的基本特征是“農業大縣、工業小縣、財政窮縣”。自古以來我國縣級政府都是成為了國家財政赤字的重災區。全國農民人均純收入6000元以上的縣只有118個，僅占全國縣級總數的5.89%。近幾年，縣級債務不僅沒有得到有效化解，甚至還有愈演愈烈的趨勢。巨大的運行成本，沉重的財政負擔成為了縣級政府發展地區經濟的一個重要的制約因素，同時也是造成政府行政管理效率低下的主要原因。

3．行政人員工作效率低

關于中國公務員的數量，由于統計口徑不同，得出的結論也不同，但是有兩點我們可以肯定，一是“官民之比”越來越高；二是公務員過剩主要集中在縣、鄉兩級政府。從經濟視角考察，即公務員與GDP的比例指標來看，我國為39人/百萬美元，大大高于發達國家。另外，公務員的心理健康問題也越來越突出，對工作的倦怠感越趨明顯。據人社部提供的統計數據顯示，79.89%的基層公務員或多或少存在對工作不上心，工作怠慢的情況，這也在一定程度上導致了人員效率的下降，從而導致政府技術效率的低下。

三、優化縣級政府技術效率的有效途徑

1．制度保障

要正確處理好市縣關系，積極推行省直管縣體制改革。十八屆三中全會指出要在“有條件的地方探索推進省直接管理縣（市）體制改革”。在推行省直管縣體制的進程中，可以先行試點，在試點成功的基礎上加以推廣。根據地域、地區情況不同，分形式的推行不同類型的管理體制。當然，“省直管縣”雖然說跳過了地級市這一級，但在很大程度上省還是要依仗地級市的支持來對縣級政府進行幫扶[3]，一般性業務方面還主要是通過地級市來實現對縣級政府的管理，但是要變目前那種市縣領導附屬關系為指導協助關系。只有這樣，才有可能在省直管縣（市）體制改革中有所作為。

2.技術保障

縣級政府電子政務建設不僅是促進城鄉統籌發展的需要，也是促進政府管理體制全面創新的內在要求。縣級政府電子政務的建設需要有專業人才來建設和維持，所以這就要求縣級政府在引進電子政務相關的專業人才上面出臺優惠政策。縣級政府具有基礎薄弱和互聯網政務比較薄弱的基層政府。而且有些縣級政府之所以積極建設電子政務，是因為上級政府對下轄地方政府施加壓力，所以沒有多大的現實意義，也偏離了電子政務建設的根本目標。同時縣級政府建設電子政務要明確責任，即怎么樣去推進電子政務建設。就目前來看，縣級政府自身必須是電子政務建設的主體，要充分發揮政府的主導作用。

3．物質保障

“省直管縣”試點的成功并開始大范圍的推行，在一定程度上使得縣域政府喪失了財政權與一部分行政權，只有靠一些中央和省級政府的財政轉移支付為縣域政府提供資金支持。所以，現在學界一些學者強烈呼吁擴大縣域經濟的自主權，增加和促進財權與事權的匹配。在行政運行成本不斷提高，舊債無法償還甚至新債又不斷涌現的形勢下，如何在較短的時間內提高政府管理的財力支持，這是擺在諸多縣級政府面前一道不容回避的難題[4]。發展才是硬道理，無論何種類型的縣級政府，都有其自身的特點和優勢，關鍵是政府如何充分利用中央財政轉移支付資金，并積極發揮地區優勢資源，發展有地區特色的產業，積極發展生態產業，形成自給自足、自產自銷的生態產業鏈。

參考文獻：

[1]李劍鳴.從代表制到代表制政體[J].清華大學學報（哲學社會科學版），2015（05）.

[2]周黎安.行政發包制[J].社會，2014（06）.

[3]劉小兵，呂凱波.省直管縣財政管理體制改革的影響因素分析[J].南京審計學院院報，2014（01）.

[4]溫鐵軍，計晗，張俊娜.中央風險與地方競爭[J].國家行政學院學報，2015（04）.

（作者單位：江西財經大學財稅與公共管理學院）