以構建補償談判權為視角看失地農民權益保護

◇張佰發(fā) 付大峰

以構建補償談判權為視角看失地農民權益保護

◇張佰發(fā) 付大峰

鑒于在現行土地征收過程中，失地農民的補償權得不到有效保護的情形，常常出現受償主體缺乏監(jiān)管和補償內容忽略失地農民發(fā)展權的現象。構建土地征收補償談判權尤為重要，即通過被征地農民和征收主體或是征地受益人之間在土地征收過程中就土地征收補償事項進行協商、談判，確保失地農民充分將其需求向補償主體表達清楚，進而明確補償內容由生存權層面向發(fā)展權角度轉變，力求土地征收補償制度最大限度地保障失地農民權益。

土地征收；補償談判權；談判模式；公共利益

10.13999/j.cnki.scyj.2016.12.009

土地征收工作的進行帶來了諸多社會問題，失地農民與政府部門的矛盾緊張關系尤為突出，導致這些沖突的根本原因就是用地者提供的征地補償款與失地農民的內心需求難以達成一致，失地農民的經濟利益無法得以滿足。所以，在土地征收過程中構建失地農民補償談判權顯得尤為重要。而基于對土地征收補償談判權主體和客體的分析，構建土地征收補償談判權的關鍵在于如何確定土地征收賠償主體和受償主體的談判雙方，是確定由政府部門和失地農民直接就補償談判，還是確定由政府部門和農村村集體組織談判。由于村集體組織和失地農民在征地過程中作為直接利益受損者，其作為補償談判的一方主體無可厚非，而在實踐中補償主體則有政府部門和用地開發(fā)商之區(qū)分。所以，在構建土地征收補償談判權的前提就在于確定土地征收的補償主體。

一、確定補償談判權補償主體：以征收土地的用途為界限

補償主體作為農村土地征收補償款的給付主體，直接關系到失地農民的經濟利益，在征地補償談判權的構建過程中具有顯著地位。但是關于農村土地征收補償談判補償主體的相關問題，理論界和實踐中對其關注均較少，都認為政府充當補償主體似乎不容置疑，但從征收工作的實際來看，由政府充當補償談判主體導致的直接后果是政府會千方百計從征收中賺取差價。但是政府部門作為土地征收的決定者、補償制度的制訂者，甚至是政府公信力的執(zhí)行者，其在土地征收補償工作中將發(fā)揮重大作用。鑒于政府部門在土地征收補償工作中利弊共存，我們主張有選擇地讓政府部門作為土地征收補償談判主體，而這個選擇的標準就是被征土地的用途。

土地征收目的是為了實現社會公共利益的需要，但實踐中的征收土地有兩方面的用途：其一，被征土地由用地開發(fā)商使用；其二，被征土地則完全由當地政府部門負責開發(fā)，完全出于社會公共利益出發(fā)，完善社會公共設施的建設、國防建設等國家安全、計劃項目。所以，按照被征土地的用途，我們就可以明確土地征收補償談判權的補償主體。出于公共利益考慮，當涉及交通建設、公共建筑、軍事目的、土地改革、公共輔助設施、公園、運動場等基礎設施建設時，政府必須來充當土地征收補償談判權的補償主體。而面對那些在現實生活中不可避免的商業(yè)用地征收時，則應完全發(fā)揮農民自身的求利性，結合自身利益需求，失地農民可以直接與用地開發(fā)商談判，這種情形下用地開發(fā)商則成為土地征收補償談判權的補償主體，而政府部門只能充當這種談判的監(jiān)督者。

二、補償談判權模式

通過對土地征收補償談判權的主體進行分析，我們可以得到四種構建土地征收補償談判權的模式。

（一）政府有關部門—村集體組織模式

這種模式是一種折中的土地征收補償談判權實施方式。為了緩和政府部門和失地農民之間的矛盾，人們期望通過第三方來調和農民與政府之間的矛盾，在目前政治體制下，政府部門作為補償主體，代表失地農民利益的農村村集體組織作為受償主體兩者就征地補償進行談判，然后由村集體組織將失地補償款或其他相關的補償全部交給失地農民。

將政府作為土地征收補償主體，并規(guī)定何種情形作為補償主體，我們在前面已予以論述。但為何主張在我國可以嘗試將土地征收補償談判權的受償主體給予村集體，這根源于我國采取的是村民自治制度。從某種意義上說，村集體不僅代表著國家政府的公共利益，也代表著全體村民的共同利益。所以在征收補償得以實現公共利益與維護廣大農民自身利益的權衡時有必要采用此種模式。

（二）征地受益人—村集體組織模式

這種模式的運行，則由實際用地的開發(fā)商直接與失地農民代表的村集體組織就征收補償進行談判。如前面的論述，此種模式的選擇只適用于那些在現實生活中不可避免的商業(yè)用地的土地征收。

在這種情形下，采用征地受益人作為征收補償權的賠償主體，根源于征地活動背后巨大的盈利性。用地開發(fā)商將被征收土地開發(fā)，其獲得的利益遠遠高于用于涉及交通建設、公共建筑、軍事目的、土地改革、公共輔助設施、公園、運動場等建設獲得的利益。這種獲利下的征地補償往往具有靈活性，通過其與村集體組織之間的博弈，以失地農民為代表的村集體組織在市場經濟的熏陶下總會或多或少地獲得較多的利益，這樣就較大程度上保護了失地農民的權益。

（三）政府有關部門—失地農民模式

這種模式是現如今土地征收工作的常用模式，在這種模式下，失地農民可以和政府有關部門就征地補償款等事宜進行談判，以期得到雙方均滿意的補償。但是，在這種模式下，當每個失地農民得到的征地補償款數額不一致時，失地農民自身的求利性和盲目性會使失地農民不斷與政府部門進行談判，這樣必定導致征收補償的低效率。誠然，低效率的產生若能滿足失地農民的經濟利益也是較為可取的，但是這種現象造成的外部性影響帶來社會秩序紊亂的同時又有違社會公平，往往是得不償失的。這種外部性影響，即正外部性是在確定土地征收補償款受償主體時，若將失地農民作為受償主體，在面臨按照有關法律給失地者給付補償款存在不一致時，獲得補償款少的一戶也會采取一切辦法（一般是有違社會秩序的方法）獲得同等的補償。顯然，這對其他接受按照征地補償談判得到補償的被征地農民來講是不公平的，各種“強征”“釘子戶”現象層出不窮，官民社會矛盾不斷激化。

（四）征地受益人—失地農民模式

這種土地征收補償談判權模式的實施，一方面可以避免“征地受益人—村集體組織模式”中村集體與用地開發(fā)商之間勾結侵奪失地農民利益的發(fā)生。另一方面，也可以減少由“政府有關部門—失地農民模式”運行帶來的一系列由于征地補償款不能達成一致而引發(fā)的社會矛盾激化。

綜上，考慮到土地征收過程中的效率、最大限度地保護失地農民的經濟利益和維護社會秩序的穩(wěn)定，選擇“政府有關部門—村集體組織模式”，即將土地征收補償談判的受償主體分配給村集體。這種模式在現行的政治經濟體制下無疑是最好的選擇，盡管這種模式因社會風氣帶來了弊端：體現在一些村集體組織的管理者在自身利益的誘使下，往往會忽略農民的利益和國家的公共利益，會或多或少地奪取失地農民的失地補償款。但是對比其他三種模式，這種模式還是具有巨大優(yōu)越性，它的運行能有效地避免由失地農民參與補償談判情形下所帶來的高額交易成本和由此導致的社會秩序混亂問題。但是這種模式的適用有一個前提，即加強村集體組織的監(jiān)督與管理，確保村集體組織在從事土地征收補償談判過程中做到公正透明，使之能廣泛代表廣大失地農民的訴求。

三、補償談判權的內容構建

補償談判權的內容少不了提高土地征收的補償標準，但也應當包括擴大征地補償范圍等增加失地農民補償的舉措。更為重要的是要在土地征收補償談判權的內容中，涉及一種或多種確保失地農民在被征土地的增值中享有收益的舉措，這在黨的十八大報告中也有所體現，即“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例。讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”。

關于確保失地農民在被征土地的增值中享有收益，在我國東南沿海地區(qū)已經有所嘗試，這種嘗試企圖在征地補償中由政府、集體和失地個人共同繳納社會保險，從而將失地農民納入社會保障體系之內，如浙江省早在2002年就有了這種嘗試。此外，還有一些觀點在反對我國土地征收補償款一次性發(fā)放的缺點，提出了分期補償、土地使用權入股安置、留地安置等多種形式的復合安置。

當然，將失地農民納入社會保障體系之內、分期償付征地補償款等舉措可以更好地解決失地農民失去土地之后的生存問題，沒有了土地卻可以按月獲得一定數額的社會保險，這些舉措若是針對失去土地的老年人想必也是極好的。但是若面對年輕的失地農民，這種舉措僅僅給予的生存權卻忽略了其發(fā)展權，失去土地的農民往往失去了其生活的根基，也不利于失地年輕農民的長遠發(fā)展，因為對于廣大農民來說，他們缺乏基本的經濟投資知識，也不具備“錢生錢”的能力，因而他們難以使得到的征地補償款保值增值，而且很可能在短期內將錢用光，使其今后的生活得不到有效的保障。所以構建土地征收補償談判權中將確保失地農民享有土地增值收益作為其主要內容的出發(fā)點就在于在保障失地農民生存權的基礎之上進一步深化對其發(fā)展權的保障。

因此，為確保失地農民能確實在被征土地中享有增值收益，我們主張這樣一種方式：在獲得現行政策規(guī)定的失地補償款項之外，讓失地農民在被征地使用存續(xù)期間能從其中獲取部分利益，這種舉措類似于企業(yè)分紅行為。這樣一來，即使失地農民在短期內將土地征收補償款揮霍一空，或者是在失去賴以生存的土地后依靠較少的社會保障金生活，每年其從被征地的增值收益中獲得的收入也能讓其生活得更好，這樣才能確保農民得到從生存權到發(fā)展權的失地補償。當然，這種確保失地農民能分享土地增值收益這一舉措還需要受償主體在行使土地征收補償談判權的過程中予以提及。

[1]薛剛凌，王霽霞.土地征收補償制度研究.中國政法大學學報[J].2005（03）.

[2]賀敏杰.失地農民老有所保——寧波建被征地農民保障基金.國土資源報[N].2002.12.20.

[3]黎平，嚴明，楊志明.農村集體土地征用中存在的問題與對策.中國礦業(yè)大學學報（社會科學版)[J].2013（04）.

[4][德]毛雷爾.行政法學總論[M].高佳偉,譯.北京：法律出版社，2000.

（作者單位：西南政法大學行政法學院）

西南政法大學2015年度研究生科研創(chuàng)新項目計劃：被征地者補償權保護探究（XZYJS2015171)。