產業升級中的區域協調發展

王國平

（上海行政學院，上海　200233）

?

產業升級中的區域協調發展

王國平

（上海行政學院，上海200233）

摘要：文章認為促進我國產業升級，必須避免區域經濟發展的過大差距，應高度關注其中起制約作用的關鍵要素，尤其是人才、產業基礎、市場和社會環境。然而，著眼于協調發展并非意味著追求均衡發展。建國以來，我國區域發展戰略實質上經歷了追求均衡、非均衡，最后進入選擇協調發展的狀態。從國情出發，協調發展的戰略實施應體現在三層次推進體系上，即第一層次——基礎性依托：區域內培育造血機制；第二層次——增長極延展：區域間合作對接；第三層次——全國統籌：國家范圍內促進基本公共服務均等化。

關鍵詞：產業升級；區域化發展

一國的產業升級離不開國內區域間經濟的協調發展。發展中國家地區間發展水平過度失衡已成為當下實現產業升級目標的嚴重障礙。因此，研究區域性經濟發展與產業升級的關系是統籌國家領域內產業升級的重要組成部分。這至少涉及區域協調發展的價值判斷、推動機制和實現路徑。

一、影響產業升級的區域協調發展元素

國家領域內產業升級體系必然內含著區域經濟協調發展元素，產業升級的區域性支撐主要基于四要素：人才、產業基礎、市場、社會環境。

產業升級的根本制約無疑是人才制約。區域間經濟發展水平過大差距（尤其是落后地域比重過大）危害國家層面產業升級的人才支撐，這集中體現為：第一、廣大落后地區受制于經濟條件無法合理提供留住人才的綜合性待遇供給和事業發展的舞臺，導致人才普遍、長期流向發達地區（其實，這是一種非理性結構流動，流向發達地區的人力資源并非等于人才資源），整體拖累面上的產業升級。改革開放過程中，我國曾一度出現的“孔雀東南飛”現象就發出過此類信號。幸運的是，1999年中央作出西部大開發決策后一定程度上有了緩解，但這始終是值得關注的風向標。第二、在過大地區差距背景下，發達地區所吸引的來自落后地區的人才，無法滿足當代增長極效應形成的基本要求。依據艾爾伯特-赫希曼的不平衡增長論，經濟進步并不同時出現在每一處，發展的推動力將使經濟增長圍繞最初的出發點集中。這時，增長極的出現既是區域發展不平衡的必然伴隨物，也是經濟發展的前提條件（市場力量的作用通常趨向增加而不是減少區域差異。發達地區由于具有更好的基礎設施、服務和更大的市場，必然對資本和勞動具有更強的吸引力，從而產生極化效應，形成規模經濟，雖然也有發達區域向周圍區域的擴展效應，但在完全市場中，極化效應往往超過擴展效應）。在經濟發展的初期階段，極化效應占主導地位，因此區域差異會逐浙擴大，但從長遠看，擴展效應（“涓滴效應”）應將縮小區域差異。然而，應該看到，形成成熟狀態下的極化效應，人才是第一條件。即使是吸引國外人才，也需要國內增長極素質的支撐。過大的地區差距導致集聚人才的先天性制約，增長極能級無法躍升，這必將限制帶動整體經濟發展的火車頭效應。

過大的地區差距，導致過多的落后地區和貧困地區，形成大面職的產業洼地，因而在國家層面普遍缺乏產業發展的配套基礎，即產業發展的基礎弱化，這必將阻滯國內外產業向該區域轉移，因而牽制著整體產業能級提升。眾所周知，一國的產業升級離不開產業轉移。我國改革開放后的經濟突破性發展和產業升級得益于全球第三次產業轉移。同樣，中西部地區的產業升級還需產業轉移的進一步推動，這既包括國際范圍的產業轉移，也離不開東部沿海地區向內陸地區的產業轉移。然而，吸納產業轉移的必要條件是產業配套基礎，其中主要是：上下游產業鏈對接（空間愈遠，成本愈高）、所需服務業支撐、基礎設施如交通、電訊以及住宅、醫院、學校等軟硬件配套。事實上，區域經濟越是落后，產業配套條件越差，對外來的投資辦廠吸引力也就會越弱，因而就失去產業轉移資源。所謂“筑巢引鳳”效應，實質上是構筑產業基礎效應，歸根到底是避免大面積的區域落后。誠然，一些落后地區不乏資源，有的甚至具有礦藏等各類豐富的有色金屬資源，但產業基礎若不匹配，只能成為單一的原料資源供給地，失去深加工產業誕生的機會，因而既不利于資源區經濟發展、產業升級，也使國民經濟整體發展增加成本，降低能級。

市場需求同樣是支撐產業升級的必要條件，這也需要區域經濟的協調發展。通常情形下，經濟發展、產業升級、收入增長、購買力增強、銷售順暢形成良性循環。其中，由購買力所決定的有效需求具有根本意義。有效需求的質和量是促進經濟發展、產業升級的動力所在。有效需求的量是使國民經濟均衡發展的保證，有效需求的質則是一國產業持續升級的基礎。毋庸置疑，能帶動產業升級的新技術、新產品、新業態若離開了可進入消費領域的最終消費者，其結果必然是投資人血本無歸。因此，從一定意義上看，經濟發展、產業升級決定于有效需求、決定于具有購買力的消費者。然而，體現有效需求的市場并非是一城一市的概念，而是一國整體市場質量的范疇。很顯然，培育支撐經濟發展、產業升級的國內市場，區域經濟協調發展必不可少。只有區域協調發展，才有收入總水平的合理增長和有效需求適應性提升。對于產業升級而言，如果說有效市場需求也是資源，那么，高度關注并積極扶持區域協調發展就是順理成章的事。

以上只是從經濟的視角判斷區域協調發展與產業升級的內在聯系，若拓展到社會和政治層面，產業升級對區域協調發展的依賴就更顯突出。持續穩定的社會環境對于經濟發展、產業升級無疑是必備的前提。一國長期處于社會動蕩中，即使是維持原有的產業體系、經濟基礎都很困難，更談不上產業升級。今日世界頭號強國——美國，自身從未直接經歷兩次世界大戰，所發動的戰爭均處于境外，凡有可能卷入國內戰爭之事都在決議之外，這恰恰是美國強大的根源之一。長期以來，涉及他國戰爭所帶來的生命和財產危害（更深度的傷害是未來經濟發展）美國從不顧及，要么有益于其掌控全球，維護國家利益，要么直接有利于本國經濟發展。其實，我國改革開放30多年，所取得的舉世矚目的成就使國家經濟總量進入世界排名第二，也是得益于基本穩定的社會環境。從這里可以看出，對于發展中國家，創造和平穩定發展的環境極其珍貴，但只能靠自身的努力和實力。然而，涉于內部區域發展失衡而引發的動蕩卻時常發生。即使在我國當下，從維持社會穩定的角度去持續關注區域發展不協調狀態并及時予以動態調節也應成為必需。在我國，伴隨市場經濟發展、基尼系數提升，窮不認命也許是區別于印度人的優點（印度人一般將窮歸于“命”，歷史上從未發生農民起義），但一旦與不患窮而患不均的幾千年固有理念相結合，再加上多民族引發的發展差距，極有可能成為社會動蕩的引爆點。因此，視維持社會穩定與促進產業升級一樣重要并同時納入總布局，進行統籌規劃實乃智慧之舉。

二、在協調發展與均衡發展之間作出抉擇

協調發展與均衡發展是兩個不同的范疇。均衡的要義在于數量的均等或縮小量的差距。“均衡”原是物理學上的概念，指在某一系統中，當各種對立的力量互相作用，且各種作用恰好抵消時，該系統所處的相互穩定狀態。將均衡范疇運用于經濟學，最早應歸功于經濟學家利昂-瓦爾拉斯。瓦爾拉斯開創性地研究了抽象的一般均衡模型（帕累托又在此基礎上發展了福利的概念。此后，沃德、阿羅、德布魯又用數學方法予以證明），運用最多的是市場均衡，即市場中需求與供給處于平衡的狀態，又稱“市場出清”(此狀態下，既設有超額需求，也設有超額供給)。特別值得一提的是，英國經濟學家哈羅德揭示的均衡增長現象：一種動態增長的穩定狀態。哈羅德認為，當合適的儲蓄率和合適的資本——產出率所決定的有保證的增長率與實際增長率相等時，經濟就實現了均衡增長。簡言之，均衡即均等。協調發展的精髓在于非沖突和對抗性，避免交流、互動的障礙，既包括量的均等，也不排斥非均衡的良性互動。因此，協調發展包含均衡與非均衡的有序、穩定狀態。在區域性發展戰略的選擇上，應告別長期以來的理念，即追求均衡發展，替而代之的應是非限制性的協調發展！

我國建國以來，所走過的區域發展戰略調控的歷史，實質上就是從期盼或努力實現均衡發展到逐步認同非均衡發展進而又追求協調發展的三階段曲折前行的歷程。

改革開放以前，一方面囿于思想觀念的局限，另一方面“得益于”計劃經濟體制中配置資源的便利性，區域發展戰略明顯具有期盼或努力實現均衡發展的特征。產生于1840年鴉片戰爭之后的中國近代工業是在半封建、半殖民地條件下建立的，主要有三部分構成，即入侵者舉辦、晚清時官商合辦以及民族資本興辦的工業。到1949年中華人民共和國成立時，主要分布區域是沿海地區。眾所周知的建國初期的156個重大項目其實是新中國區域經濟發展的第一次均衡。156項工程主要是重工業項目（從實際施工的150項看，軍工企業有44個，冶金工業企業20個，化工企業7個，機械加工企業24個，能源工業企業52個，輕工業和醫藥工業3個）。這些建設項目主要配置在東北地區、中部和西部地區。其中的106個民用工業企業，布置在東北的有50個，中部32個；44個國防企業，布置在中部和西部的有35個。嚴格地說，我國60－70年代區域經濟結構的調控依然是“一五”均衡戰略的延續或稱第二次均衡。當然，這次調整出于對國際戰爭形勢的判斷而具有被動強制性。當時認為中國將面臨著戰爭的嚴峻考驗，決定將東部沿海企業一分為二，一半遷入內地，在中西部地區建立戰略后方基地。于是，從20世紀60年代到70年代開展了持續10年的“三線建設”。對此，持肯定的觀點認為：這是中國東西部戰略布局的一次大調整。“三線建設”在一定程度上改變了中國生產力布局畸重東部的格局，打下了西部現代工業的基礎，把工業文明引進到西部的高山峽谷、荒漠野嶺，為后來的沿海地區發展提供了重要條件……①。筆者以為，“三線”布局雖屬區域發展的均衡行為，也許對一些地區的經濟發展起到某些推動作用，但總體上不能視作自覺的經濟調節，更不能給予不恰當的褒揚。由于對世界局勢的判斷常常受到種種不確定因素制約，因而即使失誤也難以責怪，但對弊大于利的事實理應予以承認。

改革開放以后，區域經濟發展第一次打破均衡而走向突破、跨越的戰略實施階段，鄧小平成為此戰略實施的第一決策人。十一屆三中全會以后，鄧小平根據國際形勢和中國實際，多次提出讓一部分人、一部分地區先富起來，先富帶動后富的思想。著名的南巡講話明確指出：“一部分地區有條件先發展起來，一部分地區發展得慢點，先發展起來的地區帶動后發展的地區，最終達到共同富裕”②。這一突破、跨越戰略，將發展重點定于東部沿海。戰略實施首先從廣東、福建實行特殊政策開始，先后建立了5個經濟特區，后又開放沿海14個城市，進而開發上海浦東，對沿海地區實行全面開放，形成點、線、面逐步推進的對外開放格局③。正是在重點開放政策的推動下，國內外資本、技術、人才等生產要素大規模向沿海集中、集聚，帶來了沿海地區歷史性的快速發展④。對于近代中國第一次自主實施區域經濟突破、跨越戰略的影響，也許現在給予恰當、科學的評價為時過早，但人們從改革開放的歷史巨變中已深刻感受到，此次非均衡發展戰略的實施是20世紀中后期中國崛起并進入中華民族偉大復興新時代的關鍵舉措。首先，它使中國真正走向世界。1840年鴉片戰爭后，中國走向世界就成為一代又一代仁人志士的不懈追求。1949年新中國的建立，奠定了實現這一宏圖偉業的政治基礎。然而，屹立于世界民族之林，首先要成為經濟大國，惟有開放才能加快進程，而通往世界的前沿只能是毗鄰港澳和沿海地區。因此，以東南沿海地區為重點，先行開放，使中國在融入世界中走向世界，這一成功的開放戰略終于贏來了今日中國的國際地位。其次，它使中國贏來了“二戰”以后的世界第二次產業轉移。如果說，亞洲的新興國家和地區(韓國、新加坡、臺灣等)是在歐美發達國家制造業特別是加工制造業第一次轉移過程中發展起來的，那么，20世紀80年代以后，中國由沿海到內地的工業梯度推進卻助長了世界工業轉移的“第二次浪潮”。與此同時，“世界工廠”的評價盡管并非為國人一致首肯，但中國憑借自身的實力正在躋入世界工業文明體系則是不爭的事實。最后，它使中國體制告別了計劃經濟，而真正步入了市場經濟軌道。先行改革開放區，實質上也是構建市場取向體制的試驗區。最初的深圳特區的“窗口”示范效應，隨后的上海浦東“領頭羊”經驗以及廣東、浙江的民營經濟活力的影響對于全國的體制改革深化功不可沒。可以說，沒有沿海的開放，就沒有內地真正意義的改革。

20世紀末，“西部大開發戰略”的誕生⑤，開啟了我國區域發展戰略在經歷均衡與非均衡的長期探索基礎上真正進入到追求協調發展的新階段。這與當年鄧小平在提出一部分地區先富起來的同時并預測中央政府協調地區發展的時間高度吻合。1988年9月，鄧小平在《中央要有權威》一文中指出：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局”⑥。這里，鄧小平說的“一定的時候”或“那時”是指何時呢？1992年南巡時，他給了答案：“什么時候突出地提出和解決這個問題，在什么基礎上提出和解決這個問題，要研究。可以設想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題”⑦。當然，西部開發戰略提出的直接原因是東中西部發展不協調的問題愈來愈突出，以至危及經濟社會可持續發展。西部開發戰略提出4年后，中央于2003年再次加大區域經濟協調的力度，明確在科學發展觀指引下，實施“五統籌”戰略，以確保經濟和社會全面、協調、可持續發展。2006年3月，全國人大通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》，對促進協調發展作了總體部署。一是要求根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、區域協調發展格局。二是明確了促進區域協調發展的四大板塊總體戰略。這就是：推進西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起、鼓勵東部地區率先發展。三是提出促進區域協調互動的機制。包括健全市場機制，打破行政區劃的局限，促進生產要素在區域間自由流動，引導產業轉移；健全合作機制，鼓勵和支持各地區開展多種形式的區域經濟協作和技術、人才合作，形成以東帶西、東中西共同發展的格局；健全互助機制，按照公共服務均等化原則，國家在經濟政策、資金投入、產業發展以及財政轉移支付等方面，加大對欠發達地區的支持力度。

實際上，區別于追求均衡的區域性協調發展戰略，其科學內涵或內在屬性主要包括以下四個要點：第一、尊重增長極效應，客觀地承認和保護合法及規范的量的擴大差距。既不將量的差距變化（如經濟總量或人均GDP差距等）作為區域發展成就的標志，也不視其為存在問題，更不能采取舉措（包括以殺雞取卵等變形方式）限制發達地區的增長幅度。第二、關注整體性的協調發展，凸現區域各自優勢，追求區域間要素流動和有效互動，防止分裂和對抗。尤其要關注和重視國際上形成的可能會帶來社會對抗性的一些警戒線現象，如通貨膨脹率，分為“溫和”(或稱“低度”，物價總水平為3%以下)、“急劇”(或稱“中度”，物價總水平在3%-10%)和“惡性”（10%以上)；失業率(超過5-6%就難以承受)；基尼系數(0.4%以下為社會可承受度)等等，盡管各國受經濟、政治、文化環境的制約而不可照搬，但作為社會“底線”管理與調控的方法探索是可取的。第三、政府調節的主要手段是稅收政策和轉移支付，關鍵在于維護全國范圍內基本公共服務均等。鄧小平在九十年代初提出的第二個大局思想，其實現途徑并非是“均貧富”，而是稅收的增量調節。他指出：“如果富的地方愈來愈富，窮的地方愈來愈窮，兩極分化就會產生，而社會主義制度就應該而且能夠避免兩極分化。解決的辦法之一，就是先富起來的地區多交點利稅，支持貧困地區發展。”⑧基本公共服務均等化既做到保障性“托底”，體現全國一盤棋，又尊重差異性收入以及與之適應的效率貢獻。第四、通過采用一系列戰略性舉措（培養人才、扶持主體功能區、區域互助、扶貧等），促進落后地區發展。這是縮小區域發展差距的根本性路徑。

三、構筑三層遞進的協調發展戰略實施體系

第一層次——基礎性依托：區域內培育造血機制

在促進區域協調發展中，首先應解決扶貧問題，但實施扶貧的過程也存在如何促進發展、培育造血機制的戰略布局。事實證明，即使是極其貧困的地區都有可能培育促進產業發展的造血機制。寧夏固原市就誕生了可供借鑒的案例：寧夏固原市是地處六盤山地區特困中的核心區，但2014年多項經濟指標增幅居寧夏第一。目前已做到村村通公路，電、廣播電視、電話、寬帶實現全覆蓋；以馬鈴薯、草畜、設施農業、文化旅游為主的產業初具規模；2014年農民人均收入達到6395元，連續兩年高于寧夏平均增幅兩個百分點；城鄉居民基本養老保險、基本醫療保險、大病保險基本實現全覆蓋，城鄉低保實現了應保盡保⑨。其基本經驗就在于：將扶貧與培育造血機制緊密結合，即在扶貧措施上，基礎設施到村、產業項目到戶、培訓轉移到人、幫扶責任到單位。從具體啟示看：一是戰略統籌。把精準扶貧與推進區域內農業產業化、城鎮化、生態建設和公共服務完善相結合。二是科學施策。把整村推進作為對接區域發展的抓手。三是扶智治窮。既抓當務之急的就業技能、致富技術培訓，又抓立足長遠的教育發展問題，提高勞動力就業本領和綜合素質。四是凝聚力量。動員和整合各種力量參與扶貧開發。五是開拓創新。整村推進、金融扶貧、產業化扶持成為農業增收主渠道。總之、精準識別、精準施策、精準管理、精準考核，貫穿在以上措施的每一環節⑩

對于更廣大的經濟相對落后的區域，培育造血機制，強有力地促進發展，形成主體功能區的實施戰略意義重大。這至少涉及明確功能、開掘優勢、拓展載體、培育人才。

明確功能是形成造血機制、促進發展的前提。2010年，國務院形成了全國主體功能區規劃，按四類發展區域作出全國性產業發展的地域界定，即優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。針對開發的內容，又將城市化地區、農業品主產區和重點生態功能區作為產業開發方向性選擇。應該說，主體功能的界定是針對提供某類產品為主而言的，如優化開發區和重點開發區主要是指城市化區域并以提供工業品和服務產品為主，二者差別是開發的方式和力度不同（前者已經歷較高程度的開發，一般性繼續開發受到種種資源的限制，后者則表現為開發力度欠缺以及資源豐富等）；農產品主產區和重點生態功能區主要提供農產品和生態產品，并依據不同狀態列入限制開發和禁止開發區域。然而，就某一省市而言，在遵守國家范圍內的基本約束前提下，還存在具體區域的功能細化界定問題。一是依據國務院規劃，明確區域類主體產品，但并不絕對排斥其他類產品。如城市化區域雖然以提供工業品和服務產品為主，其實也不排除提供農產品和生態產品作補充。同樣，農業品主產區和重點生態功能區并不拒絕提供必要的工業品和服務產品，特別是與農產品、生態產品相配套、作延伸的加工業及其服務業。以制造業和服務業相對發達的上海為例，其下屬的崇明島區域尤其是主島區就被定為限制工業發展區域，所提供的產品只能是生態產品以及相關的服務產品。與此同時，全市郊區的農田必須保護，重點提供現代農業產品。二是對于提供主類產品的產業也有一個如何細分的問題。如工業中的制造業比例；制造業中傳統制造業和現代制造業比例；現代制造業中的智能制造、裝備制造以及戰略性新興產業比例等等。任何脫離區情、盲目追求某類產業的占比都會付出巨大代價。開掘優勢是關鍵性選擇。產業優勢不應局限在發達地區。實際上，主體功能區的國家級界定一定程度上也為落后地區發揮自身產業優勢創造了條件。農業主產區或重點生態功能區既能得到中央政府的傾斜性產業資金扶持，又能在市場層面或在社會層面上形成無形資產，有利于打造相應的品牌。這里的關鍵是，在遵循產業發展規律的基礎上形成開掘優勢的線路圖和構建“三產”（產品、產業、產城即產城融合）總體優勢格局。通常意義上的線路圖是：面向市場，塑造商標（誕生產品）——集中資源，打造品牌——依托品牌，上下延伸（拓展產業鏈）——跟蹤戰略性新興產業，形成新的增長點。優勢產業一旦形成，在產城融合的布局下，產城互動，盡顯實力。對此，近年來一些業績凸現的中西部地區已用自身發展實例給予了充分的證明。2015年上半年經濟增速最快的不是東部城市，而是處于西部的重慶市，其增速達到11%（全國7%）。2005年，上海、北京經濟總量分別是重慶的近3倍、2倍左右，而到2014年底，兩城市僅比重慶多65%、50%。可以看出，距離正在縮短，甚至不排除依托地域優勢（重慶8萬平方公里對于工業發展具有廣闊的空間）而超越。拓展平臺是開掘優勢的重要方式。改革開放以來，在中西部地區形成的眾多國家級經濟技術開發區（以下簡稱“經開區”）就是現實體現。這些開發區盡管目前也遇到一些挑戰（創新能力不強、產業層次不高、企業集聚度較低以及開發成本上升和政策吸引力下降等），但在當下招商引資、吸引國內外產業轉移的過程中依然發揮著主力軍作用。事實上，通過國家級開發區的帶動，省市級開發區也相繼誕生，從而形成了基本輻射全區域的開發區體系。現在需要進一步增強工作力度的是，深化改革、理順機制、努力提升現有開發區建設質量，而不是脫離實際，一味追求貼新的標簽（繼國家設立經濟技術開發區后，又宣布建立另外兩種類型的開發區，即高新技術產業開發區和自主創新示范區，并且主要布局于經濟較為發達的區域）。應該承認，不同類型開發區的梯度布局與東中西發展協調追求相吻合，但最為基礎的依然是“經開區”，并且，“經開區”并不拒絕科技創新甚至自主創新，關鍵在于做實，真正提高質量（目前上述“經開區”存在的問題同樣存在于高新技術開發區）。此外，將縣域經濟作為促進協調發展的平臺也是理性選擇。所謂縣域經濟就是指以縣城為核心、以農村為腹地，連接和集聚各類生產要素、促進產業體系完善和升級的城鄉一體化的地域經濟。縣域經濟是支撐我國地域經濟協調發展的重要力量。到2013年底，全國縣域經濟生產總值達到27.8萬億元，占全國地區生產總值53.5%?。很顯然，從縣域入手，推動農村地區經濟發展，激發農村市場需求，形成新的增長點，并努力將勞動力資源轉化為人力資本（2013年末，我國縣域內人口總數達8.85億，占全國總人口的66%），促進新型城鎮化建設和城鄉一體化，這必將有助于區域經濟的協調發展。現階段，縣域產業體系的構筑是根本，但目前還是主要依賴產業轉移、招商引資，因而除了繼續加大引資力度外，通過科學規劃，按照上述“三產”要求進行有選擇招商勢在必行。這其中包括促進人的城鎮化和物的城鎮化統一、實施有益于長遠發展的綠色保護戰略（隨著時間的推移，綠色資源對于集聚人才、促進發展更加彌足珍貴）、構建吸納社會廣泛投融資的通道以及形成與城市群、都市圈相契合而又互動發展的機制。培育使用人才對于落后地區盡管難度高，但也只能鍥而不舍、持之以恒。受地域條件制約，也許一時留不住高層次拔尖人才，但在經濟實用人才培育上依然存在著廣闊空間。應該看到，落后地區增強人才吸引力更需要建立合理而靈活的人才使用機制。首先，應擴大使用部門的人才自主權，充分實現競爭機制，率先做到能進能出。其次，在人才管理機制上，淡化官本位的身份管理制度，實施崗位管理機制。避免把稀有的業務骨干和科研人才用到一般管理崗位上，特殊人才的聘用機制更靈活，打破傳統束縛。最后，推進人才綜合性使用，實行柔性引進做法，不求所有，但求所用等等?。簡言之，在扶貧基礎上整體推進落后地區發展，根本出路在于培育造血機制。

第二層次——增長極延展：區域間合作對接

對于增長極效應，放開而不是管住，鼓勵、扶持而不是阻擋和抑制，這是協調發展所應包含之義。然而，這并不排除用各種非對抗式或可承受的途徑，促進區域之間的合作，既做到資源互補，又使增長極效應延展開來，從而做到在合作中，以增長極效益輻射的形態帶動協調發展。促進增長極效應延展的合作方式或稱體系至少有3種類型，即自愿式合作、引導式合作和對接式合作。

自愿式合作基于市場機制，著眼于優勢互補、合作雙贏。以經濟開發區建設的“飛地經濟”模式為例，區域雙方的共同利益是其存在和發展的根本動力。發達地區誕生的開發區（包括“經開發”、高新技術產業開發區和自主創新示范區）將多年形成的招商引資的經驗、渠道、網絡、項目以及人才儲備運用于相對落后的區域，所產生的效益遠遠超過以往現狀，對此，形成共享收益增量的機制具有必然性。我國改革開放以來，“飛地經濟”模式最早由境外引入，如新加坡蘇州工業園（1994年4月中新兩國政府簽約，區位面積288平方公里，啟動合作開發80平方公里）。國內的拓展路徑大體是：省市內飛地（上海地屬徐匯區的國家級漕河涇開發區率先延伸到閔行區、松江區等；中原地區河南首個省內飛地經濟由區縣聯合建立，即“金水［獲嘉］產業新城?）——省市間飛地（漕河涇開發區走出上海先后在漸江鹽城等地聯合建立開發區）——目前的趨勢走向東西部飛地。

引導式合作是指在國家統一戰略引領下，由區域性政府牽頭，依據經濟技術內在聯系，通過溝通、協商的方式，在充分發揮區域優勢的基礎上構建聯盟網絡，促進所覆蓋區域經濟協調發展。這種合作在頂層設計上具有一定的強制性，但在具體項目選擇上，市場依然起基礎性作用。以長江經濟帶發展為例，由于沿江并存著東部、中部、西部經濟差異較大的不同地域，為促進協調發展，中央政府在形成統一長江經濟戰略的前提下，分上游、中游、下游3段再確定3個國家級區域發展戰略，即成渝經濟區發展戰略（2011年5月國務院正式批復“成渝經濟區區域規劃”）、長江中游城市群發展戰略（2015年4月國務院批復實施“長江中游城市群發展規劃”）和長江下游長三角地區發展戰略（2010年國務院批復實施“長江三角洲地區區域規劃”）。3個合作區域覆蓋面積87.74萬平方公里，（4.3億人口），相當于1442個新加坡，或3個英國、2個半德國。從推進協調發展的時間長、經驗較為豐富的長三角協作區看，近年來，為促進協同發展，已形成運作嚴密的協調機制。這一機制主要體現在三個層次上：即決策層，每年召開一次由三省一市主要領導出席的決策會議；執行層，每年召開一次為戰略作準備并負責抓落實的由各省市常務副省市長出席的會議；操作層，由各省市發改委牽頭具體實施年度合作項目。接軌上海，實現共贏，推進長三角經濟一體化，已成為長三角區域內各地政府的共識。如蘇州提出：近水樓臺，四沿布局；無錫認為：融入一體化，謀求新發展；南京要求：呼應上海，輻射周邊；杭州期望：接軌上海，錯位發展。“長三角”周邊城市不約而同地把與上海的聯動看作是重要的戰略，以路橋交通網絡的規劃和建設為契機，長三角正在打造一個“3小時經濟圈”。目前，三省一市的合作項目已涉及交通、旅游、會展、人才、科技、信息、商標、信用、質檢、環保等多個領域，并正在由淺入深地探討產業規劃、政策法規、金融服務等高層次的合作聯動。

對接式合作主要指相對較發達的地區在中央政府統一部署下定點援助相對貧困地區（俗稱對口支援），包括人才、項目、資金等。這并不排除從援助方獲取原材料、市場信息以及人脈等方面的相對優勢資源。以全國對口支援新疆為例，自1997年開始，到2010年即13年間，各援助省市和單位累計無償援助資金及物資折算人民幣43億元，實施合作項目1200多個，到位資金250億元。2010年3月，中央決定推進新一輪對口援疆工作，確定北京、上海、廣東、遼寧、深圳等19個省市承擔對口支援新彊的任務。依據新要求，19個援疆省區市建立起人才、管理、資金等全方位的對口援彊的有效機制，把保障和改善民生置于優先位置，著力幫助解決就業、教育、住房等基本民生問題，支持新彊特色優勢產業發展。為此，僅北京市在2011至2015年就拿出72億資金，即超過以往13年的總量，援助力度明顯提升?。

第三層次——全國統籌：國家范圍內促進基本公共服務均等化

作為實現區域經濟協調發展的國家戰略或稱全國統籌的任務，其重點是促進基本公共服務均等化，這在中共十六屆六中全會決議中已有明確認定，即“逐步實現基本公共服務均等化”。隨后，在黨的十八大的決議中又明確表述為：“總體實現基本公共服務均等化”。

中央政府站在全國的層面，承當起實現基本公共服務均等化的責任，這并不排除發揮社會組織公益服務和體現社會責任的企業服務等資源作用與貢獻。事實上，只有三大服務有機結合，才能更有效地推動公共服務水平的持續提升。不過，就基本公共服務均等化而言，只能緊緊依賴由中央政府引領、管控，各級地方政府積極參與并富有成效的政府服務體系。

以實現基本公共服務均等化為主要責任的政府主體尤其是中央政府，首先必須完成兩大任務：明確范圍；界定標準。從范圍看，至少涵蓋：教育、醫療、就業、養老、文化、安全、基礎設施、生態環境以及除此之外的各類社會保障。從目前我國現實運行看，范圍問題并非突出，基本做到了全覆蓋，或者說全覆蓋地進入了政府公共管理的視野。即使是過去未引起重視的空氣質量如PM2.5，也開始納入各級政府監控范圍。現在面臨的突出問題是質量或成效，這就是標準界定問題。以飲用水為例，無論在何處，能喝干凈或起碼不傷害健康的水應成為底線或稱基本標準，至于水質優，即口感好、有益于健康應從當下標準中抽去。人們熟悉的義務教育也是如此，有安全的校舍、必備教材和持證上崗的教師等應成為基本標準，而現代化的教學設施和名師授課不應作為標準化的基本要求。當然，在一些發達地區尤其是大城市所形成的某些基本公共服務的標準會高于落后地區，但全國范圍內的基本公共服務標準必須具有可操作性，否則，“均等化”就會落空。從理論上判斷，基本公共服務均等化既有國家標準，也有高于國家標準的地方標準。著眼于宏觀協調發展戰略，當前的重點是形成并實施好國家標準。

如上所述，扎實、有效推進基本公共服務均等化的過程，實質上就是在國家層面促進協調發展的過程。然而，我國面臨的差距既有普遍性，也有獨特之處。普遍性是就發展中國家特定階段而言的，特殊性則與管理體制、機制關聯，如由城鄉分割而導致的戶籍長時期不能流動。從差距的類型看，主要發生在區域之間和城鄉之間，并且城鄉之間更顯突出。喝不上干凈的水、因貧困而失學、因營養不良而致病、因缺醫少藥而加重病情以及因不能及時醫治而死亡等等大多發生在農村。差距的背后既有歷史的原因，也有管理的根源。加快城鎮化建設步伐，消除二元經濟結構，這固然是解決歷史性課題的根本出路，但盡快完善管理，見效可能更直接。強有力地督促各城市（除人口已過于集中，當下無法承載人口增量的個別城市之外）拆除戶籍自由流動的關卡，就可讓從未感受過城鎮基本公共服務的鄉村農民參與進來，既節省了因縮小鄉村居住空間而無需投入的基礎設施資金，又擴大了實現基本公共服務均等化輻射的群體，并有利于在國家范圍內提升基本公共服務均等化水平。此外，加強對企業監管和改進區域間宏觀調控機制都是實現基本公共服務均等化的有效途徑。眾多企業對農民工逃避社保管理，即欠交甚至不交社保金，加上區城之間缺乏社會保障待遇移接機制，二者相互影響，導致大量農民工處于作為體現基本公共服務的社保體系之外，這是我國當前實現基本公共服務均等化亟待解決的問題。因此，推進城鎮化和構筑宏觀管理體系是現階段我國實現基本公共服務均等化的兩個輪子。

俗話說，巧婦難為無米之炊。在擁有13億多人口的國家，要實現基本公共服務均等化，勢必離不開資金來源，即提供資金保障。這就是協調發展中的增長效應，尤其是發達地區的應有貢獻，其財政調節的方式一般為稅收和轉移支付。對于落后地區特別是農村而言，受歡迎的基本形態應是一般性轉移支付。轉移支付通常分一般轉移支付和專項轉移支付。著眼于我國行政管理系統的各級組織運行現狀尤其是管理隊伍的素能以及管理手段與方式，采用按具體項目的支付方式應特別慎重，即使不談審批中的腐敗問題，單從效率與質量看，所占比重也不宜過大。項目過多過散容易失控并犧牲效率，甚至會帶來違背初衷的負面效應；項目過大，占用資金過多，又偏離基本公共服務均等化目標。江西有個貧困村，通過項目轉移支付反而變成不堪重負的負債村就是一個典型案例。具體情形是，吉安市遂川縣珠田鄉大壟村（“十二五”省級貧困村）出現了一張負債清單：2008年修一條5.2公里的通村路，交通部門按每公里10萬元的標準撥付工程資金，但施工成本卻高達32萬元，路修通后村里負債近70萬元；2010年實施農村飲水安全工程，水利部門按每人400元的標準撥付工程款，施工成本是每人700元，負債30余萬元；2013年實施危橋改造工程，上級部門按照每米8000元標準撥付工程資金，實際施工成本40余萬元，欠債20余萬元。由于無力償還，村里只能借隨后年份的轉移支付。這樣，擺脫貧困就變得遙遠?。實際上，公開、透明的一般性轉移支付既能體現公平，又能調動基層選擇項目的積極性，做到從實際出發，提高轉移支付的效應。很顯然，轉移支付，尤其是一般性轉移支付應成為今后實現基本公共服務均等化的主要途徑。

結論：促進我國產業升級，必須避免區域經濟發展的過大差距，尤其應關注其中起制約作用的關鍵要素。然而，著眼于協調發展并非意味著追求均衡。從我國國情出發，協調發展的戰略實施應體現在三層次推進體系上，即區域內培育造血機制、區域間合作對接、全域范圍（國家）促進基本公共服務均等化。

注釋：

①林凌：《中國區域經濟發展戰略與布局調整》http://www.sass.cn

②《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年10月，第374頁。

③1980年五屆人大第15次常委會批準了在深圳、珠海、汕頭、廈門設置經濟特區。1984年5月，國家決定開放14個沿海港口城市，同時在這些城市興辦經濟技術開發區。1988年海南省為經濟特區。1990年4月中央政府宣布上海浦東對外開放。

④在改革開放的過程中，東南沿海地區的GDP以平均10%－11%的速度增長，超過全國平均2個以上的百分點增長。經濟總量已占全國65%以上。

⑤1999年6月17日，江澤民總書記發表講話，正式提出“西部大開發戰略”。

⑥《鄧小平文選》第3卷第277、278頁。

⑦《鄧小平文選》第3卷第373、374頁。

⑧《鄧小平文選》第3卷第373頁。

⑨《“精準滴灌、自主造血”階段的固原實踐》，《中國經濟時報》2015年6月24日。

⑩同上。

?李建偉：《我國縣域經濟發展的主要挑戰與路徑選擇》，《中國經濟時報》2015年6月17日。

?范文網《經濟落后地區人才引進策略》http://fawen.chazidian.com2012.4.28。

?徐建勛：《河南首個“飛地經濟”產業園項目正式簽約》，《河南日報》2014年12月9日。

?對口援彊http://baike.haosou.com/doc/6729727.html

?《部分貧困村“負債脫貧”》，《報刊文摘》2015年9月7日。

參考文獻：

[1]王保林.產業升級是沿海地區勞動密集型產業發展的當務之急[J].經濟學動態，2009，（2）.

[2]松下幸之助.經營沉思錄[M].南海出版公司，2009.

[3]孟憲忠.絕處逢生[M].上海人民出版社，2009.

[4]廖春.跨國公司全球研發機構[J].國際貿易問題，2003，（11）.

[5]趙曉、陳金保.全球第四次產業轉移真的來了[N].華夏時報，2012－10－31.

[6]基于垂直專業化分工的中國產業國際力分析[J].世界經濟，2006，（5）.

[7]環境污染造成經濟損失約占GDP的10%[N].中國經濟時報，2006－6－6.

[8]美國引領全球產業升級意味著什么[N].上海證券報，2006－7－17.

（責任編輯陶柏康）

The Regional Collaborative Development in Industry Upgrade

Wang Guoping

Abstract:In this paper,we propose that in order to promote the industry upgrade of this country,the vast difference between different regions must be avoided,attention should be paid to important factors such as people,industry basis,market and society environment.On the other hand,collaborative development doesn't mean mere balanced development.Since 1949,the country's development mode has experienced pursuit of balance,unbalance,and collaborative development.Three levels have been promoted accordingly.Level 1 is basis trust,which aims to nurture new blood inside the region.Level 2 is the expansion of increasing polar,which aims to joint different regions.Level 3 is the collaboration of the whole country,which promotes the equalization of basic public services.

Keywords:Industry Upgrade;Regional Development

作者簡介：王國平男（1957-）上海行政學院教授常務副院長

收稿日期：2015-10-22

中圖分類號：F127.3

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）01-004-（10）