日本老年社會福利事業的經驗與啟示

◇龍暉

日本老年社會福利事業的經驗與啟示

◇龍暉

日本老年人社會福利體系有兩大特色，一是法律制度的保障和專業服務體系相結合，法律保證了服務體系各環節的有效運轉，而服務團隊的實踐又為法律和制度的完善提供了指導。二是政府主導與自發的社會力量相結合，均發揮了二者的比較優勢，滿足了老年人多層次的需求，保障了專業服務的社會化供給。我國可借鑒日本經驗，從法律與服務層面、政府與社會層面，探索中國特色的老年人社會福利事業之路。

人口老齡化；社會福利；日本經驗；啟示

人均壽命延長，生育率走低，導致我國勞動力人口不足的同時，也帶來了人口老齡化問題。截至2015年末，我國60周歲及以上人口數為22200萬人，占總人口比為16.1%，其中，65周歲及以上人口數為14386萬人，占比為10.5%，按照聯合國標準，我國已是十足的“老年型”社會。

一、我國老年人社會福利現狀堪憂

1.生理層面

老年階段是病痛的集中爆發期，對資金和醫療資源需求旺盛。

我國老年人的收入主要來源于養老保險和子女支持。我國的養老保險是“代際贍養”，未來勞動力減少的同時，繳費人口也將不斷減少，社?；鹉芊裼行н\轉有待檢驗。而子女贍養老人的同時，還面臨買房購車、子女教育等問題，在“421家庭”仍占主體地位的背景下，子女負擔沉重。

至于醫療資源，我國的總體狀況是相對不足。根據病癥需要，醫療資源可分為門診、床位和專業護理三塊，而“看病難、看病貴”等問題在中國長期存在，針對老年人的長期護理保險制度尚未建立，滿足老年人基本照護需求的非高端機構幾乎沒有，社區居家養老還處于探索時期，老年人福利的社會化供給嚴重不足；此外，家庭照顧本是一大助力，但因“城鎮化”，農村和小城市子女大多外出務工，又因教育供給的多元化，大城市子女則去更好的城市或國外發展，致使家庭照顧功能弱化。

2.心理層面

老年人已不再直接參與社會生產，擔憂自身能否被社會接納的同時，與外界建立聯系的情感需求尤為迫切。滿足這一需求的途徑有多種，如子女常回家看看、社區平臺的利用等。但隨著家庭功能弱化，老年人參與社會的主渠道還得落在社區上。可目前社區這一平臺諸多功能尚未開發，運轉過程中也存在資金、人員不足等問題。

人口老齡化背景下，上述問題已十分顯著，加之“城鎮化”和“新常態”這兩面放大鏡的作用，我國老年人面臨的問題遠不僅此。老年人社會福利是對老年事業的更高要求，只有抓住主要矛盾，才能搭建好整個老年福利體系。

二、日本老年社會福利事業概況及經驗

日本是世界上人口老齡化程度最高的國家，據日本2015年《高齡社會白皮書》稱，截至2014年10月，日本65周歲以上人口數為3300萬人，占比26.0%，創下紀錄。

日本是中國近鄰，兩者在文化傳統和國家治理模式上相對接近。在對待老年人福利保護問題上，兩國均出臺了老年人權益保障法，因此延續專門立法的思路保障老年人福利，似乎更切合中國。

1.全方位的老年人法律保障體系

日本老年人的法律保障體系大致由《國民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》和《介護保險法》構成，上述四法分別從經濟收入、社會福利、醫療保健和生活護理等方面為老年人提供了全方位的制度保障。

日本的年金制度是在二戰后確立并逐步完善的，分為公私兩類年金，“公的年金”涵蓋了國民年金、厚生年金和共濟年金三大塊，保障了各類雇員的基本養老需求；“私的年金”包括企業年金和個人年金，作為前述年金的補充，保障了雇員退休后較富裕的生活，真正做到了“國民皆年金”。

1963年的《老人福利法》被日本各界稱為“老人憲章”，該法強調國家和社會應通過興建福利設施、提供福利服務保障老年人的身心健康與生活安定，第一次明確了國家和政府在老年人福利體系中的責任，并指出了民間和個人應承擔的義務，確立了日本老年福利制度的框架。

《老人保健法》于1982年頒布，該法強調在確保老年人醫療服務的同時，加強疾病預防、功能訓練等綜合性保健，并指出家庭和社區是老年人保健實施的社會基礎，這表明日本老年福利保健由設施福利轉向居家福利。

上世紀90年代中后期，隨著少子化和老齡化的加深，日本民眾對介護人員的要求日益提高，加之經濟不景氣，因此，日本于1997年頒布了《介護保險法》。該法將介護費用從醫療保險中單獨分離出來，通過社會保險方式籌集，減輕了財政負擔。

2.多層次的老年人福利服務體系

日本現行的社會福利體系分兩套系統運轉，一是收養型福利機構，二是社區照顧服務。

收養型福利機構分為三種：針對65歲以上貧困的或無住所、無自理力的老人開設的“老人養護之家”；針對無自理力、家中亦無看護力且需長期護理的老人開設的“老人特別養護之家”；針對60歲以上的低收入夫婦或因無子女、經濟及住房困難等導致無法居家養老的老人開設的“低費老人福利院”。

社區照顧服務體系分為兩種：利用社區平臺為居家養老者提供娛樂、保健、康復等服務的設施服務；針對社區無自理力、需生活照護者，由醫護人員、康復師、家政人員等提供的體檢、康復、清掃等一系列上門服務。

3.多元化的老年人福利供給主體

日本老年人福利的供給主體大致經歷了三個階段的變化：上世紀60年代初，日本福利制度實際上是國家包辦，到了70年代中期，政府鼓勵基層組織結合自身情況發展老年人福利事業。從80年代開始，日本政府又提倡發展民間福利團體和志愿者隊伍。至此，日本形成集國家、地方政府、民間團體與志愿者于一體的多元化老年福利網絡。這一網絡中，國家始終作為社會福利的主導方，負責整個福利網絡的設計與規劃；地方政府擁有一定自治權，可因地制宜開展老年社會福利活動。同時，日本高度重視民間團體的力量，采取財政補助、稅收和融資優惠等一系列政策，鼓勵民間福利團體的發展。

日本老年福利網絡實踐至今，充分體現了民間力量的比較優勢：一是節約了政府管理成本；二是創造了競爭氛圍，社會公益事業服務水平大為提高；三是增加了創業、就業機會，投資社會福利事業收益穩定，許多投資者加入到福利事業中來，同時也為待業者提供了可觀的工作崗位；四是在一定程度上滿足了不同階層老年人的社會福利需求。

三、對我國發展老年福利事業的啟示

1.制度設計先行，法律政策配套

日本“國民年金制”的確立可謂應時而生，但《老人福利法》與《老人保健法》的頒布，在當時看來是具有超前意識的，實踐也證明了日本政府在此事上的前瞻性與把控力，這十分有借鑒價值。

我國法治進程常落后于現實需要，例如，針對老年人的立法，目前只有《老年人權益保障法》，但應為法律所調整的關系紛繁復雜，不是單純一部立法就能夠全面解決的。正如日本從老年人的經濟收入、醫療保健、長期照護等方面進行了立法，我國也應適時出臺配套的法律法規。

需強調的是，立法是制度有效運行的前提，但在此之前，首要的是進行老年人社會福利的頂層設計，把已發生的、可預見的各類情況充分考慮，待頂層設計明朗后，再頒布相關立法，這樣制度才經得起現實的檢驗。此外，相配套的政策措施應同步跟上，例如日本出臺《老人福利法》后，為保證服務供給充足，日本政府鼓勵人們從事介護工作，培養專業護理人才，并開放長期照護服務市場，允許營利性企業參與，擴大了老年福利服務的提供量。

2.劃分服務對象，對應服務團隊

我國老年人口數量龐大，其經濟收入、身體狀況、心理狀態等千差萬別，自然存在不同需求。因此，建立多層次的分類標準或多維度的評價體系，才能更好地為老年群體提供適時有效的服務。同時，也要培養對應的服務團隊，例如，日本按生活自理能力和受家庭照顧程度的不同，分別設置了“老人養護之家”和“老人特別養護之家”，側重不同的醫療服務團隊。為同一團隊所服務的老年人具有同質性，使得團隊的服務供給和日常管理更具針對性，確保了服務的精準高效，也降低了運營成本。再如，根據老人經濟狀況的不同，在服務費用上采取無償、低償和有償三個檔次，像城市的“三無”老人和農村的“五?！崩先丝蔁o償享受相應服務，生活比較困難但不影響生存的老人可低償享受服務，正如日本的“低費老人福利院”，普通的社會老人則有償享受服務。

3.政府與社會力量共同參與

由于我國目前處于老年社會福利體系的摸索階段，政府應發揮主導作用，號召社會力量，即非營利組織、慈善機構、民間力量、家庭親友共同參與到老年人社會福利事業當中。

首先，政府應提供資金支持。加大對社會福利基礎設施的財政投入，對專業服務團隊的培養提供資金幫助，對相關領域的學術研究設立專項基金，鼓勵專家學者獻言獻策。

同時，政府應提供政策支持。可從三個方面發力：鼓勵社會福利事業的投資主體多元化，這就保證了資金來源渠道的寬廣；重視并發揮非政府組織作用，多項研究報告都證明，非政府組織是政府組織的有益補充；培養志愿者隊伍，鼓勵普通民眾參與到社區服務當中，弘揚與傳承中華民族愛老敬老的傳統。

資金支持直接有效，政策支持則是為社會福利事業的發展創造良好氛圍。循著以上經驗，我國定能探索出一條獨具特色的老年人社會福利之路。

（作者單位：江西財經大學）