社會救助政策“碎片化”表現及其整合

李敏

【摘要】社會救助政策的“碎片化”主要表現為管理的分散化、項目的割裂化和區域的差別化。社會救助政策的“碎片化”狀況將給社會救助政策的實施帶來嚴重的危害：會造成新的不公平；加大制度運行成本；使得政策的瞄準出現偏差，令社會救助政策的實施效果大打折扣，不利于社會救助發揮社會保障安全網的作用。

【關鍵詞】社會救助政策 碎片化 整合

【中圖分類號】C91 【文獻標識碼】A

近年來，我國的社會救助政策自上而下呈現出嚴重的“碎片化”現象，甚至這種“碎片化”狀態有固化趨勢，給社會救助政策的運行帶來了不利的后果。

中央政府已經意識到碎片化現象的嚴重性，2014年2月27日《社會救助暫行辦法》的出臺在某種意義上是對社會救助政策“碎片化”問題進行整合的產物。

地方政府以國家政策為指導紛紛重磅出拳對社會救助政策進行整合，然而由于《社會救助暫行辦法》的規定都是框架性的、指導性的，沒有具體的實施細則，缺乏可操作性。因此各地整合實踐不一，整合模式五花八門。如此下去，整合體系將呈現多樣化、片面性、選擇性規范，社會救助政策恐陷入“再碎片化”的悖論。①為避免重蹈“再碎片化”的覆轍，當務之急是要總結“碎片化”的主要表現，厘清輕重緩急，全國統一籌劃，整合模式統一、步調一致，才能實現真正意義上的整合。鑒于此，本文將研究社會救助政策“碎片化”的表現、原因及可能帶來的危害，在此基礎上，探討如何減少乃至消除目前的“碎片化”狀態。

社會救助政策“碎片化”的表現

“碎片化”原意是指完整的東西被打成碎片，根據研究問題和研究目標的不同，“碎片化”有不同的涵義。社會救助政策的“碎片化”是指社會救助政策缺乏統一性，在實踐中表現為社會救助政策管理的分散化，社會救助項目的割裂化，社會救助政策制定過程中呈現出的區域的“差別化”。

社會救助政策執行機構與管理部門的“分散化”。在社會救助政策“碎片化”的表現當中，社會救助管理部門的分散化是當前最嚴重也是最亟待整合的，根據2014年頒布的《社會救助暫行辦法》的規定，目前我國社會救助體系包括8項基本內容，這8項救助制度涉及多個主管部門，即使在一個救助項目內部也由多個部門來進行管理（見表1）。②

表1：社會救助項目管理部門分布

資料來源：根據2014年頒布的《社會救助暫行辦法》

社會救助項目的“割裂化”。社會救助項目的“割裂化”是指社會救助項目塊狀分割、獨立運行。社會救助項目的割裂化不僅表現為社會救助項目之間缺乏銜接與整合，同時還表現為社會救助項目與社會保險、社會福利、慈善事業之間缺乏過渡與互補。

社會救助項目之間缺乏銜接與整合。從目前的實踐來看，社會救助項目之間缺乏銜接與整合。例如，低保救助與專項救助存在簡單疊加的情況，要申請專項救助的前提條件必須是正在享受低保的人群，這樣的規定會使得專項救助僅僅是附著在低保制度上的連帶利益。③而對那些因為暫時困難需要救助的貧困邊緣戶卻被排斥在救助范圍之內，專項救助的功能并沒有得到充分發揮。

社會救助項目和社會保險、社會福利、慈善事業之間缺乏過渡與互補。社會救助制度不是獨立運行的，而是整個社會保障體系的重要組成部分，因此必須實現與社會保險、社會福利和慈善事業的過渡與互補才能降低制度之間的轉換成本，減少制度之間的摩擦。

首先，社會救助與社會保險缺乏共享與銜接機制。例如，失業救助與失業保險在促進就業的功能上還沒有實現資源共享；醫療救助與醫療保險的銜接機制還不到位。

其次，社會救助與社會福利之間定位不清。眾所周知，社會福利從概念上來說有廣義和狹義之分，從廣義來看，社會救助是社會福利的一部分。目前我國的社會救助與社會福利在概念上界定不清，導致實踐中存在交叉和重復救助現象。例如，社會救助制度中包含有特困人員供養，同時，社會福利也含有特困人員供養服務的內容，導致實際執行過程中的沖突和矛盾，不利于社會救助制度的整合，同時也制約了社會救助制度的頂層設計。而社會救助制度體系中的住房救助和教育救助明顯帶有社會福利的色彩，尤其是教育救助，在九年制義務教育等制度不斷完善的前提下，更多的是一種福利制度，而不是救助制度。社會救助與社會福利定位不清導致二者在功能上難以并行發揮作用。

最后，社會救助與慈善事業互補程度不夠。慈善事業作為社會救助制度的補充具有天然的優勢，慈善事業在救助工作上表現的更加及時、更加靈活和更加人性化。但是慈善事業與社會救助不能相互取代，要并行發展共同實現救助功能。這就要求對社會救助和慈善事業在救助領域、救助對象、救助功能進行明確定位，才能相互補充共同發揮作用。然而在現實中，并沒有對慈善事業進行準確定位，導致慈善事業的發展在我國不順利，公信力受到質疑。

社會救助政策的區域“差別化”。社會救助政策的區域“差別化”主要表現為不同省之間社會救助政策的差異化。我們以社會救助政策的核心最低生活保障制度為例，我國政府在1999年頒布了《城鎮居民最低生活保障條例》，開始社會救助政策全面建設的步伐，由于中央的文件條款大多都是關于基本原則和基本框架的規定，因此各省根據中央文件的精神并結合社會經濟發展狀況實施了本省最低生活保障制度，然而通過梳理各省之間的最低生活保障條例發現，本應統一的條款卻存在很大的差別，以江蘇和四川為例（見表2）。

表2：最低生活保障制度區域差別比較

數據來源：2013年四川省統計年鑒、2013年江蘇省統計年鑒、《四川省最低生活保障條例》、《江蘇省最低生活保障條例》

社會救助政策“碎片化”帶來的危害

我國社會救助政策的“碎片化”狀況不僅損害了社會救助對象的權益，而且也不利于社會救助政策的穩定持續發展，具體表現如下：

造成新的不公平。社會救助政策在項目、模式、層次上存在巨大的差異和不平衡，地區之間的救濟結構明顯缺乏公平制度安排，后果將是嚴重違背和破壞社會保障應體現社會公正原則，這就使得以社會正義為目標的社會救助成為社會不公的根源。④

多頭管理與分散管理加大制度運行成本，造成制度運行的不經濟。在社會救助體系中，民政部門主要負責最低生活保障、受災人員救助、特困人員供養、醫療救助、臨時救助這五個項目；教育救助由教育部門負責；住房救助由住建部門負責；就業救助由人社部門負責。一些地方還建立了司法救助、取暖救助等制度。這種多頭管理、分散管理、各自為政的局面容易引發機構重疊、分工不清、協調困難等問題，造成公共資源的置換和不必要的浪費，這勢必會降低社會援助的有效性和合作，而且由于各部門的地位和利益不同，必然會產生沖突，不僅會造成社會救助的增加，而且也會影響發揮社會救濟的作用。

使得社會救助對象的瞄準出現偏差，在實踐中表現為救助的“重疊”與“缺位”。雖然目前我國的社會救助制度已經基本完成，社會救助管理機構、部門基本健全，但由于體制性障礙，導致部門之間缺乏協調與合作，社會救濟工作經常處于“九龍治水”的尷尬境地。各部門往往以部門利益為重，難以從經濟社會發展全局統籌考慮與安排救助工作，我國的社會救助中一方面存在重復救助、多頭救助；一方面存在救助空白，一些急需救助的對象得不到應有的幫助。

實現社會救助政策整合的路徑選擇

“整合”是指通過對社會救助的管理體制進行規范，對割裂的社會救助體系進行銜接，社會救助的區域差異進行統一，形成更加科學完備的社會救助政策體系，提高社會救助效率，促進社會救助制度向著更加公正、可持續的目標發展。

實現社會救助政策管理的規范化。首先，需要解決社會救助管理部門內部“碎”的問題。比如，加強部門之間的合并與調整，避免交叉管理和分散管理，實現社會救助政策管理的集中化，規范化。但是管理機構的改革要以社會救助項目的整合為前提，我國社會救助可以分為三大類即基礎救助、專項救助和臨時救助，因此在管理機構的設置上可以以這三大類為依據，對管理機構進行合并和調整。采取科學有效的方法，一步一步的整合，力爭將“大的碎片”化為“小的碎片”，最終達到社會救助與管理部門的“整合”。⑤其次，加強各部門之間的配合與協作。建立“政府主導，民政牽頭，部門配合，社會參與”的工作機制，也就是要在民政部門的統一籌劃下，財政、教育、衛生、勞動、司法、工會等部門共同參與，齊心協力做好社會救助工作。

實現社會救助項目之間以及社會救助項目與社會保險、社會福利、慈善事業的銜接化。首先，在社會救助體系內部要實現低保制度與其他專項救助項目之間的銜接與整合。我國的專項救助制度是在低保制度基礎上發展起來的，是對低保制度的補充，但是，其他專項社會救助與低保對象資格捆綁現象比較嚴重，其結果導致只有低保對象才能獲得其他專項救助，使得專項救助成為附著在低保制度上的連帶福利，容易造成福利依賴。長期下去會導致社會救助失去公平，也降低效率。因此必須打破專項救助的資格與低保對象的捆綁，將所有的專項救助納入到統一的社會救助管理體系中，對各個項目在救助對象、標準、給付方式和水平以及管理等方面都統一設計，以形成各個項目之間的制度協調與整合，提高其公平性和效率。

其次，社會救助與社會保險的銜接機制。社會救助制度是我國社會保障制度的一部分，在社會保障制度中屬于最低層次的保障，但社會救助制度本身不是孤立運行的，需要加強與社會保險制度之間的銜接，例如加強醫療救助與醫療保險的銜接，在基本醫療保險的框架內，將包括在醫療保險基金中的醫療救助資金，納入醫療保險報銷制度。

最后，實現社會救助與慈善事業的互補。慈善事業的發展程度不僅是社會文明程度的一個標志，而且也顯著地影響社會救助的實際效果。慈善事業對社會救助具有鮮明的互補性，社會慈善事業的發展有助于教育、貧困、失業等社會重大問題的解決，“慈善”不僅僅是局限于解決困難群體“吃飽、穿暖、活著”的問題，更多的是著眼于對困難群體進行“賦權”，提升他們的生存能力。⑥政府提供資金支持和監督責任，這樣可以實現社會救助與慈善事業在功能上的互補。

實現社會救助政策區域“統一化”。社會救助的地區發展不平衡非一日形成，改變也非一日可就。在目前區域發展不平衡的狀況下，社會救助政策的統一化應該是有差別的統一化。短期內不同地區根據社會經濟發展情況，實行不同的社會救助標準，但社會救助標準的差別不宜超過經濟發展的差距，同時，要逐步實現社會救助資格認定標準統一、統一的家庭收入鑒定項目、統一申請程序、統一管理機構、統一法律責任。長期來看，隨著區域發展差距的縮小，對于社會救助標準也要循序漸進的縮小區域差別，實現全國統一的社會救助政策。

結論

目前，我國社會救助制度處于快速建設與發展之中，居民最低生活保障實現了城鄉全覆蓋，醫療救助、住房救助、教育救助等專項救助制度相繼建立，針對困難群眾的各種減免、優惠、幫扶和臨時救助措施紛紛實施，初步搭建了具有我國鮮明特色的當代新型社會救助制度框架。這對于保障城鄉困難群眾發揮了至關重要的作用。在肯定社會救助取得斐然成績的同時也應該關注社會救助運行中存在的一些問題，特別是“碎片化”現象。社會救助內部存在的“碎片化”問題是由于多種原因造成的，例如政策的頂層設計過于“粗獷”，政策的執行機構、服務部門過于分散，管理不集中等。這種“碎片化”現象給社會救助的實施帶來了不利的后果，在實踐中，“碎片化”的直接危害是使得社會救助政策的瞄準出現偏差，本應得到救助的困難人群沒有得到救助，而不需要救助的對象卻享受著救助政策。這嚴重損害了社會救助最根本的目標定位，不但沒有實現社會的公平，還在一定程度上造成了新的不公平，不利于我國當前和諧社會的構建，更不能發揮社會救助安全網的作用。而且“碎片化”體系的過渡期一旦超過幾十年就會形成路徑依賴，成為難以改掉的歷史包袱。因此，必須對目前的碎片化政策進行積極有效的整合，社會救助政策的整合是一個系統工程，需要實現三個漸進的目標：其一實現管理的規范化，其二實現項目的銜接化，其三實現區域的統一化。三個目標逐步實現，社會救助整合的目標才能徹底實現。

（作者為南京農業大學公共管理學院博士研究生、宜賓學院講師）

【注釋】

①孫淑云：“社會保障體系‘分化與‘整合的邏輯”，《理論探索》，2015年第1期。

②戴昌橋：“論深化行政體制改革的‘三重阻力”，《湖南社會科學》，2014年第4期。

③關信平：“完善我國綜合性社會救助體系的基本原則和主要議題”，《中國人民大學學報》，2010年第5期。

④鄭秉文：“中國社會保險‘碎片化制度危害與‘碎片化沖動探源 ”，《社會保障研究》，2009年第9期。

⑤方菲：“從失衡到均衡：統籌城鄉社會保障制度的路徑研究”，《理論探討》，2009年第6期。

⑥關信平：“論我國社會保障制度一體化建設的意義及相關政策”，《東岳論叢》，2011年第5期。

責編 /張曉