完善我國環境公益訴訟制度的思考

王曦　章楚加

摘要：隨著環境形勢的日益嚴峻，政府在環境監管中的作用愈發重要。我國2014年修訂的《環境保護法》明確規定各級地方政府對本行政區域的環境質量負責，但該法對地方政府怠于履行環境監管職責的情形沒有設計相應的外部監督制度，客觀上造成環境公益訴訟實踐發展不平衡。借鑒歐美國家主要由公民或環保團體針對政府的環境違法行為提起行政公益訴訟的環境公益訴訟立法例和司法實踐，完善我國環境公益訴訟制度的關鍵是構建環境行政公益訴訟制度，以規制環境保護領域的“政府失靈”現象，并理順公共環境事務中行政權與司法權的關系。

關鍵詞：環境行政公益訴訟；環境保護法；環保團體；政府失靈；監督

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2016）03-0049-06

從制度創新的角度看，我國2014年4月修訂、2015年1月1日起施行的《環境保護法》（以下簡稱新《環境保護法》）的一大特色是，明確規定各級地方政府對本行政區域的環境質量負責，這為規范和約束地方政府的環境行政行為提供了基本依據。但遺憾的是，對于地方政府疏于履行環境保護職責的情況，新《環境保護法》沒有規定有力的外部監督制度。該法第58條被人們譽為“環境公益訴訟條款”并被寄予應對環境危機時代諸多環境問題的熱切期望，但就這一法條的實質內容而言，應當對這個美譽打個問號。自新《環境保護法》實施以來，各地環保組織依據該法第58條參與環境公益訴訟的熱情普遍高漲，但將政府行為納入環境公益訴訟制度的規制范疇尚存在法解釋學上的障礙。目前，檢察機關開展的環境行政公益訴訟試點中將環保組織排除在了原告范圍之外，這不利于環境公益訴訟的長遠發展。對照國外比較成功的環境公益訴訟立法例和司法實踐，可以認為，如何將新《環境保護法》規范和約束地方政府環境行政行為的理念付諸實踐，是完善我國環境公益訴訟制度的關鍵。

一、現行法律規定的缺失

1.新《環境保護法》第58條的局限性

新《環境保護法》第58條對環境公益訴訟制度作了明確規定，這無疑是一個巨大進步。該法條的具體內容是：對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（1）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；（2）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前述規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。從文義解釋的角度，可以將該法條的內容理解為環境公益訴訟的訴因和環保團體的原告資格兩部分，其中訴因限于污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，政府的環境違法行為是否包含在此訴因內，從文義解釋角度難以得出結論。現實生活中，不僅企業和其他私主體在生產、經營、生活中排放污染物等活動會造成環境污染和生態破壞，作為環境管制者的政府在管理上的亂作為和執法懈怠也會帶來

收稿日期：2016-01-20

作者簡介：王曦，男，上海交通大學凱原法學院教授，博士生導師，中國法學會環境資源法學研究會副會長，上海市人民政府參事（上海200030）。

章楚加，女，上海交通大學凱原法學院博士生（上海200030）。

嚴重的環境污染和生態破壞后果。①環境公益訴訟作為維護環境公益的一種法律手段，應當不僅適用于私主體，而且適用于對地方環境質量負有法定職責的地方政府，但遺憾的是，新《環境保護法》第58條并沒有為公民和環保團體提起環境行政公益訴訟提供法律依據。

2.新《行政訴訟法》的不足

在我國現行立法中，不僅新《環境保護法》有關環境公益訴訟被告范圍的規定存在不足，新《行政訴訟法》（2014年11月修訂、2015年5月1日起施行）對環境公益訴訟被告范圍的規定也存在很大缺失。根據我國《立法法》，對于涉及地方政府行政行為合法性的案件，司法機關在進行審查時，程序上依據《行政訴訟法》。遺憾的是，我國1990年《行政訴訟法》在修訂過程中，雖然專家意見稿中提到了行政公益訴訟制度，學界希望借修法之契機推動行政公益訴訟制度入法，但全國人大常委會法制工作委員會以時機不成熟為由，在最終出臺的新《行政訴訟法》中并未對行政公益訴訟制度作出規定，這為我國環境公益訴訟的發展造成了客觀上的障礙。從我國目前的環境司法實踐來看，各地環境資源法庭對環境資源案件基本上采用民事案件、刑事案件、行政案件“三審合一”的審判模式，但審判程序依舊實行“三審分立”的原則，對于以行政機關為被告的環境資源案件，審判程序依據新《行政訴訟法》。有學者認為，應當對新《環境保護法》第58條作擴大解釋，將有損環境的違法行政行為理解為該法條規定的污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為的一種。②但是，在新《行政訴訟法》沒有規定行政公益訴訟制度的前提下，即使對新《環境保護法》第58條作擴大解釋，也難以實現相應的行政司法救濟。

二、我國環境公益訴訟實踐之審視

1.新《環境保護法》實施后環境公益訴訟的發展

從2007年年底貴州省清鎮市人民法院受理全國第一起環境公益訴訟案件至2014年12月，我國法院系統共受理環境公益訴訟案件65件。③新《環境保護法》實施以來，我國環境公益訴訟實踐發展迅速，人民法院受理環境公益訴訟案件的數量大幅增加。根據最高人民法院的統計，2015年1—11月不足一年的時間內，全國法院就受理了48起環境公益訴訟案件，其中環境民事公益訴訟案件45件，環境行政公益訴訟案件3件。④與環境民事公益訴訟案件數量相比，環境行政公益訴訟案件數量極少，我國環境公益訴訟發展中的不平衡格局凸顯。

2.環境公益訴訟實踐發展不平衡的原因

如前文所述，在法律制度供給層面，我國新《環境保護法》和新《行政訴訟法》都對環境行政公益訴訟實踐的發展造成了一定阻礙。從司法受案層面看，新《環境保護法》實施以來人民法院審理的三起環境行政公益訴訟案件皆由檢察機關提起，依據是最高人民檢察院發布的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，該試點方案的依據是全國人大常委會制定的《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》。值得注意的是，全國人大常委會賦予檢察機關提起行政公益訴訟的權力雖有助于加強檢察權對行政權的制衡、實現依法治國的目標，但公益訴訟在本質上是公民參與國家治理的一種理性互動形式，是對行政機關維護國家利益和社會公共利益不足時的一種彌補，因而在肯定檢察機關提起環境行政公益訴訟具備正當性的同時，還要對環保團體等其他社會力量參與環境行政公益訴訟的合理性進行考量。檢察機關的主業是提起公訴、進行審判監督和監所檢察、預防腐敗等，將提起環境行政公益訴訟作為檢察機關的一項“自由裁量”行為，難免導致被提起的環境行政公益訴訟案件掛一漏萬，而環保團體是專門從事環境公益維護的社會組織，其對地方政府環境行政行為的監督比檢察機關更具有主動性、專業性、持續性和全面性。環境保護應當是多元主體參與的過程，將提起環境行政公益訴訟的資格僅賦予檢察機關，不利于環境公益訴訟的長遠發展。endprint

3.環保團體在環境行政公益訴訟中的角色定位

2015年是我國新《環境保護法》實施的第一年，各地出現了許多環境民事公益訴訟案例。分析相關裁判文書可以發現，“政府失靈”與環境侵權事件的發生存在一定的關聯性。以最高人民法院公布的2015年度“環境侵權十大案例”之一——北京市朝陽區“自然之友”和福建省“綠家園”兩家環保組織訴謝某某等四人破壞林地案為例，該案中原告稱被告的采礦行為導致林地毀壞，應承擔環境侵權責任，被告則稱其無證采礦行為系當地政府此前“先開采、后辦證”的招商引資政策所引起，多年來當地政府一直對其行為采取默許態度，故對所造成的林地破壞后果也應承擔責任。不難發現，當地政府在環境保護中存在監管缺失、監管不力等“政府失靈”問題。該案的判決結果一出，輿論紛紛為環保團體勝訴點贊。在肯定環保團體參與環境公益事業的積極意義的同時，更值得思考的是，如何避免政府監管缺位、監管不足等問題發生，如何避免環境破壞行為持續多年卻無人制止的現象重演。換言之，環保團體應敦促政府及時履行環境監管職責，而不是坐等環境受損已成既定事實后才提起環境民事公益訴訟。

在現有立法框架下，我國環境公益訴訟實踐中針對私主體的環境民事公益訴訟十分活躍，而針對地方政府的環境行政公益訴訟發展緩慢。這就出現了一種怪相：一方面，地方政府受國家和社會委托，本應對地方環境質量負責卻怠于管理地方環境事務，并由于環境行政公益訴訟立法的滯后而得以躲避訴訟監督；另一方面，環保團體作為社會公眾的代言人，通過環境民事公益訴訟代替地方政府行使環境監管職能。這種怪相是我國環境公益訴訟制度立法的先后順序顛倒所致。正確的立法順序應當是，先建立環境行政公益訴訟制度，后建立環境民事公益訴訟制度。如此，當環保團體發現環境違法現象時，可以敦請地方政府履行環境監管職責；若地方政府怠于履行環境監管職責，環保團體可以依法提起環境行政公益訴訟，通過司法權糾正行政權的懈怠。目前環保團體通過提起環境民事公益訴訟來代替地方政府履行環境監管職能，這是一種角色錯位，不僅極不合理，還會導致公共資源和民間資源的巨大浪費。誠然，政府在環境治理中起主導作用，但如果僅在環境決策和管理中強調公眾參與，而不建立環境行政公益訴訟制度，則僅依靠環境民事公益訴訟制度，難以強化社會公眾的環境監督和約束作用，難以防范環境決策中的潛在風險。⑤因此，在我國現有權力分工體系下，賦予公民和環保團體提起環境行政公益訴訟的權利，是擴大環境治理的民主參與范圍，實現以權利制約權力的有效途徑。⑥

三、境外及國際經驗之對照

現代環境公益訴訟制度發軔于歐美，后被世界上許多國家和地區所效仿。縱觀目前建立環境公益訴訟制度的國家和地區的環境法發展歷程，一個值得重視的現象是，其環境公益訴訟立法均以政府環境行政行為為主要規制對象。

1.美國公民環境訴訟

現代公益訴訟實踐肇始于美國。伴隨著劇烈的社會變革，各種公益訴訟實踐在美國蓬勃發展。20世紀70年代，美國環境保護領域開始興起公益訴訟。最早確立我們今天所稱的環境公益訴訟制度的，是美國1970年《清潔空氣法》中的公民訴訟（citizen suits）條款（該法第304條）。該條款規定的被告包括國家（美利堅合眾國）、美國聯邦環保局、政府有關行政機構等公共主體，以及企業、個人等私主體。該條款旨在敦促政府勤勉執法、企業嚴格守法，依據該條款，當政府怠于履行環境保護職責時，任何人都可以通過提起公民訴訟迫使政府積極履行職責。⑦美國公民環境訴訟制度采用復合型訴訟模式，該制度雖然賦予環保團體對私主體的訴權，但訴權的啟動受訴前通知程序（要求環境行政機關先行管理的程序）限制。美國聯邦法院恪守司法權與行政權相分離的原則，尊重行政機關在環境保護領域的優先管轄權。美國建構環境公益訴訟制度的首要目標是敦促行政機關勤勉執行環境法律，這一點在“美國公民訴訟制度之父”——密西根大學法學院約瑟夫·L.薩克斯教授的名著《保衛環境：公民訴訟戰略》一書中有鮮明體現。該書列舉的案例幾乎都是針對行政機關的，體現了環保團體具有提起環境行政公益訴訟原告資格的必要性。⑧

2.德國環保團體訴訟

考察歐盟國家環境公益訴訟的發展進程，不難發現，大多數歐盟國家的環境公益訴訟立法只允許針對有關環境的行政行為提起，只有荷蘭、比利時、葡萄牙等少數國家允許針對私主體（公司或企業）提起環境公益訴訟。⑨歐盟國家的環境公益訴訟立法以德國為代表。自1994年德國《基本法》第20條a款確立政府的環境保護義務開始，德國一直將環境法視為公法，認為環境保護乃政府之職責。⑩受傳統行政訴訟主、客觀理論分野之束縛，在很長一段時間內，德國環保團體訴訟發展緩慢。1997年簽署《奧胡斯公約》是德國推動環保團體訴訟發展進程的分水嶺，該公約對德國2002年《聯邦環境救濟法》的出臺產生了深刻影響，此后德國通過單行法的形式為環保團體訴訟提供了新的途徑。

德國環境公益訴訟制度將環保團體訴訟作為主要形式，這種訴訟只能針對有關環境和資源保護的法律所特別列舉的那些政府行為提起，其實質是一種行政訴訟。德國環境保護法律對可訴的政府行為進行了列舉，如2002年德國《聯邦自然保護法》第61條規定環保團體可以針對行政決定提起訴訟，具體包括三種情形：一是直接對規劃和建設工程的環境影響評價審批決定提起訴訟；二是對行政機關撤銷、解除有關自然與風景保護區的禁令的特許行為提起訴訟；三是對德國《設施許可條例》《聯邦污染防治法》等法律規定的必須申請行政許可的建設項目規劃或運營項目規劃行為提起訴訟。可見，德國環保團體訴訟始終圍繞政府的環境行政行為展開，立法者采用列舉的方法將建設規劃等抽象行政行為也納入了這種訴訟的范疇，意圖運用司法權對政府有關環境的行政行為進行監督和制約。

3.我國臺灣地區的環境行政公益訴訟

我國臺灣地區環境公益訴訟制度深受美國和德國立法的影響，有多部環境法規中的公民訴訟制度都明確規定只能以行政主管機關為被告。例如，我國臺灣地區2002年《環境基本法》第34條第一項規定，“各級政府疏于執行時，人民或公益團體得依法律規定以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟”；2006年修訂的《空氣污染防治法》第81條第一項規定，“主管機關疏于執行時，受害人民或公益團體得敘明疏于執行之具體內容，以書面告知主管機關。主管機關于書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者，受害人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠于執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行”；2006年修訂的《廢棄物清理法》第72條也有類似規定。從文本分析的角度看，我國臺灣地區的環境公益訴訟制度兼采美、德兩國立法之長，既吸取德國環保團體訴訟制度的優勢，以行政機關為主要規制對象，又效仿美國公民訴訟制度，以60日為敦促履行期限。endprint

4.實證數據之分析

在全球范圍內，從司法實踐中環境公益訴訟案件的數量來看，針對政府行為的環境公益訴訟案件數量相當大。據美國學者統計，1995—2003年間，美國公民僅依據《清潔空氣法》《清潔水法》《資源保護與恢復法》《海洋保護、研究與禁漁區法》四部法律，就提起了針對州和地方政府的937件行政訴訟。在德國，“環保團體訴訟的成功率遠遠高于個人訴訟的成功率，甚至達到43%，這其中包括由于部分勝訴和調解，完全勝訴率大約是20%。值得注意的是，在基礎設施項目這一重要領域里，普遍結果是部分勝訴，而針對污染設施（如燃煤電廠）提起的環保團體訴訟成功率可達到48.6%”。可見，德國針對政府行政行為的環保團體訴訟制度的實施效果很好，不僅起到了敦促政府勤勉履行環境保護職責的作用，而且促進了社會力量與政府在解決環境與發展問題上的協作。

四、建立環境行政公益訴訟制度是完善

我國環境公益訴訟制度的關鍵與歐美國家和我國臺灣地區將政府環境違法行為作為環境公益訴訟制度的主要規制對象不同，我國尚未建立環境行政公益訴訟制度，立法滯后導致環保團體無法借助于司法權來督促地方政府勤勉履行環境保護職責。新《環境保護法》為規范和監督政府環境行政行為規定了人大監督、新聞媒體監督、行政監督、公眾舉報等制度和相應的問責機制，但環境行政公益訴訟制度缺失將弱化這些制度和機制的實施效果，這一缺陷亟須彌補。

1.我國建立環境行政公益訴訟制度的必要性

環境公益訴訟制度的特殊作用在于，借助于公民和環保團體的力量，利用司法權糾正行政機關在環境管理中的不當行為。我國通過司法糾正政府不當環境行政行為的必要性表現在以下四個方面。

第一，監督行政機關依法履行環境保護職責的需要。地方政府在環境保護中的特殊地位和重要作用，決定了應當通過環境行政公益訴訟制度來確保其積極、正確地履行職責。一方面，地方政府擔負著環境監管的重任，不容懈怠；另一方面，地方政府擔負著地方經濟發展的決策者、規劃者和推動者的重任，不容出錯。在環境保護中地方政府可謂責任重大，其無論是在環境管理上出現懈怠或不作為，抑或在經濟發展決策上出現不利于當地環境質量的偏差，都會給當地經濟社會發展和環境保護造成長時間、大范圍的負面影響，這已經為諸多事例所證實。因此，除了繼續實施和完善黨內監督、人民代表大會監督、民主黨派和黨外人士監督、新聞媒體監督、政府機關內部監督等監督制度，還有必要通過立法建立環境行政公益訴訟制度，以環境司法督促行政機關依法履行環境保護職責。“一個靈敏、有效的權力監控機制，其事中矯正功能，能夠對偏離正軌的權力行為予以及時的矯正與補正，保障各級公權力的正當行使。”建立環境行政公益訴訟制度，是依法行政的應有之義。

第二，維護社會公平正義、保護環境公益的需要。當社會公共利益遭受不當行政行為侵害或政府部門怠于保障公共利益時，有必要賦予個人或社會組織提起行政公益訴訟的權利。從法律制度建構的價值取向的角度看，所有法律制度都應當服從有關社會公益的某些迫切需要的考慮。維護環境公益便是這樣一種考慮，因為環境公益涉及社會公平正義。國外和我國的無數事實都表明，環境公益有可能被行政機關（其本應是公共利益的維護者）的不當行政行為所侵害。

第三，符合國際立法趨勢。從現代行政法的發展趨勢來看，擴大行政過程中利害關系人的范圍，賦予直接或間接受行政行為影響的相對人依法提起行政訴訟以實現社會公共利益的權利，是現代國家的普遍做法，這一做法在環境保護領域表現得尤為明顯。現代工業化國家無不是在工業化過程中為了防止工業化帶來環境污染和生態破壞，而賦予政府保護環境公益的職責并以行政訴訟制度作為確保政府切實履行這項職責的最后保障的。建立環境行政公益訴訟制度，將公眾對地方政府環境行政行為的不滿和相關爭議納入司法審判的軌道，有利于穩定社會秩序、鞏固執政基礎。

第四，有利于社會各方在環境保護中良性互動。從理順司法權與行政權關系的角度看，環境公益訴訟既是一種訴訟活動，又是一項保障各方主體在環境保護中良性互動的重要法律制度。如前所述，我國新《環境保護法》和新《行政訴訟法》在環境行政公益訴訟制度上的立法滯后，在一定程度上導致現實中出現了環境民事公益訴訟“熱”、環境行政公益訴訟“涼”、環保團體積極參與環境治理、地方政府環境監管部門消極不作為的現象，這種現象有可能導致行政權與司法權錯位、司法權超越甚至替代行政權。如果這種現象成為常態，就表明國家對地方政府環境行政懈怠、不力予以默認。因此，必須厘清行政權與司法權在環境保護領域的權限，這是加快國家治理體系和治理能力現代化的需要。

2.我國建立環境行政公益訴訟制度的憲法依據

從法律淵源的角度看，我國《憲法》為建立環境行政公益訴訟制度提供了依據。該法第41條規定：中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告和檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。可見，我國《憲法》賦予了公民對國家機關及其工作人員依法行政的監督權。這種監督權的實現形式是多樣化的，環境行政公益訴訟即是其一。因此，建立環境行政公益訴訟制度符合我國《憲法》的精神和內涵。

3.我國建立環境行政公益訴訟制度的具體建議

我國立法機關應當盡快修改有關法律，為環境行政公益訴訟實踐提供法律依據，為公民和環保團體敦促地方政府承擔新《環境保護法》規定的“對地方環境質量負責”的職責提供合法途徑。

第一，對新《環境保護法》和新《行政訴訟法》作相應的修改，確認公民和環保團體的環境行政公益訴訟原告資格。綜觀英美法系國家和大陸法系國家的環境行政公益訴訟立法例和司法實踐，無論是美國的“事實損害”標準、英國的“足夠利益”標準，還是德國的“具備法律所認定利益”標準，各國在確認環境行政公益訴訟的原告資格時均采取比較寬松的立場，通過放寬傳統的、嚴格的“原告遭受損害或享有利益”的起訴資格要求，賦予公民或環保團體提起環境行政公益訴訟的資格。我國目前的環境行政公益訴訟實踐以檢察機關為原告，公民和環保團體不能作為原告，這是非常不合理的。建議通過司法解釋，對新《環境保護法》第58條作擴大解釋，使環境公益訴訟的受案范圍包括地方政府的環境行政行為，允許公民及其非政府代表——環保團體通過行政訴訟來監督行政機關依法履行環境保護職責。endprint