典型國家長期護理保險制度的經驗與啟示

◇陳園　龍暉

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典型國家長期護理保險制度的經驗與啟示

◇陳園龍暉

摘要：長期護理保險制度對于建立完善的社會保障體系而言至關重要。本文通過總結典型國家業已建立的長期護理保險制度的發展概況，并將各國長期護理保險模式進行比對分析，剖析不同國家長期護理保險模式間的同異，提煉出可供我國借鑒之處，最后提出引入政企合作模式，發揮政府、企業和護理機構三方力量，運用政府和社會資本建立長期護理保險制度。

關鍵詞：長期護理保險；政企合作；國外經驗

10.13999/j.cnki.scyj.2016.05.037

在人口老齡化的背景下，老年人醫療服務的需求與供給之間矛盾日益明顯，老年人醫療護理費用也成為經濟社會發展的重大威脅。因此，規范化的長期護理保險制度成為各國改善此威脅的途徑之一。各國長期護理保險制度的實施雖均有成效，但也必須看到的是，在各國長期護理保險制度的實踐過程中，也存在難以突破的問題。因此，我們應立足實際，通過剖析各國長護保險模式間的同異，以提煉出可供我國借鑒之處，并最終為構建可具操作性的長期護理保險制度提供建議支持。

一、長期護理保險制度概況

在國際上，政企合作（Public-Private-Partnership，PPP）是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其以提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務為目的。在我國，政企合作模式指的是政府和社會資本的合作，政府和社會力量的協同，以期實現政府、企業和投資者的多方共贏。

根據美國醫療保險協會（Health Insure Association of American，HIAA）對長期護理的定義，長期護理（Long-term care）是指在一個較長的時期內，持續地為患有慢性疾病，或處于傷殘狀態下即功能性損傷的人提供的護理。這種護理的內容廣泛、形式多樣，包括：醫療服務、社會服務、居家服務、運送服務或其他支持性的服務。

二、國外長期護理保險制度的發展

在實施長期護理保險制度的國家中，根據政府是否強制投保、社會有無參與主導、是否商業化運作、有無福利津貼等四個方面劃分，老年人長期護理保險可分為幾下幾種類型：

1.政府強制型長期護理保險，以德國為代表

德國法律規定，長期護理保險是一種義務保險，德國公民有義務與責任參加。在實施長期護理保險的過程中確定了“護理保險遵從醫療保險”的原則，其主要實施辦法是：政府強制性投保，醫療機構無償提供長期護理服務，保險公司不得以風險過高為由拒保。德國設置了專門評估護理服務等級的機構，按照評估所得護理級別和類型的不同，保險機構福利償付的標準也有一定差異。其中，償付內容既包括現金給付和實物給付，也包括現金和實物混合給付。

2.政府管理、社會主導型長期護理保險，以日本為代表

日本倡導以立法形式來確立長期護理保險的地位，以法律作為制度實施的保證。因此，隨著《介護保險法》的出臺，長期護理保險制度開始作為法定的保險在日本國內正式展開。日本護理保險制度的理念是“國民連帶”，其實現形式就是通過國民繳納保險費，由政府強制實施，最貼近居民的基層政府市町村來具體運營，都道府縣（相當于我國的省級政府）對市町村進行支援、指導和宣傳。

3.商業運營型長期護理保險，以美國為代表

20世紀70年代初期，美國開始逐步推行長期護理保險計劃，其保險計劃完全采用商業運作型模式，即其保險經營主體由商業保險公司負責，個人自由決定是否投保并出資購買，承保自由，國家并不強制干預，而是依靠市場供需關系來調節護理保險體系。

4.福利津貼型長期護理保險，以奧地利為代表

自1994年奧地利頒布了《長期護理津貼法》開始，奧地利正式實施長期護理津貼制度，其護理對象包括三歲以上的失能人士。而基于福利津貼的長期護理保險制度，其籌資也采用福利模式，保險資金絕大部分依靠政府稅收來支持。

三、各國長期護理保險的制度比較

1.保障對象和范圍廣泛

各國長期護理保險制度的覆蓋范圍非常廣泛，保障對象不僅僅局限于老年人，根據各國具體實施制度的不同，保障對象也可覆蓋到三歲以上的失能人士，如奧地利的長護制度。其次，提供的服務內容不僅涵蓋了基本的醫療、護理、生活方面，而且也涉及到精神和心理等方面。另外，當被保險人想要享受到其護理服務時，也可根據自己的需求選擇提供護理服務的環境。

2.重視護理等級的評估和劃分

由于參保人的護理服務需求缺乏共性，而長期護理服務所涵蓋的內容廣泛，在提供護理服務時很容易出現服務錯配和需求混雜的現象，因此，對護理等級進行評估和劃分，是實施長期護理保險制度的重點。德國將本國的護理等級劃分為4個等級，根據參保者不同的護理需求做出評估，進而匹配相應的護理等級，保證衛生費用的節約，杜絕衛生資源的浪費。

3.強調以家庭護理為先，預防為主

各國的長期護理保險制度均強調預防和康復優先于護理，家庭護理優先于住院護理。因為護理的承擔者一般都是以家庭為主，在家里需要日常生活幫助的人大多都是由親人來照顧的，而且，大多數需要護理的人也都希望盡量和親人住在一起，因此，各國的長期護理保險主要關注為家庭護理提供保險，并緩解護理提供者的負擔。

4.偏向于實物給付的償付方式

在償付方式的選取上，實物給付是各國長期護理保險制度均側重的一種方式。實物給付不僅僅指以物品作為護理保險的償付，而是能提供更全面的服務內容和類型，使參保人多樣化的護理服務需求得到滿足，同時也能減少護理資源的錯配和浪費。

四、各國構建長期護理保險制度的經驗

1．加強長期護理保險制度建設，立法先行

我國建立長期護理保險制度應當立法先行。立足于國家角度上來說，首先出臺長期護理保險政策，確定長期護理保險的法律地位。其次，應將長護保險納入到社會保險體系中。以德國為例，德國早在1994年出臺《長期護理保險法》，其后，長期護理保險計劃才得以真正展開，而長期護理保險制度也作為法定保險列入了德國的保險體系中。

2．嚴格劃分護理服務等級，避免資源浪費

為了提高護理保險的效率性和效果，相對降低整個護理保險的成本，各國均對護理保險提供的護理服務等級進行嚴格劃分，將不同護理需求的人群進行細分，盡量避免過度需求的發生。

3．護理服務內容廣泛，承保內容多樣化

為提升長期護理服務的質量，各國也開始推出內容廣泛、形式多樣的護理服務。如日本的長期護理服務不僅包括特別護理安養院、老年人保健設施和老年人醫院等機構護理，而且還涉及居家上門服務、日間照料以及癡呆老年人集體療養服務等。

五、對我國建立長期護理保險的啟示

為解決老年人醫療服務需求與供給之間的矛盾，改善老年人醫療護理費用對經濟社會發展帶來的重大威脅，從我國國情出發，立足我國實際，發展并建立適合中國國情的長期護理保險制度，是應對此問題的方法之一。然而目前我國國內市場上已推出的商業性長期護理保險產品較為單一，提供的服務有限。而且對商業性長護保險的參保人來說，其參保保費實屬高昂，只有少數人能夠購買得起，覆蓋范圍極其有限，在此前提下，建立適合中國國情的長期護理保險模式，將政企合作模式引入到長期護理保險制度中，建立將政府補貼、賠付基本醫療護理費用為主，商業性長護保險作為輔助和補充的新型保險模式。

1．政府層面

現階段，我國的長期護理保險可分成長期醫療護理和日常生活照料兩大類。首先建立以補貼、賠付基本醫療護理費用為目標的社會基本長期護理保險制度，用于長期醫療護理費用的補償，但日常護理費用不涵蓋在內。而對于保險費的籌資，可通過按一定比例劃撥醫療保險基金賬戶中的資金來實現；其保險的覆蓋對象可將參與醫療保險的參保人涵蓋其中，而對于城市中的“三無”老人以及低保戶和失獨家庭，其參保的保費可通過政府救助予以實施。

2．企業層面

商業保險公司負責提供民眾日常生活照料的服務。日常生活照料以及基本長期護理保險不保的服務，或者民眾自行要求的高標準的服務，可采取自愿購買由商業保險公司運作的保險產品來獲得，達到保基本，同時也是促進消費的目的。對于政府來說，企業充當輔助者的作用，政企聯盟，協同促進。同時，商業保險公司需大力與護理機構通力合作，運營適應我國人民收入水平的長期護理保險產品，使得對長護服務有需求的人同時也可消費得起。

3．護理機構層面

對于長期護理保險來說，具備專業化水平的護理服務機構是不可或缺的硬性條件。依據城市和農村的不同經濟情況，城市可立足于社區，強化家庭護理服務的能力，發展醫院與社區的強強聯合服務；對于農村來說，條件較好的農村可以依托鄉鎮、村衛生所，利用衛生所具備的設施和資源，建立護理之家；條件不好的農村可以合力集中發展護理中心，資源共享。同時，也可聘用農村人員參與護理工作，挖掘農村人員的服務能力。既達到為有需求的老人提供方便服務的目的，又能充分利用閑置人力資源，緩解就業矛盾。

參考文獻：

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（作者單位：江西財經大學）