中外公務員制度比較

馬雪　劉琳　張力

摘 要：國家公務員制度（文官制度）源起英國，這一制度產生后西方國家紛紛效仿井普遍推行。中國1993年10月1日頒布《國家公務員暫行條例》，至今已基木完成國家公務員制度的實施工作，取得了較大的成績和實效。研究比較不同國家公務員制度的內容和形式，探尋中外公務員制度的基木特點、運作方式和發展趨勢等，對于完善具有中國特色的中國公務員制度具有積極的意義。

關鍵詞：中外；公務員；制度；比較

1 公務員制度主要內容及國家公務員的范圍

國家公務員，即指國家公務人員。他們是代表國家從事社會公共事務管理，行使行政職權，履行國家公務的人員⑴。國家公務員制度，即是通過制定法律和規章，對國家公務員依法進行管理的總稱。它包括公務員的權力與義務規定、分類制度、錄用制度、選任制度、考核制度、獎懲制度、任用制度、升降制度、工資制度、福利制度、退職退休制度、辭職辭退制度、廉政制度、申訴制度、管理體制等。公務員制度就是由這一系列制度構成的體系。

2 中外公務員制度特征對比

（一）任用制度比較

西方各國的共同做法是：主要按考核成績，并參照應試人的資歷、學歷、品德等各種因素錄用人才。我國公務員考錄制度的推行已取得顯著成效，建立了“凡進必考”的錄用機制，為確保政府效能的高速運轉和政府目標的實現發揮了巨大的作用。中外選拔公務員都堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，說明這是一種科學化、法制化，且行之有效的選人之道。作為依法治國的一個重要環節，公務員考錄的法治化是現代政府人事管理的重要支柱，對于造就一支高效、廉潔、精干的公務員隊伍有著十分重大的意義。

（二）晉升制度比較

由于政治體制的不同，西方國家的主要官員都是由直接選舉的方式產生，副職官員由主管行政的官員直接任免，由此帶來的一個弊端就是在決策過程中的專制。我國強調領導班子集體討論干部的任免，強調民主集中制，這樣在制度上體現了民主性和科學性。在職務升降方面，中外都強調任人唯賢、注重實績、民主公開、平等競爭，但也有不同點：一是我國堅持黨管干部，黨委負責公務員職務的升降、任免；二是我國沒有把降職作為一種懲罰的種類，而西方則把降職作為一種重要的懲罰。

（三）考核制度比較

西方文官制度遵循功績制和能力制，其中英國更強調能力制，考核的內容由考勤和考績兩部分組成，重視對人的能力、工作熱情、潛力的測評；美國則強調功績制，強調公務員工作的實際成績和效果，這種考核方式日益暴露出一些不公平、不合理的問題，改革后的考績制度的重點從成績測量轉到工作行為的考評上；法國公務員的考核內容有14項之多，重點考核服務精神、守時值勤、積極性等；日本的考核制度則更為細致，考核的種類、方法、內容、等次均有嚴格的規定。中國對國家公務員的德、能、勤、績進行全面考核，重點考核工作實績。公務員的考核分為平時考核和年度考核，平時考核作為年度考核的基礎。年度考核先由個人總結，再由主管領導人員在聽取群眾意見的基礎上寫出評語，提出考核等次的意見，經考核委員會或者考核小組審核后，由部門負責人確定考核等次。

四）工資福利制度比較

西方各國為了穩定公務員隊伍，鼓勵他們更好地工作，也便于吸引精英人才進入公務員隊伍，普遍實行較優厚的工資福利待遇政策。公務員工資基本能夠做到與企業同類人員持平，總水平高于企業。隨著社會經濟的迅速發展，勞動生產率的不斷提高，社會財富的日益增多，公務員的工資福利還會得到較大的提高和改善。中國長期實行低工資高福利的分配政策。且我國的工資保鮮福利水平和調整幅度取決于國家財政收支情況，西方則隨著物價上漲而相應提高；我國公務員工資水平比較參照對象是國有大中型企業平均水平。

3 完善中國公務員制度的途徑探析

我國的公務員制度雖然已經建立并有著十幾年的發展歷史，但是它的制度化和規范化程度尚且不夠，仍需要在推行過程中不斷的改革以求更加的完善和健全。在具體的改革過程中，我們要時刻注意到以下幾個方面：

（一）中國公務員制度的差異性發展

改革開放之前，我國是一個全能型的國家，國家與社會不分，政治與經濟不分，政治強而經濟弱，基本上可以說是一個政治性的社會。自從改革開放以后，我們大力發展市場經濟，我國的社會經濟才取得了飛速的發展，社會才逐漸地與國家相分離，但是傳統的政治因素并未完全消失，人們在思考社會事務時仍然不可能完全擺脫政治思維的影響。所以我們面臨的是一個政治思維影響極為深遠，市場經濟思維并不完全成熟的狀況。在我國現階段經濟改革迅猛，政治改革緩慢的局面下，作為適應經濟改革而做出的政治改革，就很容易出現制度建設和思維建設的不同步性。

（二）公務員制度的中國化原則

我國公務員制度是必須與我國的國情和政治發展相適應的，必須在四項基本原則的基礎上借鑒西方先進的管理經驗為我國的政治、經濟發展服務，也就是說我國的公務員制度必須有“中國化”的原則。

一，我們已經借鑒了競爭性考試錄用方法，對公務員的選拔實行公開考試、競爭上崗。這是我國公務員制度走向制度化的基礎，也是它的核心特征。

第二， 在我國，公務員是涵蓋范圍要遠遠大于西方，公務員終身任職的影響更為深遠。因為我國配套體制的不完善，職業終身會更多地表現為權力終身，甚至擴大為權力的無限制，所以我們不僅要改革我國公務員的進退和更新問題，還要加強法制、獎懲機制等配套設施，只有在全面的體制完善之下，公務員制度才會有長足的進步。

第三，西方公務員實行政治中立，這是與西方的政治體制相適應的。西方的政黨政制會導致政黨的此消彼長，互相傾軋，作為不隨政黨進退的公務員，必須保持政治中立。而我國是共產黨執政的社會主義國家，政治上是共產黨領導、民主黨派參政議政的政治格局，不存在政黨的輪流上臺，所以就不存在所謂的政治中立。而且中國共產黨的領導地位是憲法規定的，在實際政治生活中公務員必須接受中國共產黨的領導，不能堅持脫離領導的政治中立。

第四，考核是公務員任用與獎懲的基礎，在整個公務員制度中具有舉足輕重的作用。然而現行法規中的一些規定由于缺乏嚴密性、科學性，使得這一制度的效力大大下降。（1）考核內容過于抽象和劃一，標準過于籠統；（2）等次少；（3）考核人的選擇沒有針對不同的組織、職位區別對待；（4）考核方法較為單一，絕大多數采用的都是"寫評語"的方法，這是一種定性的、主觀性隨意性較強的一種方法，很難保證考核的客觀性。

（三）中國公務員制度的制度化和法制化

健全法制是完善公務員制度的基礎之一，完善公務員制度必須要在法制上有些創新。首先，要完善國家級法規。在總結公務員制度建設經驗的基礎上，根據具體實踐，不斷完善《國家公務員法》。其次，逐步出臺空缺的單位法規。一方面是制定詳細的公務員選拔、錄用、退休、監督以及公務員紀律等單項法規，另一方面是各地方要建設相應的配套法規，根據不同的地域情況建設細致的地方公務員規章。多種規章和法律相結合，形成高低有序，大小結合，地方與中央相配合的完整的公務員法規體系。最后，是要對已經出臺的法律法規進行修改和補充，消減過時的法規，彌補現存法規的不足。只有這樣才能在實踐的基礎上動態地完善法規體系，不斷跟上社會發展的要求。

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