統籌城鄉視角下群眾體育公共品供給研究

任常勝，陳林會

統籌城鄉視角下群眾體育公共品供給研究

任常勝1，陳林會2

在城鄉統籌協調發展的大背景下，如何扭轉群眾體育供給主體單一、資源配置效率低下、城鄉差距明顯的現狀，逐步縮小群眾體育發展的城鄉差距及更好的滿足城鄉居民日益增長的多元化的群眾體育需求是我國體育事業發展中非常關鍵的問題。制約群眾體育公共品城鄉統籌協調供給的因素主要包括：現有的體育行政管理體制機制、制度設計缺陷、市場機制不完善、非政府組織部門缺乏相應的制度保障等。要實現群眾體育公共品城鄉統籌協調供給，需要推進體育行政管理職能轉變，需要建立健全各項制度保障，需要進一步簡政放權，還需要培育市場主體，以促進群眾體育多元化供給。

統籌城鄉；群眾體育；公共品；供給

1　問題提出

長期以來，由于中國經濟社會發展制度和政策的“二元化”，致使城鄉發展存在發展結構和發展的時空狀態的“二元化”。為了促進區域協調發展，黨的十六大提出“統籌城鄉經濟社會”，十八大進一步深化了中國經濟社會發展戰略，并提出了推動城鄉發展“一體化”。實現城鄉統籌“一體化”發展，關鍵是要逐步縮小城鄉差距，使農村和全國一道到2020年如期實現全面小康的目標，進而實現城鄉一體化。統籌城鄉發展一個極為重要的內容就是縮小城鄉公共品供給差異，實現城鄉公共品的統籌供給。

可是，隨著農村經濟發展水平的不斷提高，農村群眾體育公共品的供給水平卻沒有相應的提高，同時農村與城市社區的供給水平反差更大。群眾體育是一個國家經濟文明的重要表現，改革開放以來，中國體育事業取得了巨大成就：競技體育取得了輝煌的成就，群眾體育和體育產業正正在蓬勃發展，迅速崛起。但與競技體育相比，我國的群眾體育的發展相對滯后：地區之間、城鄉之間群眾體育發展不平衡，群眾體育產品供給與當前社會大眾的體育需求仍有較大的差距，已經成為中國建設體育強國的基礎性薄弱環節［1］。

隨著中國城市化及城鎮化進程的不斷加快，伴隨著城鄉社會經濟結構不斷變化，廣大城鄉居民對體育公共產品的需求隨著區域經濟社會發展水平的提高呈現出多樣化、廣泛性、地域性和層次性等新的特點。所以，在城鄉群眾體育公共品供給不足的大背景下，亟需全面系統和深入地考察在統籌城鄉背景下的群眾體育公共產品供給機制，探討各個供給主體的職責，解答目前城鄉體育公共產品供給中所面臨的主要現實問題，探討能夠有效滿足新時期、新環境的群眾體育客觀需求公共品供給模式，為中國城鄉群眾體育發展政策的制訂提供參考依據。

2　群眾體育公共品供給現狀

2.1供給主體單一化

中國群眾體育提供主體和生產主體的單一化特征明顯，群眾體育發展在很大程度上是依靠政府進行組織、管理以及公共品提供，群眾體育普及率和水平不高。在傳統的以計劃經濟體制為基礎的發展模式下，體育由國家各級政府投資（提供體育公共品），并由各級體育管理部門具體負責實施（生產體育公共品）；也就是說，各類體育資源均屬于國家，其分配也是由各級體育行政管理部門決定。當前，中國鄉村公共產品供給是以政府為主體的單一性供給機制，尤其是作為農村基層管理組織的鄉鎮政府［2］。但由于鄉鎮政府財力有限，不能夠足額提供這些公共產品，結果導致了農村體育公共產品匱乏，以及體育公共服務缺位。

但隨著經濟社會的發展，中國體育發展的外部環境已經發生了深刻變化，政府部門不應再是體育發展的唯一主體。另據國際經驗：除政府部門以外，社會、市場、個人也在積極參與到群眾體育發展之中，且發揮著越來越重要的作用。然而，群眾體育在調動和發揮各類體育組織的作用，讓更多社會力量參與全民健身方面顯得尤為不足。

2.2群眾體育公共品配置效率有待提升

經過多年的理論與實踐探究結果顯示，政府供給公共品存在著：政府供給的低效率，公共品的質量難以監測和保障［3］。（1）群眾體育公共品供給理念亟需調整。我國體育的發展完全依賴各級政府的計劃和財政投入，發展方式的推進都是采取自上而下的層級式推進方式。所以，在體育資源的配置中，群眾體育公共品的供給不是根據公眾的需求決定的，即公眾主體的需求與利益完全被忽視［4］。（2）由于“奧運爭光戰略”和歷史原因，政府部門的體育發展理念長期以來一直堅持重競技成績、重獎牌，體育發展格局也是堅持突出競技體育和投入傾向于競技體育，這導致了我國群眾體育發展的“先天不足”。即各級政府對全民健身的財政投入嚴重不夠，全民健身發展不平衡的問題仍然是一個比較突出的問題。（3）人均擁有體育館的數量依然很低，群眾體育場地設施設備短缺。國家體育總局2015年11 月23日公布的《2014年國民體質監測公報》顯示：全民健身，場地不足仍是老大難［5］。另據《第六次全國體育場地普查數據公報》顯示：全國人均體育場地面積 1.46m2。北京是人均場地擁有率最高的城市之一，其人均體育館擁有率也僅為2.33 m2，遠遠低于人口也不算少、同樣舉辦過奧運會的韓國首爾［6］。（4）與政府體育場地供給緊缺相對的是各種場館卻又經常處于閑置。全國體育場館普查結果顯示：體育系統管理的體育場地2.43萬個，占1.43%；教育系統管理的體育場地66.05萬個，占38.98%；軍隊系統管理的體育場地5.22萬個，占3.08%；其他系統管理的體育場地95.76萬個，占56.51%［7］。教育系統管理的體育場館絕大部分在課余時間處于閑置狀態，體育系統所管理的體育場館有很大一部分專門用于培養競技體育后備人才，不對社會開放，其他系統所管理的體育場館，大多也都處于不開放或半開放的狀態。換句話說，國內體育場館數量本來就不多，而大部分人還根本使用不上。

2.3群眾體育公共品配置城鄉差異明顯

（1）當前體育場館城鄉分布不均衡。《第六次全國體育場地普查數據公報》顯示：全國體育場地中，分布在城鎮的體育場地96.27萬個，占58.61%；場地面積13.37億平方米，占68.61%。其中，室內體育場地12.87萬個，場地面積0.54億m2；室外體育場地83.40萬個，場地面積12.83 億m2。分布在鄉村的體育場地67.97萬個，占41.39%，場地面積6.12億平方米，占31.39%。其中，室內體育場地2.73萬個，場地面積0.05億m2；室外體育場地65.24萬個，場地面積 6.07億 m2［8］。從城鄉人口結構看，城鎮常住人口74 916萬人，鄉村常住人口61 866萬人，城鎮人口占總人口比重為 54.77%［9］。（2）農村體育公共設施維護不力，很多體育健身設施常年處于損壞、停用狀態，不能滿足鄉村居民日常的健身需要。其次，體育場館供給與需求不匹配。相比全國第五次體育場地普查的數據（全國擁有各類體育場地850 080個，鄉（鎮）村66 446個，占8.18%［10］）農村體育場地設施數量有了較大提升，但是鄉村體育場館供給還存在：供給結構不合理，能夠反映地方政府部門“政績”的大型體育場館、競技體育場館和健身路徑等公共體育產品供給過剩，農民需要的健身設施供給嚴重不足。（3）農村群眾體育公共品供給還存在重“物質形態產品”輕“非物質形態產品”，和健身知識和文化宣傳供給不足。當前，農民體育健身意識薄弱、農村體育人口比例較低、體育鍛煉方式和內容單一［11］等基本現狀與體育行政管理部門的群眾體育產品供給的“非物質形態產品”短缺有密切關系。政府農村基層體育文化培育和基層群眾體育缺乏統一的組織和管理，沒有專門的社會體育指導員進行群眾體育運動指導。鄉村基層部門在促進群眾體育發展方面沒有起到“主導”作用，部分地區雖然在形式上組建了鄉村基層體育組織，但這些組織基本上形同虛設［12］。

3　統籌城鄉背景下制約群眾體育公共品供給的主要因素

3.1現有的體育行政管理體制機制

“城鄉分治”的二元社會管理制度是統籌城鄉公共產品供給的重要障礙。中國當前仍然堅持城市傾向型的二元社會保障制度，并實行城鄉公共產品的差異化和非均衡供給。從縱向看，農村群眾體育公共產品的供給數量較之以前有所增加，但橫向比較，無論就數量還是質量而言，農村公共產品的供給都遠遠落后于城市。當前占全國城市居民享用了70%左右的公共產品，而農民只享用了30%左右的公共產品［13］。城鄉經濟社會結構發展的“二元化”格局，直接導致了農村體育設施配置和農村居民體育服務供給遠遠落后于城市，也形成了城鄉群眾體育發展差異的現實狀況。國家出臺了很多措施以縮小城鄉“二元”差距，但農村經濟社會發展的薄弱局面還未得到根本性轉變。

3.2制度設計缺陷

相關的立法與執行方面，省市與基層體育管理體制呈現倒金字塔式的格局，國家發展體育事業“縣級以上人民政府應當將體育事業經費和體育基本建設資金列入本級財政預算和基本建設投資計劃”，鄉鎮與縣市體育部門嚴重脫節，縣市體育組織機構在基層沒有落腳點，加之區縣級體育行政管理部門與文化、衛生、教育、旅游等部門合并，體育工作無法延伸到鎮、村，縣市與鎮村體育呈現出“管不了”和“沒人管”的局面［14］。另外，現有的政績考核制度，比起群眾體育這種投資多，成效周期長、效果不確定的交易來說，大家更關注經濟的增長，金牌的數量，所以對于群眾體育的開展工作能推后就推后，能不管就不管。

3.3市場機制不完善

2014年，黨的十八屆三中全會明確提出，市場在資源配置中起“決定性”作用，群眾體育作為全民體育，它覆蓋面最廣、占用資源最多，激勵約束關系也最為復雜，引入市場機制，發揮市場效能來推動群眾體育發展是必然選擇［15］。但是目前全國體育市場主體數量少、規模小、實力弱［16］，市場機制還有待進一步不完善。所以，有必要轉變原有的群眾體育供給方式：引入市場機制，實行政府供給、政府與私人混合供給、民間組織供給與私人供給等多元化供給模式；并逐步建立起政府、社會組織、私人等多渠道、多形式、多層次、網絡化的群眾體育公共品供給格局。

3.4非政府組織部門缺乏相應的制度保障

在現有人們需求越來越多元化、個性化，資源約束越來越大的時代，人們對于市場與非政府部門的關注度越來越高，但是在目前來說中國的非政府部門組織大多是與相關政府部門兩塊牌子，一套人馬，非政府部門既不具有完全的獨立“人格”，也不具備相應的制度保障與約束機制，在這種狀況下，非政府部門一時很難“上手”。即便是上手，其工作的成效也是有限的。

4　城鄉統籌發展下群眾體育公共品提供路徑

2014年10月，國務院印發的《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》（國發〔2014〕46號）明確把全民健身上升為國家戰略，提出要把體育作為新的經濟增長點，要營造一個重視體育、支持體育、參與體育的社會氛圍［17］。那么，彌補政府在老百姓提供體育公共產品和服務方面“短板”就是其中的關鍵環節。

4.1職能轉變：正確履行體育行政管理職能

要堅持以服務人民為根本宗旨，以滿足當前廣大人民群眾日益增長的、多樣化運動健身需求為根本出發點。（1）進一步加大城鄉政府體育場地資源配置力度。盡量少建投入和后期維護成本高的大型綜合性體育場館等形象工程和實用性不強的全民健身路徑的同時，加大對城鎮和鄉村公園、綠地的體育設施設備的配置；提升現有資源使用效率，將體育行政管理部門管轄的專門用于優秀運動隊訓練的場館在訓練之余向社會開放堅決鍛煉場地匱乏的燃眉之急。（2）政府職能要向有效提供優質群眾體育公共服務轉變。隨著經濟社會的不斷發展，體育行政管理部門的工作重點要以不斷滿足人民群眾對體育運動知識傳播、運動鍛煉文化培育需求為出發點，著力加強決全民健身服務和指導等“軟件”配置力度。（3）政府職能要向維護全民健身事業發展的城鄉公平正義轉變。公共品的優先、可持續有效供給是政府基本責任［18］，而大致均等化地消費或使用群眾體育公共品，也是城鄉居民的基本權利。群眾體育公共品的統籌供給，其實質是農村居民正當權益的回歸。當前，中國農村體育人口數量較少，除了與經濟收入水平相關，政府部門的宣傳到位和基礎設施配置欠缺相關。所以，新時期群眾體育發展過程種，非常關鍵的一點就是：政府部門應該更加重視農村體育的發展和加大對農村體育的投入力度，即堅持向鄉村傾斜的群眾體育發展戰略。一方面，城鎮體育因為經濟收入水平和市場相對健全，企業和個人已經在參與群眾體育公共品的生產和供給。另一方面，我國正處于大規模工業化和城鎮化進程之中，促進農村居民增加體育活動還有助于向現代工業輸送高素質勞動者。

4.2制度建設：建立健全各項制度保障

建立城鄉統籌的群眾體育公共產品供給體系，是一項長期、復雜而又艱巨的系統工程。要實現這一目標，關鍵在于加強制度建設，針對當前城鄉體育公共品供給差距不斷擴大的現實，積極構建城鄉統籌協調的體育公共產品供給制度，最大程度地保證城鄉之間體育公共產品的公平有效供給。要促進非政府組織積極、健康有效地參與到體育事業發展中來，就要理清思路，清理道路，思想上明確哪些可以由非政府部門生產，哪些可以由非政府部門供給，其次要建立健全相關的工作開展制度，來保障非政府部門工作的合法性，來保障非政府部門工作的有效性。

（1）建立公共財政制度。加快財政支出體系的改革，調整財政支出結構，加大對體育事業的財政投入，把公共財力更多地向市場機制無法調節或不便調節的地區傾斜，加大對農村群眾體育資源配置等相關領域的投入力度，確保城鄉群眾體育發展機會均等。（2）政府應把體育場地基礎設施配置和群眾體育發展的重點轉向農村，逐步加大對農村體育基本公共品的投入。（3）加快建立政府基本體育公共服務績效考評體系。約束、引導政府體育行政管理工作人員和領導的行為，提高基層體育行政管理部門在群眾體育基本公共品供給方面的效率。（4）縣鄉兩級文體局、教體局應進一步健全和優化城鄉體育發展工作協調機制。

4.3市場導向：進一步簡政放權

當前，體育行政管理部門“越位”和“缺位”并存。即體育行政管理的實踐中既存在一些體育行政部門不該管、管不了、管不好的問題，又存在著一些體育行政管理部門該管而沒有管或者沒有管好的問題。所以，當前群眾體育公共品供給，需要以市場為導向，并進一步簡政放權。（1）要更好發揮政府作用，繼續深化體育行政管理部門改革、深化體育行政審批制度改革、深化體育事業單位改革，切實推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與中介組織分開，杜絕行政、事業、社團、企業“四位一體”的現象。（2）充分發揮市場在各類體育資源配置中的“決定性”作用，調動社會組織和市場的積極性、創造性，鼓勵、支持、引導社會資本和社會組織依法有序參與城鄉群眾體育發展和參與城鄉群眾體育公共品供給。（3）科學管理，正確認識和處理簡政放權與加強管理的關系。在進一步調整體育行政管理部門與市場、企業、社會組織權責關系的同時，更加注重提高政府科學管理水平。做到既有效履行政府職責，克服“市場失效”“社會無序”等現象，又能做到“活而不亂”“管而不死”，引導群眾體育發展和群眾體育公共產品供給充滿活力、富有效率。

4.4主體培育：群眾體育多元化供給

拓寬農村群眾體育公共產品供給渠道，建立以政府為主導的社會力量參與群眾體育公共品供給的社會參與機制。當下群眾體育的改革與發展，如果單憑政府的一己之力和還比較薄弱的社會組織力量來驅動的話，顯然是力不從心、難以為繼的［19］。因為，體育這種具有個人私用性和獨享性，單純依靠政府投入難以完全覆蓋，也難以確保服務質量和效率［20］。所以，隨著經濟社會的發展和城鎮化率的進一步提升，群眾體育公共產品供給方式可以而且應當多樣化，既可以由政府公共預算直接供給，也可以通過政府行為籌資而經由社會組織提供，實現群眾體育公共品政府、社會組織和市場多元化供給；即群眾體育公共品的提供應堅持政府的公共投入、基金會等準公共投入和個人出資相結合的方式來推進。一方面，整合現有的政府公共服務網絡；另一方面，鼓勵民間力量和社會組織在群眾體育基本公共產品和服務供給環節上發揮更重要的作用，提高供給效率。多元化的市場供給才能滿足多元化的需求，才能更好地為非政府組織開展群眾體育工作提供思路上的借鑒與實際活動開展過程中的幫助。群眾體育的多重屬性和多樣形態，決定了市場必須在群眾體育發展中占有重要位置。因為，在群眾體育范疇中除基本公共服務之外都是市場作用的空間，都屬于競爭性領域，是居民健身娛樂業的重要組成部分，且在占比和發展空間上，基本公共服務是有限的，非基本公共服務是無限的。

5　結束語

群眾體育公共品是覆蓋全體社會公眾和伴隨每個個體全部生命周期的體育產品形態。在城鄉差距比較大并且繼續擴大的背景下，城鄉群眾體育發展不協調，政府部門必須采取積極措施，農村體育場地設施設備配置、群眾體育發展指導等擺在更加突出的位置，積極致力于縮小城鄉之間群眾體育公共產品供給的巨大差距。如果沒有政府從長遠和大局出發的決意調整群眾體育公共品行為，社會大眾的基本體育參與權利的“底線”很難有保障。但是，隨著社會主義市場經濟的進一步建立和健全，只有最大限度地釋放市場力量，才會給我國群眾體育發展帶來更強的活力、更大的空間。

［1］ 國家體育總局.體育事業發展十二五規劃［R］.2011，4，1.

［2］ 姜 華.關于農村公共產品供給體制建設的思考［N］.光明日報，2006，10，14.

［3］ 閆龍飛.我國準公共品多元化供給研究［D］.西南財經大學博士畢業論文，2012：4.

［4］ 劉 玉.論新中國60年體育發展方式的演進與轉變［J］.西安體育學院學報，2012，29（1）：25～31.

［5］ 馬 劍，史曉韻.全民健身，場地不足仍是老大難［N］.人民日報，2015，11，23：23.

［6］ 拯救政策為何止不住青少年體質的下滑［N］.中國青年報，2010，03，20.

［7］ 國家體育總局.第六次全國體育場地普查數據公報［R］.2014，12，25.

［8］ 國家體育總局.第六次全國體育場地普查數據公報［R］.2014，12，25.

［9］ 國家統計局. 二〇一四年國民經濟和社會發展統計公報［R］.2015，2，26.

［10］ 國家體育總局. 第五次全國體育場地普查數據公報［R］.2005，1，26.

［11］ 李國立.社會變遷背景下我國農村體育發展研究［J］.河南社會科學，2014，22（10）：107～110.

［12］ 李 浩.我國社區體育發展問題及完善策略［N］.光明日報，2014，07，20：07.

［13］ 張曉剛.統籌城鄉視閾下完善我國 農村公共產品供給體制的路徑選擇［J］.天津行政學院學報，2015，17（4）：20～25.

［14］ 石振國，楊小明.城鄉群眾體育差距分析及其統籌發展途徑研究——以湖北省當陽縣為例［J］.天津體育學院學報，2011，26（4）：301～304.

［15］ 鮑明曉，邱 雪，吳卅.論市場在群眾體育發展中的作用［J］.北京體育大學學報，2014，37（10）：1～6.

［16］ 劉 青，陳林會，張玲玲.“從基礎性作用到決定性作用”：體育市場推動體育發展的理論新思考［J］.成都體育學院學報，2014， 40（10）：32～39.

［17］ 國務院.關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見（國發〔2014〕46號）［R］.2014，10，20.

［18］ 盧洪友.統籌城鄉公共品供給問題研究［M］.北京：科學出版社，2010.

［19］ 鮑明曉.群眾體育與體育產業協同發展要發揮市場驅動力［N］.人民日報，2014，02，27，23.

［20］ 易劍東.中國體育公共服務研究［J］.體育學刊，2012，19（2）：1～10.

Mass sport Public Goods Supply in a Balancing Urban and Rural Development Perspective

REN Changsheng1， CHEN Linhui2

In the context of the coordinated development of urban and rural areas， how to change thesingle supply， inefficient allocation of resources， narrow the urban-rural gap of mass sports and to better meet the growing masses of urban and rural residents of diversified sports needs is undertaking the development of sports in a very critical issue. Factors restricting urban and rural mass sports goods supply include： current sports administrative system mechanism， system design flaws，inadequate market mechanisms， NGO sector lacks appropriate system protection. To achieve coordinated urban and rural mass sports goods supply， we need to promote the sport administrative functions change， we need to establish and improve the system security， we need for further decentralization， we need to nurture main market players.

Balance urban and rural development； Mass sport； Public goods； Supply

G80-051

A

2015-12-17

四川省軟科學項目：《統籌城鄉綜合改革試驗區群眾體育發展研究》（立項編號：2014ZR0143）部分內容。

1.四川大學體育學院，四川 成都，610061；2.成都體育學院經濟管理系，四川 成都，610041。1. College of Physical Education Sichuan University，Chengdu Sichuan， 610061， China；2. Faculty of Economics and Management Chengdu Sport University， Chengdu Sichuan， 610041， China.