勘測設計企業移民代建業務面臨的問題及對策研究

王　超, 沈文莉

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司, 四川 成都　610072)

勘測設計企業移民代建業務面臨的問題及對策研究

王超, 沈文莉

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司, 四川 成都610072)

摘要：隨著國家水電開發和建設的迅速發展，水電開發與地方社會經濟、移民安置、生態環境協調發展的問題越來越受到有關各方的關注。移民安置具有涉及利益群體廣、項目類型繁多、工作程序復雜等特點。為進行有效的生產組織和管理，達到保證工程質量、減少安全生產風險、控制經營成本的目的，致力于為業主提供優質服務，需要對移民代建項目存在的問題進行梳理，并提出相應的改進措施與對策。本文通過廣泛調研和深入研究，提出了移民代建業務存在的主要問題和解決方案及對策，并希望隨著問題的逐步解決，能夠促進勘測設計企業移民代建業務的健康、可持續發展。

關鍵詞：移民代建； 制度建設； 規范合同； 精細化設計； 管理增值； 最佳實踐

0前言

目前，勘測設計企業面臨傳統業務增速顯著放緩、高盈利市場逐步放開、新業務市場競爭激烈的態勢，正處在“調結構、保增長、促轉型”的關鍵時期，努力開拓國內、國際兩大市場，逐步做大做強勘測設計、總承包、投資板塊業務不僅是集團公司對下屬勘測設計企業的要求，也是企業自身健康長遠發展的必然選擇。

隨著國家水電開發和建設的迅速發展，水電開發與地方社會經濟、移民安置、生態環境協調發展的問題越來越受到有關各方的關注。移民安置實施階段，地方政府作為移民工程實施主體，負責組織開展項目設計、建設和管理等工作。由于地方政府缺乏相應的專業技術和建設管理經驗，無法有效控制移民建設項目的工程進度、質量和費用。為保證移民項目順利實施，地方政府根據國家有關政策，采用代建制管理方式，以有效解決移民建設項目實施中存在的問題。

目前，金沙江的向家壩、溪洛渡，大渡河的瀘定、大崗山、瀑布溝，烏江的沙沱，沅水的三板溪，雅礱江的錦屏等水電站的移民項目已實施了代建制且均取得了一定的成效。

1項目特征

1.1項目業務范圍廣

移民代建項目涉及范圍廣，主要包括專業項目、城市集鎮農村項目、補償補助項目等。專業項目主要是建設征地涉及的交通、電力、通訊、水利水電、防護等；城市集鎮農村項目主要是城市、集鎮基礎設施、外部供水與供電、對外交通、土地開發整理和農村集中居民點等；補償補助項目主要是指房屋建設。

1.2項目實施方式正逐步完善

移民代建是在移民安置規劃批準后開始實施。按管理權限由市級、縣級地方政府或其相關部門通過招標或委托等方式選擇代建單位并分級委托代建。地方政府是移民代建項目的工作主體，起總牽頭作用，履行行政監管職責，負責代建項目的建設征地、移民搬遷、質量監督和協調服務，驗收并接收工程，為項目建設提供良好的施工環境。代建單位代行項目建設管理責任，按照相應的建設項目管理程序組織項目實施。

國發【2004】20號《關于投資體制改革的決定》首次明確了代建制是項目管理的一種新模式；發改能源【2012】239號《國家發改委關于做好水電工程先移民后建設有關工作的通知》進一步明確了代建制對于移民項目也是適用的；而后四川省陸續出臺的川扶貧移民發〔2014〕314號《四川省大型水利水電工程移民單項工程代建管理辦法(試行)》，川扶貧移民發〔2014〕215號《四川省大型水利水電工程移民資金內部審計管理辦法》，以及川扶貧移民發〔2013〕445號《四川省大中型水利水電工程移民安置驗收管理辦法》等文件則對移民代建制的實施、管理、費用審計和驗收等進行了詳細的規定。

1.3項目多具復雜性與特殊性

(1)移民安置受限，移民項目實施難度日益加大。隨著水力資源開發向江河上游延伸，向高海拔山區發展，向少數民族集中區域推進，水電工程所在地區的社會經濟條件更加落后，安置環境容量極其有限。且涉及少數民族文化習俗、宗教信仰和特殊的生產方式等方面的需求日益增多，傳統以農安置方式越來越難以實施。

(2)移民項目涉及眾多利益相關方，謀求平衡實屬不易。移民項目常常是水電主體工程業主和移民對象的利益交匯點，同時涉及地方政府中的移民、環保、林業、國土資源、城建等諸多管理部門，還有從事征地移民工作的建設管理方、單項設計與監理、綜合設代與監理、施工方等。在征地移民過程中，各方均有相應的利益訴求，要做到滿足各方面的需求十分不易。

(3)移民項目政策法規還不夠完善。目前我國的水庫移民工作沒有全國統一的管理機構，政出多門，移民涉及到的政策法規沒有很好的銜接。征地移民安置補償費用結構不盡合理，有關稅費比例占總投資的比重過大。部分移民項目實施工作滯后于水電樞紐工程建設，導致地方政府經常采取行政手段進行搬遷，干群關系緊張，移民安置質量較差。部分項目主體設計單位、移民監理單位缺位，現場監督管理缺乏，移民項目的實施差強人意。

2問題提出

基于勘測設計企業的業務范圍及能力，在移民項目中承擔的主要工作有：

(1)在可行性研究階段，受項目法人委托，負責建設征地范圍內實物指標和社會經濟調查，與地方政府共同編制移民安置規劃大綱和移民安置規劃報告；

(2)在移民安置實施階段，受地方政府委托，負責編制移民安置實施規劃設計，配合地方政府編制移民安置實施計劃、開展移民工程施工圖設計、移民安置綜合設計和設代工作；

(3)如簽訂了移民代建合同，則需全面介入移民代建項目的管理和工程建設的全部工作。

經過近幾年的具體實踐與不斷探索，勘測設計企業已意識到：移民安置作為水電開發進程中重要組成部分和基礎性、關鍵性工作，具有項目類型繁雜、涉及利益群體廣、移民政策不盡完善、工作程序復雜等特點。在具體實施移民項目代建中，不僅要面對技術質量問題，更多的要涉及到合同、費用、風險等多方面的管理問題。

為進行有效的生產組織和管理，達到保證工程質量、減少安全生產風險、控制經營成本的目的，致力于為業主提供優質服務，需要對移民代建項目存在的問題進行梳理，并提出相應的改進措施與對策。

3工作中存在的主要問題

3.1合同管理

(1)合同關系主體職責需界定清楚。移民代建合同中的相關重要干系人有5個：① 委托方——縣級移民實施機構(甲方)；② 被委托方——代建單位(乙方)；③ 投資方——通常為水電主體工程業主；④ 行政主管方——省級移民管理結構；⑤ 使用方——移民和地方政府。

項目實施過程中，由于管理、投資及使用主體不一致，地方政府作為受益方，更多的是考慮自身利益能否實現，從而造成工程推進困難。

(2)合同范圍需界定清楚。移民代建項目多具有復雜性和特殊性，每個移民代建項目都各具特點。項目實施過程中，地方政府經常要求代建單位完成一些在合同中沒有包括的工作項，這些工作項在代建合同范圍中定義不明確，但卻認為屬工程必需而要求開展工作，從而導致相應費用增加。

3.2勘察設計精度管理

(1)勘測設計精度受設計階段影響較大。在設計工作時間和勘察設計費用有限的情況下，相關設計工作深度只能立足于滿足規程規范和階段工作需要即可。但設計精度不高會帶來兩個方面問題：一是實施階段變更增加較多，地方政府和水電主體工程業主會認為設計技術水平不高或設計不夠盡心，使得相關設計質量和費用未進行有效控制。二是后期如果承擔了項目的移民代建工作，較多的變更也會增加工程建設難度，變更費用處置非常困難。

(2)施工附加量等設計概算與實際費用差別大。在可研階段，移民項目設計中的主體工程量及相應概算較易獲得，但施工附加量、臨建及附屬設施等投資估算并未按照分部、分項來分析計算，一般采用較粗略的定額及相應系數估算，由于受設計階段工作深度限制或粗估計算經驗缺乏，往往導致設計概算與施工實際最終費用差別較大。

3.3變更管理

移民代建項目涉及面廣、現場情況復雜，在移民安置實施階段，農村移民安置方案、城市集鎮規劃設計方案、專業項目處理、實施進度計劃等方面均可能存在變更。具體表現為施工過程中，由于地形地質條件、方案設計深度、移民或地方政府訴求、現場情況變化及民族宗教問題影響等原因，局部需要增加或減少工程措施，導致工程量發生變化或工程單價需要調整。

(1)變更處置程序需采取“移民”口徑。目前勘測設計企業部分移民代建項目的變更通常按照一般建設工程項目變更的方式處理，忽略了移民代建項目的特殊性，其變更程序不同于常規建設項目變更管理程序，移民系統對變更的管理另有一套程序和辦法。移民代建項目變更如果不充分利用移民口徑變更程序，會導致變更費用得不到移民主管部門的認可，造成變更費用后期處理難度增大，為工程驗收移交留下隱患。

(2)變更手續需及時確認。在合同管理中談到，項目實施過程中，地方政府會要求代建單位完成一些額外工作，這些工作在合同中并未涉及，一般屬變更項目。政府要求的變更項目如未及時確認，相關單位人事變動后，確認該事項存在困難。

3.4干系人溝通管理

(1)移民訴求導致阻工頻發。移民安置是直接涉及移民群眾權益的民生工程，實物統計、補償標準、安置方式、安置點和基礎設施建設等均是移民最關心的利益問題。隨著社會經濟發展，移民社會公眾權力意識不斷增強，移民希望更多的參與實物調查、補償方案制定和項目實施等有關移民安置工作。當移民覺得存在問題且其訴求通道不暢通時，往往采取一些極端行為，阻礙工程建設。應對移民阻工問題雖積累了一定經驗，但相應問題梳理還不全面，與項目利益相關者溝通還不夠深入，手段和措施在實際工作中略顯不足。

(2)需與政府、水電工程業主就有關事項及時溝通。勘測設計企業作為移民安置規劃設計的主體單位，又作為移民代建單位代行工程建設管理職責和進行工程總承包，在方案設計、現場問題處置、重大變更處理等有關問題時若和有關各方溝通不及時，會引起地方移民管理主管部門和水電主體工程業主的誤解和不滿，從而影響其聲譽和后期市場開拓。

3.5政策法規應對管理

移民安置相關的法規眾多，既有行政性的法規，也有技術性標準；既有國家層面的法規，也有各省份和地方的法規。特別是2004年以來，國家相繼出臺了一些與移民工作相關的政策和法規，規范并指導當前水電工程建設征地和移民安置工作，同時也對移民工作提出了新的更高要求。

勘測設計企業參與移民代建項目的各專業單位對有關移民政策和法規掌握程度參差不齊：征地移民專業本身就是在移民政策法規和規程規范指導下開展相關移民規劃設計工作，對移民法規了解最清楚，而相比較而言，參與移民代建項目工作較多的水工、地質、施工、房建、交通等專業更多是關注具體的工程設計，對移民法規的了解和關注不足。代建項目方案設計和施工中，有關的移民政策法規了解不夠深入，對移民代建項目特性缺乏認識，往往造成未按“三原”原則(移民工程建設規模和標準，應當按照原規模、原標準或恢復原功能的原則，開展水庫受淹專業項目的遷建)進行設計的問題。

4主要解決方案與對策研究

4.1進一步推動有關制度建設，理順工作流程

完善的管理制度及合理的工作流程是提高問題解決效率的主要措施與途徑?，F有的管理制度和技術標準對總承包和移民代建業務十余年的發展和逐步成熟起到了很好的推動作用，但還存在相應職責權限不清，工作流程不暢，管理制度不全面等問題。針對目前移民代建項目存在的流程和制度建設方面的問題，初步認為應從以下幾方面重點開展工作：

(1)建立健全代建項目商機階段風險評估決策機制，明確項目前期有關策劃流程；

(2)開展代建項目合同注意事項書、勘測設計導則、代建項目實施和驗收工作指南、干系人溝通指導手冊等有關范本和作業文件的制定，指導移民代建項目合同簽訂及合同執行階段的勘測設計與項目管理；

(3)盡快編制重大設計變更管理辦法。重大設計變更管理辦法原則上應體現如何避免和確立重大變更，如何降低變更帶來的影響，如何處置重大變更等內容。

4.2加強項目前期策劃，有效控制履約風險

對于潛在商機的移民代建項目，如何把控和分析可能的技術、商務和政策風險，是否最終承接該項目，承接后如何規避相應風險，都是項目商機階段必須解決的問題。因此，迫切需要建立完善的風險評估決策機制，明確各層級人員的主要職責，決策流程等。

為充分發揮整體技術水平，對工程項目進行全局性策劃，提高關鍵技術問題的解決效率，技術經濟委員正在制定設計策劃管理辦法。根據設計策劃的內容及其重要程度，設計策劃分為專業策劃、項目策劃和技經委策劃，各職能部門、項目部和專業單位各司其職，群策群力，對共性問題和關鍵技術問題進行研究、共享經驗和教訓，可促進重大技術問題的解決，提高整體設計水平。

4.3規范合同內容，處理問題做到有據可依

代建合同是地方政府和代建單位開展移民安置工作的基礎，是對雙方權利和義務約束的重要手段?？睖y設計企業作為合同中受委托單位，代行工程建設管理和進行工程總承包，在合同管理方面建議完善如下事項：

(1)勘測設計企業在移民項目中有多重角色：既是代建單位，又是綜合設計(設代)單位，也是總承包單位。如何發揮各崗位職責作用，較好地進行各角色間的轉換，需要在簽訂合同前慎重考慮這些問題，并盡量在合同中有所體現。

(2)代建合同中應盡可能明確政府職責，以便順利推進工程建設。

(3)應將合同條件與環境、范圍界定清楚，并盡可能在合同中對重大變更預留費用出口。

4.4開展精細化設計工作，夯實設計質量基礎

(1)不同階段設計成果要有效對接。在工程設計工作開始前，需對上階段設計成果進行梳理，并對本階段具體工程設計的方案、規模、標準進行確認，形成設計輸入基礎資料文件。水電移民工程設計和建設一般應遵循“原標準、原規?；蚧謴推湓δ堋钡娜瓌t：

① 對原標準、原規模低于國家規定范圍下限的，宜從國家規定范圍的下限設計和建設。

② 對原標準、原規模高于國家規定范圍上限的，宜從國家規定范圍的上限設計和建設。

③ 對原標準、原規模在國家規定范圍內的，應按照原標準、原規模設計和建設。

(2)各專業、各部門協同配合。移民安置涉及面廣、牽扯專業多，各專業所關注和考慮的重點不同。由于各專業的局限性，過于偏重某一專業會造成設計成果的全面性、合理性和經濟性不足，甚至施工時不少問題才暴露出來，卻因諸多因素的限制，使得問題難于解決。因此，各專業間密切配合、協同工作就顯得尤為重要，也是保證設計產品質量的重要手段。

① 在項目實施過程中，項目部應主動、充分調動各專業的工作積極性，協商解決方案變化、工程變更、工程現場突發事件處理等問題。

② 征地移民專業應派綜合能力較強的人員參與代建項目管理，進行移民政策交底，協調各專業接口管理，關注項目方案對“移民”特性的適應性。

(3)在前期設計階段，主體工程和施工附屬工程盡可能細化設計，其工程量和費用按照分部分項來分析計算。如果施工附屬工程和設施及臨建工程不能做到分部、分項計算，則應總結已建工程的經驗，盡可能提煉出相應的定額和估算系數，并在今后的工作中逐步完善，為移民代建項目的風險控制提供依據，避免設計概算與施工最終費用存在較大差異。

4.5加強過程管理，獲得項目管理增值

(1)干系人溝通管理應及時有效。如前所述，移民代建項目干系人眾多，加之勘測設計企業在移民代建項目中常常又是設計主體，如溝通不夠全面細致，就會導致相關重要干系人對其工作能力產生懷疑，既不利勘測設計企業工作的開展，又會影響其市場聲譽。因此，在與干系人溝通時，應針對不同的溝通對象，了解其關注內容，確定溝通事項。如水電工程業主關注的是方案設計、現場問題處置、重大變更處理等涉及工程投資和進度的問題，移民和地方政府更多關注的是工程質量和功能是否滿足要求等自身利益問題。針對以上主要問題應采取適宜的方式與干系人溝通。

(2)變更流程應適應“移民”特性。移民代建項目變更管理程序不同于其它建設項目變更程序，移民系統變更管理程序主要流程為：在移民安置實施階段，因工程建設需要，由項目法人或者移民綜合設計向省級移民主管部門提出重大設計變更申請，經省級移民主管部門批復同意后，由項目法人會同有關各方，按照可研報告階段的有關規定，組織開展移民安置規劃補充設計工作，履行相關公示、確認程序后報省級移民主管部門審批。相關變更費用資金的請示與撥付也是按照上述流程進行。移民代建項目變更管理應利用移民口徑變更程序，以利于變更處置和順利進行工程驗收和移交。

(3)工程變更及時確認。在工程實施過程中，對于地方政府或主管部門提出結合復建工程擴大規模、提高標準而增加費用的，應敦促地方政府或有關部門及時提出書面文件加以確認，同時盡早協商費用分攤相關問題。

4.6及時開展技術與管理總結，形成企業最佳實踐

勘測設計企業建設項目管理團隊和代建項目部經過眾多工程的歷練，獲得了寶貴的經驗。通過對具體工程進行認真、深入的技術與管理總結，不僅可以將個人或項目經驗轉化成為企業知識，提高工作效率和產品質量，也可以總結勘測設計技術、流程和工程管理經驗，提煉形成核心技術，并上升為企業技術標準和管理辦法，從而達到提高企業整體技術水平，提高市場競爭能力。加強工程技術與管理經驗總結工作可重點從以下幾方面進行策劃和實施：

(1)開展重點項目技術管理總結。梳理已竣工的工程項目，確定重點工程技術管理總結完成的時間，并將技術管理總結作為相關部門和項目部考核的強制指標。對后續重點項目，從前期開始就應進行技術管理總結策劃，在技施開始啟動工程技術總結工作，減少過程經驗教訓流失。

(2)組織開展建設項目管理論壇，開展學術和技術交流，總結和進一步發現建設項目技術管理存在的問題和解決措施，對優秀成果集中發表并組織專門學習。

(3)根據總結出的技術管理問題，認真研究和完善相關管理平臺和制度建設，編制適宜的管理辦法，使工程技術總結工作最終落實到制度化，以利高質量有效的開展工作。

5結語

本文對勘測設計企業移民代建業務面臨的問題及對策研究的有關背景進行了分析，對移民代建項目的特征進行了總結，對移民代建項目存在的主要問題進行了深入剖析和探討，并提出了六方面的改進措施與對策，即為：進一步推動有關制度建設，理順工作流程；加強項目前期策劃，有效控制履約風險；規范合同內容，處理問題做到有據可依；開展精細化設計工作，夯實設計質量基礎；加強過程管理，獲得項目管理增值；及時開展技術與管理總結，形成企業最佳實踐。

誠然，問題的梳理和解決不可能一蹴而就，勘測設計企業移民代建業務在市場開拓經營、創新生產組織和管理方式等方面還需要進一步加強有關工作。通過本文所提出的主要措施與對策，加強移民代建業務管理，對促進總承包業務板塊創贏增收，對促進勘測設計企業可持續發展均具有重要戰略意義。

參考文獻:

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[3]彭幼平，龔和平.對水電工程征地移民設計管理中幾個新理念的探討[J]，水力發電，2011，3(4)：9-12.

收稿日期：2016-01-24

作者簡介：王超(1979-)，男，吉林榆樹人，高級工程師，從事水電工程設計及技術管理工作。

中圖分類號：D632.4

文獻標志碼：B

文章編號：1003-9805(2016)02-0019-05