《社會救助暫行辦法》實施的局限性及其完善

謝勇才　王茂福

摘要：《社會救助暫行辦法》是新中國成立以來第一部統籌和規范各項社會救助制度的行政法規，其成就主要體現在構建了完整的社會救助體系、破除了社會救助制度的城鄉二元分割、恪守了以人為本的立法理念三個方面。但它也存在諸多局限，如立法位階不高、授權條款偏多、央地財政責任不清晰、對違法的懲罰力度不夠以及忽視農民工的特殊性等。政府應采取一系列措施，如提升法律位階、出臺法規實施細則、明晰央地財政責任、加大對違法的懲罰力度以及重視農民工的特殊性等，以完善社會救助制度，進而織牢保障貧困群體基本生活的最后安全網。

關鍵詞：《社會救助暫行辦法》；社會救助制度；立法；反貧困

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）03-0067-06

一、問題的提出

“千呼萬喚始出來，猶抱琵琶半遮面”，用唐朝詩人白居易在《琵琶行》中描述琵琶女羞澀登場的這句詩來形容《社會救助法》的出臺是再合適不過了。自1994年伊始，《社會救濟法》先后被列入第八屆、第九屆、第十屆全國人大常委會的五年立法規劃。2005年，在眾多學者的呼吁下，《社會救濟法》更名為《社會救助法》。之后，《社會救助法》再次被列入第十一屆、第十二屆全國人大常委會的五年立法規劃。2008年8月至2013年12月，《社會救助法（草案）》曾先后三次上報國務院并兩次向社會公開征求意見。2009年12月至2013年12月，國務院常務會議先后三次審議《社會救助法（草案）》。2014年2月21日，《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）經國務院頒布并于2014年5月1日起實施。換言之，社會各界翹首以盼的《社會救助法》的立法之路一波三折，歷經20年，最終由法律降格為行政法規出臺。

盡管《暫行辦法》的頒布實施并不是一個盡如人意的結果，但是學術界對于《暫行辦法》的頒布實施還是給予了比較積極的評價。學者們指出，《暫行辦法》的出臺雖然降低了法律的層次①，但作為新中國成立以來第一部規范各項社會救助制度的行政法規，它仍然搭建了一個比較合理的社會救助制度框架②，是推進社會救助規范化與法制化的重要舉措③，也是社會救助制度走向成熟、定型的重要標志④。正當社會各界為《暫行辦法》的頒布實施感到欣慰之際，2015年，全國接連發生多起與社會救助部門工作失職高度相關的極端惡劣事件，如河南信陽干尸男童事件⑤、貴州畢節4名留守兒童非正常死亡事件⑥、山東平度“皮包骨”老人事件⑦等。這些極端事件經媒體披露后，對社會公眾的心理造成了巨大沖擊，引發社會公眾對社會救助部門的強烈不滿和普遍質疑，從而可能造成社會公眾對我國社會保障制度的信任危機，因此需要高度重視。本文所關注的是，為什么在《暫行辦法》實施一年多后還會發生此類惡性事件？顯然，《暫行辦法》還存在一定的局限性。本文擬對《暫行辦法》實施的成就、主要局限及其完善路徑展開探討，以期對完善我國的社會救助制度有所裨益。

二、《社會救助暫行辦法》的主要成就

可以說，《暫行辦法》的出臺是社會救助各部門折中妥協的結果，是一個次優的選擇。即便如此，它仍然是我國社會救助制度發展史上新的里程碑，將為構建公平、可持續的社會救助制度提供重要的法律保障，進而不斷保障和改善民生，促進社會的和諧發展。

1.構建完整的社會救助體系，實現了制度的規范化

清晰而完整的救助體系是我國社會救助制度規范運行與健康發展的重要保證。但是，在2014年2月之前，我國的社會救助體系并不清晰、完整，而是顯得相對模糊、混亂。當時，我國的社會救助體系包括城市最低生活保障、農村最低生活保障、“五保”供養、醫療救助、就業救助、教育救助和住房救助、流浪乞討人員救助以及災害救助等傳統救助項目，很多地方政府還自行探索建立了法律救助、心理救助、見義勇為人員救助⑧、慈善救助、社會互助以及殯葬救助等諸多新興救助項目，這使得各省之間乃至省內各縣市之間的社會救助體系都存在一定的甚至是較大的差異，給我國社會救助制度的健康發展帶來了諸多障礙。值得欣慰的是，《暫行辦法》的出臺第一次以行政法規的形式構建了以最低生活保障、特困人員供養、醫療救助、教育救助、就業救助、住房救助、受災人員救助以及臨時救助為主體，以社會力量參與為補充的清晰而完整的社會救助體系（見圖1），實現了我國社會救助制度的規范化、體系化與科學化。

圖1中國社會救助體系示意圖

2.破除社會救助的二元分割，有助于推進城鄉統籌

城鄉一體化的社會救助制度不僅給城鄉居民提供穩定的安全預期，而且也是社會救助制度實現公平、可持續的重要條件。但令人遺憾的是，在計劃經濟體制下，我國逐步形成了壁壘分明的城鄉二元經濟結構和基于身份等級制的社會管理模式，與此相適應，我國的社會救助也形成了城鄉分治的格局。具體說來，城鎮逐步建立了以最低生活保障、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助以及流浪乞討人員救助等為主要內容的社會救助制度；農村則逐步建立了以“五保”供養、最低生活保障以及扶貧開發等為主要內容的社會救助制度。總體來看，我國社會救助制度的城鄉差距比較懸殊，不僅救助項目多寡不一，而且同一項救助制度也在救助范圍、救助標準和救助機制方面存在巨大差異，存在“厚城市薄農村”的嚴重傾向。這不僅嚴重損害了農村居民的合法權益，也對我國社會救助制度的健康發展形成了重大阻礙。值得贊賞的是，《暫行辦法》并沒有沿襲城鄉分割的老路，而是著眼于從制度層面打破城鄉分割、實現城鄉一體化，具體體現在《暫行辦法》的總則、各項救助制度、監督管理以及法律責任等內容都不再區分城鄉二元結構，而是倡導和鼓勵各省逐步縮小社會救助的城鄉差異，進而實現社會救助制度的城鄉一體化發展。

3.恪守以人為本的立法理念，彰顯了法律的人性化色彩

作為我國社會立法的重要內容，立法者的立法理念決定著社會救助法的價值取向與基本規范⑨。從《暫行辦法》來看，它基本上恪守了“以人為本”的立法理念，始終關注貧困人群的民生疾苦，處處以貧困民眾的合法權益作為出發點和落腳點，許多條款都呈現出立法者對貧困群體的人文關懷。對此，有例為證：其一，關于最低生活保障和特困人員供養的申請程序問題。《暫行辦法》第11條第1款和第16條第1款規定，本人或者家庭成員申請有困難的，可以委托居委會或者村委會代為申請。這一規定可以有效避免一部分因各種原因而無法由本人提出申請的貧困者被排斥在制度之外的情況，維護制度的公平性。其二，關于停發低保金的程序問題。《暫行辦法》第13條第3款規定，對于不再符合低保條件的低保戶，縣級民政部門決定對其停發低保金時，應當書面說明理由。這條規定不僅體現出救助部門對于低保家庭的尊重，保障低保家庭的知情權，而且在一定程度上可以避免救助部門的工作失誤。其三，關于無力支付急救費用或身份不明的急重危傷病患者的醫療救治問題。《暫行辦法》第32條規定，醫療救助基金可以先行代付。這就能夠保證此類患者得到及時有效的治療，防止醫院“無錢不施救”，避免出現人道主義災難。endprint

三、《社會救助暫行辦法》實施中的局限性分析

如前文所述，《暫行辦法》是新中國成立以來第一部統籌與規范各項社會救助制度的行政法規，在眾多領域實現了創新與突破。但是，作為社會救助各部門聚訟不已后的一個退而求其次的選擇，它依然存在著諸多局限與不足。

1.立法位階不高，削弱了法律的權威性

立法位階的高低決定著法律效力層次的高低⑩。換言之，在一個統一的法律秩序內，立法的位階越高，法律的效力層次就越高，反之則越低，即“上位法優于下位法”。當前，按照我國《憲法》和《立法法》關于立法體制的規定，法律的位階大體上可以劃分為六個等級，由高到低依次排列為：憲法、基本法律、普通法律、行政法規、地方性法規（含自治條例和單行條例）以及行政規章（部門規章和地方規章）。從法律的位階來看，《暫行辦法》處在我國法律位階體系的第四位階，屬于相對靠后的位置。《暫行辦法》的立法位階偏低，決定了它的法律效力層次不高，削弱了其權威性與強制性。由此，作為全面統籌各項社會救助制度的行政法規，《暫行辦法》在實施過程中有可能剛性不足而彈性有余，難以避免救助機構在救助過程中可能出現的人為性、偶然性與隨意性，從而影響社會救助制度的長效發展。

2.授權性條款偏多，影響了法律的嚴肅性

從理論上來講，作為中央政府最新出臺的全面規范各項社會救助制度的行政法規，《暫行辦法》應當對社會救助制度的各個方面作出明確的規定。然而事實并非如此，《暫行辦法》通過授權條款的方式對社會救助領域的一些關鍵性問題予以回避。這種過于籠統的粗線條式規定嚴重影響了法律的權威性與嚴肅性。

如表1所示，《暫行辦法》共有13章70條，授權性條款多達11條，占法規條文總數量的15.7%。在這11個授權條款中，有7個屬于明示授權條款，其中授權對象為省、自治區、直轄市或者設區的市級人民政府的條款有4個，授權對象為縣級以上地方人民政府的條款有3個；有4個屬于默示授權條款，其中默示授權“按照國家規定”的條文有1個，默示授權“按照國家有關規定”的條文有3個。這些所謂的“國家規定”“國家有關規定”實際上并非國家法律規定，而是一些地方性法規和部門規章的規定。另外，《暫行辦法》的11個授權條款中，明示授權條款的內容為最低生活保障、特困人員供養、醫療救助、教育救助、住房救助和臨時救助的救助標準，默示授權條款的內容是對原有規定的遷就與妥協。兩種授權條款的內容主要涉及社會救助的救助標準和救助方式，這是社會救助制度最為核心的內容之一。對此，《暫行辦法》采取授權立法的迂回策略，其結果只能是制造新的矛盾與不確定性，加大執法的難度，進而影響制度的可持續發展。

3.央地財政責任不清晰，不利于制度順利實施

社會救助是政府運用經濟手段解除貧困群體生存危機，保證貧困群體的基本生活，進而維護社會公平正義的一項重要民生制度。作為我國社會保障體系建設中應當占據優先地位的基礎性制度安排，社會救助迫切需要政府財政的大力支持。而且鑒于我國地域遼闊且城鄉和區域經濟發展極度不平衡的國情，社會救助制度的健康發展有賴于建立清晰的央地財政責任分擔機制。對于社會救助的財政責任分擔機制問題，《暫行辦法》第一章第5條規定，縣級以上人民政府應當將社會救助納入國民經濟和社會發展規劃，將政府安排的社會救助資金和社會救助工作經費納入財政預算。但是，這種規定含糊其辭，沒有明確哪一級政府承擔主要的財政責任，遑論建立清晰的央地財政責任分擔機制。社會救助制度的央地財政責任不清晰，不僅會給救助資金來源的穩定性與可靠性帶來巨大隱患，而且還有可能導致各地財政負擔的畸輕畸重，不利于社會救助制度的順利實施。

4.對違法懲罰力度不夠，弱化了法律的威嚴性

法律作為保障公民合法權益和維護社會公平正義的最后一道屏障，對違法者進行適度懲罰是其有效實施的重要保障，也是維護其威嚴性的必要條件。對此，《暫行辦法》專門在第十二章明確了違反本法所要承擔的法律責任。概而言之，法律責任主要分為兩個方面：一是對救助機構和工作人員的違法行為進行處分，如沒收違法所得、對主管領導和其他直接責任人給予處分等；二是對受助者的違法行為進行懲罰，例如對騙取救助資金的人員給予停止救助、追回其違法所得，并可以處以一定金額罰款，對于違反治安管理行為的予以治安管理處罰等。然而，仔細分析《暫行辦法》中的相關條文可以發現，其對違法行為的懲罰力度偏小，弱化了法律的威嚴性。如第68條規定對騙取救助資金的人員“可以處非法獲取的救助款額或者物資價值1倍以上3倍以下的罰款”，這一規定不僅罰款的金額較小，懲罰力度不大，而且“可以”一詞在法律術語中是一個剛性不足的詞，類似于“可做可不做”的含義，即既可以對違法者進行罰款，也可以不罰款。由此，違法者的違法成本偏低，削弱了法律的威懾力與約束力。

5.忽視農民工的特殊性，損害了農民工的救助權益

《暫行辦法》作為我國社會救助領域的基礎性法規，理應兼顧各個群體的社會救助權益，保障每一位公民在遭遇生存困境時都有從政府獲得救助的權利。然而，《暫行辦法》忽略了一些特殊群體的救助權益，尤其是農民工的救助權益。農民工作為改革開放以后誕生的一個重要社會階層，是我國產業工人的主體，規模非常龐大。據統計，2014年我國共有2.7億農民工（見表2），是日本全國總人口的兩倍。按理說這樣一個龐大的群體是任何一部法律都不能也不應當忽視的。況且，目前由于種種原因，農民工社保參保率很低（見表2），工資普遍較低，還時常遭遇工傷和失業等變故，社會救助制度作為民生保障領域的最后一道防線，無論如何也不應當忽視農民工的救助權益。但是，《暫行辦法》規定，最低生活保障和特困人員供養都由申請者向“戶籍所在地的鄉鎮人民政府、街道辦事處提出書面申請”，而且申請醫療救助、教育救助、住房救助和就業救助的重要前提是申請人必須是低保家庭成員或者特困供養人員，這忽視了農民工的特殊性，把農民工群體排斥在救助范圍之外，損害了農民工的救助權益。endprint

四、《社會救助暫行辦法》的完善路徑

社會救助是反貧困領域的最后一道安全網，關系著貧困群體的衣食冷暖，它出現的任何紕漏都將影響貧困群體的基本生存狀況，因而編織好社會救助安全網尤為重要。為此，對于《暫行辦法》所存在的諸多缺陷，政府和社會各界應當高度重視并予以妥善解決。

1.制定《社會救助法》，提升法律的位階

《暫行辦法》的立法位階偏低，決定了它的法律效力層次不高，也使其強制性、權威性與約束力大打折扣，進而可能影響其順利實施，這不僅關乎貧困群體的生計，也關系到公眾對我國社會保障制度的信任度。為了增強社會救助法律的強制性、權威性與約束力，避免法律在實施中可能出現的人為性、任意性與偶然性，必須提升法律的位階，盡快由全國人大常委會制定《社會救助法》，以法律來規范和統籌各項社會救助制度，保障社會救助制度的健康發展。按照西方國家的經驗，社會保障領域的立法順序應當是先制定《社會救助法》，然后制定《社會保險法》，最后制定《社會福利法》。然而，我國社會保障立法反其道而行之，先于2010年頒布《社會保險法》，到2014年頒布降格后的《社會救助暫行辦法》。這也是我國社會救助領域問題叢生的一個重要原因。因此，無論是從提升立法位階的角度還是國際經驗的角度，我國都應當盡快制定《社會救助法》，為社會救助制度的長遠發展提供法律保障。

2.出臺法規實施細則，增強法律的規范性

《暫行辦法》中各種授權條款偏多，不僅會增加執法的難度與成本，而且會弱化法律的效力與可行性，還有可能帶來新的矛盾與問題。為了保障社會救助制度的健康發展，建議國務院有關部門盡快出臺具體的實施細則和相關的配套措施，針對最低生活保障標準、最低生活保障家庭收入狀況和財產狀況的認定辦法、特困人員供養標準、醫療救助標準、教育救助標準、申請教育救助程序、住房困難標準和救助標準、各級人民政府為實施住房救助提供的財政投入額度和用地供應比例、吸納就業救助對象的用人單位所能享受的社保補貼和財稅優惠的比例、臨時救助的具體事項和標準、社會力量參與社會救助所能享受的財稅優惠和費用減免標準等問題，作出統一且合理的詳細規定，讓各地政府在處理這些問題時“有法可依、有章可循、有據可查”，從而保證《暫行辦法》的順利實施和嚴格執行。

3.明確央地財政責任，保障制度的順利實施

一項社會保障制度的應運而生與長遠發展，迫切需要中央與地方政府財政提供充足、穩定且可靠的資金來源。中央與地方政府的財政責任不清晰，不利于社會保障制度的健康發展。因而，針對《暫行辦法》中出現的中央與地方財政責任不清晰問題，必須從法律上盡快予以明確。從西方國家的經驗來看，社會救助主要是地方政府的責任，救助資金主要來源于地方財政。但這并不適合我國國情。自1994年分稅制改革以來，我國的財政體制發生了重大變革，“財權上移、事權下沉”，中央財政收入占全國財政總收入的比重逐漸增加，地方財政收入占全國財政總收入的比重逐漸下降。與此同時，地方政府要承擔的行政事務不減反增，地方財政壓力與日俱增（見圖2）。因此，應當在合理劃分社會救助事權與財權的前提下，根據當前我國的財政體制，建立合理的中央與地方財政責任分擔機制，由中央財政承擔主要責任，為我國社會救助制度的可持續發展提供強有力的財政保障。

4.加大對違法的懲罰力度，捍衛法律的威嚴性

在當前我國政府人員和社會公眾的法律意識較為淡薄、依法治國理念尚未深入人心的情況下，倘若對違法犯罪者的懲罰力度偏小，法律就得不到有效實行，同時守法者的權益也會受到嚴重損害。因此，應當適度加大對于違法者的懲罰力度，捍衛法律的威嚴。例如對于救助機構及人員擠占、私分和挪用救助資金的行為，不僅要追繳其違法所得，而且應以《中華人民共和國刑法》第384條規定的“挪用公款罪”對直接責任人進行懲處；對于公眾騙取救助資金的行為，不僅要停止救助、追繳其違法所得以及處以一定額度的罰款，而且應以《中華人民共和國刑法》第266條規定的“詐騙罪”對其進行懲罰，增強法律的威懾力與約束力，從而保證《暫行辦法》得到嚴格遵守和順利實施。

5.重視農民工的特殊性，維護農民工救助權益

農民工是我國社會轉型時期產生的一個重要的新興階層。他們既不是純粹的農民，也不是完全的市民，他們為我國的城鎮化和工業化作出了卓越的貢獻。由于種種原因，農民工已經成為城市新增貧困人口的重要來源之一。根據《暫行辦法》的規定，農民工陷入貧困后要想申請救助只能向戶籍所在地政府提出申請。為此，農民工是很難享受城市的社會救助的。2014年，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》規定，取消非農業戶口和農業戶口性質區分，建立城鄉統一的戶口登記制度。盡管如此，由于存在制度執行的滯后性和地方保護主義等障礙，農民工被城市社會救助體系排斥在外的現狀依舊難以改變。針對這一問題，各級政府在貫徹實施《暫行辦法》以及未來全國人大常委會在制定《社會救助法》時，應當充分考慮農民工的特殊性，讓陷入生存困境的農民工也能夠公平地享受城市社會救助，以保障農民工的生存與尊嚴，促進社會公平正義。

五、結語

民之疾苦，國之要事。當前，我國正處于改革的深水區、社會矛盾的凸顯期和發展的關鍵期，發展不平衡問題異常突出，社會救助制度作為現代社會保障體系的最后一道屏障，關乎數以千萬計城鄉貧困人口的基本生存，必須充分發揮好“兜底線、救急難、保民生”的功能。為此，對于《社會救助暫行辦法》，作為新中國成立65周年以來第一部全面統籌和規范各項社會救助制度的行政法規，我們既要肯定它所取得的突破與創新，更應當看到它所存在的不足與缺陷，盡快采取措施對其進行完善，從而為建立公平、可持續的社會救助制度提供強有力的法律保障。

注釋

①唐鈞：《社會救助暫行辦法：退一步、進兩步》，《中國社會報》2014年3月5日。②冮樹革：《〈社會救助暫行辦法〉的時代特色與實踐意義》，《中國社會報》2014年6月30日。③參見李立國：《推進社會救助法治化的重要舉措》，《人民日報》2014年4月29日；韓克慶：《中國社會救助制度的改革與發展》，《教學與研究》2015年第2期。④鄭功成：《讓社會救助制度穩步走向成熟、定型》，《中國社會報》2014年3月5日。⑤2015年4月28日，有網友爆料13歲少年王志強在河南信陽救助站被“餓死”，尸體成“干尸”。6月1日，河南信陽市政府聯合調查組公布事件調查結果，對民政等部門的18名直接責任人進行處分。⑥2015年6月9日，貴州省畢節市七星關區田坎鄉茨竹村4名留守兒童在家里服農藥中毒死亡。得知事件后，李克強總理做出重要批示，要求有關部門嚴肅處理。6月12日，畢節市委和七星關區委決定對事故相關責任人進行處理。⑦2015年8月9日，有網友爆料山東省平度市崔家集鎮大城村孤寡老人李樹榮被餓成“皮包骨”。此后，平度市紀委介入調查，對三名失職相關責任人作出處理，村支部書記被免職。8月17日凌晨，平度市委宣傳部官方微博稱，李樹榮突發心臟病去世。⑧林閩鋼：《中國社會救助體系的整合》，《學海》2010年第4期。⑨蔣悟真：《我國社會救助立法理念及其維度——兼評〈社會救助法（征求意見稿）〉的完善》，《法學家》2013年第6期。⑩胡玉鴻：《試論法律位階制度的前提預設》，《浙江學刊》2006年第2期。鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略（救助與福利卷）》，人民出版社，2011年，第1頁。《社會救助暫行辦法》，《人民日報》2014年2月28日。孫秀林、周飛舟：《土地財政與分稅制：一個實證解釋》，《中國社會科學》2013年第4期。魏后凱、王寧：《參與式反貧困：中國城市貧困治理的方向》，《江淮論壇》2013年第5期。《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，《人民日報》2014年7月31日。

責任編輯：海玉endprint