我國城市社區公共產品多元供給機制研究

◇盧曉丹

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我國城市社區公共產品多元供給機制研究

◇盧曉丹

摘要：隨著我國城市化進程的不斷推進，城市居民對物質文化的需求也在不斷的提升，而城市社區公共產品的單一供給機制已經不能滿足城市社區居民日益高漲的物質文化需要，供給機制正在向“多元供給”的方向發展。本文以武漢的城市社區建設現狀為例，通過闡述其城市社區公共產品的供給現狀以及存在的問題，對問題從產品供給主體單一化、國家相關法律和政策滯后以及傳統供給模式導致決策主體錯位、社區公共產品需求表達機制不暢等幾個角度進行分析，進而得出以政府發揮主導作用、政府借助市場輔助供給以及社區參與公共產品供給的途徑建議。

關鍵詞：城市社區；公共產品；多元供給機制

10.13999/j.cnki.scyj.2016.05.012

一直以來，我國對城市社區的公共產品供給研究很少，遠不能達到社區居民的需求。社區公共產品的研究需要不斷地完善和發展，供給的效率低下和供給不足影響著社區群體的更好發展，本文通過對供給主體和現狀的分析來探究城市社區多元供給機制。

一、城市社區公共產品供給相關理論概述

公共產品理論最早是由瑞典的一位經濟學家林達爾提出的，后來李嘉圖、凱恩斯等經濟學家從不同方面做了大量的研究和探索，對公共產品的研究也在不斷的分析和探究中，發展到現在，公共產品的研究內容已經相當豐富。

（一）社區公共產品

城市社區公共產品是作用于一定地域范圍內、為本區域內所有成員服務的公共產品。社區公共產品具有三個特征：多樣性、社區性、外部性。本文研究中我們將公共產品的供給機制研究限定在城市社區范圍內，根據公共產品特征將其適當分類為：社區衛生、醫療、文化等方面。

（二）多中心供給理論

薩繆爾森認為公共產品供給不應該由政府單一供給，市場和政府供給公共產品各具有優勢和缺陷，兩者之間應該互相協調和合作。20世紀90年代，文森特夫婦提倡包括私企在內的多元化組織供給公共產品的這樣一種多中心治理模式，各個主體之間形成一種有序的關系，受一定的規則約束，獲得一定的制度保障，多元供給主體之間相互博弈，從而達到一種良好的非均衡平衡狀態，開闊了我國城市社區公共產品多元供給機制的思路。

二、武漢城市社區公共產品供給現狀、存在問題及原因分析

（一）武漢城市社區公共產品供給現狀

武漢作為中部領先城市和中國特大城市，越來越重視民眾對于社區環境衛生、醫療、養老保險等的需求，實現城市社區公共產品的有效供給，也成為滿足廣大市民生活水平需求的必然路徑抉擇。

1.社區醫療。目前武漢市的社區衛生服務站的密度基本達到了武漢市政府的醫療配置要求，社區衛生服務機構還推行“五免六減”的基本醫療補助政策。

2.社區教育。根據對武漢百步亭等社區的調查顯示，90%以上的居民對社區教育活動持積極態度，但是社區教育資源分配不均，有些社區甚至沒有這項經費預算支出。

3.社區保險。武漢市在2009年啟動了在漢大學生基本醫療保險和新型社會養老保險，自2015年起武漢市城鄉居民大病醫療保險也將全面推行，另外武漢擬新建90個養老服務中心，設立統一的窗口實現社會救助一門式受理。

4.社區環保。早在2002年，武漢市委、市政府已經開啟碧水藍天計劃，現在武漢市已經有3個國家級綠色社區，19個省級綠色社區，153個市級綠色社區。

（二）武漢市城市社區公共產品供給存在的問題

1．社區公共產品供給不足

以武漢市社區教育為例，只有13.6%的居民對此持滿意態度，較為滿意也僅有26%，48.7%的居民表示社區教育產品供給不到位，而11.7%的居民表示比較不滿意現今的供給狀況，在社區資源建設方面人們的需求還遠未達到供給上的滿足。

2．社區公共產品利用率不高

武漢由于社區醫生素質低、社區醫院的公信力差以及醫療設備不健全和質量差等原因，67%的人更傾向于去大醫院，僅20%的人選擇社區醫院，這造成了社區醫院的較低的使用率。

3．社區公共產品供需不匹配

在長期的公共產品和公共服務政府“單一供給”制的影響之下，政府、市場、社區、居民之間沒有形成一個良好的溝通和協作機制，社區居民對社區公共產品的供給需求的呼聲反饋不到政府，這種供需不匹配造成了政府財政和資源的極大浪費。

4．社區公共產品分布不均

一方面，調研中的居民反映，武漢市各城區的經濟發展程度不同，導致在不同城區之間公共產品供給的分布不均。另一方面，在社區普遍存在這樣一個問題，像基礎設施這樣的“硬件”受到了較高的重視，而像教育文化這類“軟件”的重視度和投入則明顯不足。

（三）武漢市城市社區公共產品供給存在問題的原因分析

當前的城市社區公共產品供給的數量和質量，都未能滿足居民對城市社區公共產品消費需求的多樣化、多元化和高質量。通過分析得出，武漢市城市社區公共產品供給主要存在以下四方面的問題。

1．社區公共產品供給主體單一化

政府作為公共產品的單一供給主體，存在著很多弊端。一方面，政府作為一種制度安排存在著不可避免的各種交易費用問題。績效評估的缺乏和“尋租”問題、信息的不完全和不對稱等會使“政府失靈”，導致政府供給成本上升，資源利用率低下。

2．國家相關法律和政策滯后，多元供給機制難以完成

2002年以來國家相繼推出了有關公用事業市場化、產業化的政策，省市也出臺了相應文件，但是這些都只是停留在文件層面。各項法律法規并不健全也不系統，影響了各方主體包括投資者和生產者積極程度和信心，也影響了城市社區多元供給機制的形成。

3．傳統供給決策模式導致決策主體錯位

“自上而下的決策機制”在很大程度上是更加取決于上級的偏好而不是底層民眾的需求，這種供需矛盾以及政府單一決策的不合理導致了社會資源分配的扭曲。

4．社區公共產品需求表達機制不暢

公共選擇理論顯示所有消費者的邊際替代率之和等于公共產品生產的邊際轉換率才是供給的帕累托最優狀態，因此要實現社區公共產品的最優供給就一定要和社區居民的需求結合起來，建立健全一個運行良好的需求表達機制。調研發現，絕大多數民眾表示沒有機會參與到社區公共產品的供給決策中去，這主要是城市社區民主制度不夠完善，導致社區居民的需求表達機制殘缺。

三、以政府為主導的城市社區公共產品多元供給機制探究

英國會把某些公共產品和服務完全承包給私人企業，美國也實現了以政府為主導，其他社會主體廣泛參與的公共產品協調供給機制。通過對國外成功案例的研究和對武漢市城市社區現狀的分析，本文提出以下方案建議。

（一）政府發揮主導作用影響的措施建議

1.構建城市社區公共產品需求表達機制

創建居民能夠表達需求的通道，可以建立和完善居民委員會，建立健全社區的議事組織，定期召開相應的代表大會，討論合適的公共產品數量、種類和質量等標準，將信息收集起來反饋給政府的各相關部門。也可以鼓勵群眾成立表達公共產品利益需求的非營利組織，將信息收集起來通過正式的渠道傳遞給決策層。

2.制訂和完善公共產品供給的質量標準

政府應該根據各地不同社區的不同情況收集相應的資料，對數據進行整理，進行相應的計算評估，另外還應該聽取居民、社區委員會各方意見，使制定的標準更加合理化。

3.加強社區工作者隊伍建設

社會工作需要有能運用專業知識、方法技能協調好社區建設、解決好社區問題的專業人士。社區工作者也是居民和上級組織間的一個互通的橋梁，履行好職責，服務于居民，促進社區現代化建設都需要有能力的社區工作者。

（二）政府借助市場輔助社區供給公共產品的途徑

1.特許經營

政府機構將壟斷性特權給予相應的社會機構或私營企業，經營者可獲得一定的收益作為回報，這種方式比較適合垃圾、污水處理、水電氣供應和寬帶網絡等可收費物品。

2.契約外包

政府與非營利組織或者企業簽訂契約，由后者來負責公共產品的供給，而政府要進行督導和管制，為公共產品的供給付最終責任，可以提高供給質量和效率，也能緩解政府的財政和行政壓力。

3.政府補助

如稅收優惠、低息貸款、津貼、免稅等方式，適合像社區醫療、教育這樣的公益性較強、投資回報周期長而盈利性則不太高的公共產品。

（三）城市社區參與公共產品供給的途徑

一方面，要調動居民的參與積極性。西方有效的社區治理表明，自下而上和制度化的居民將會是未來的發展趨勢，我們應該鼓勵居民多參與社區的發展規劃，共同解決社區公共事務。另一方面，要提高社區居民的權利意識，引導城市社區走向自治化的道路。中國的法治意識和公眾權利意識不夠成熟，因此，應該加大這種權利意識的宣傳力度，來增強居民的法律意識和權利意識。

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［6］吳魏.對城市社區居民自治參與不足之分析［J］.社會福利，2002（06）.

（作者單位：中南財經政法大學公共管理學院）

基金項目：本研究為2015年中南財經政法大學“碩士生創新教育計劃”碩士生實踐創新課題“武漢市城市社區環保公共產品市場化機制研究”成果之一，項目編號：2015S1222。