民事檢察監督的新問題及其對策

呂逸榛

2012年修改《民事訴訟法》強化了民事檢察監督職能，而為了保障和規范人民檢察院依法履行民事檢察職責，使檢察機關對民事訴訟進行監督時有更具體的依據，2013年最高人民檢察院及時通過了《監督規則》。這兩部法律法規作為民事檢察監督工作的主要依據已經施行了一段時間，但民事檢察監督面臨著一些新問題，筆者在此提出并試圖尋求其解決的對策。

1 民事檢察監督實踐中存在的新問題

（一）檢察建議使用頻率低

在實踐中，人民檢察院對申訴案件適用檢察建議的頻率較低。實際上，向同級人民法院提檢察建議比向上級人民檢察院提請抗訴更能節省司法資源，減輕當事人的訟累，理應更多的適用檢察建議來監督民事訴訟。然而，盡管自2012年明確了檢察建議這一監督方式以來已經有兩年多的時間，但檢察建議在實踐中的運用依然不太順暢。檢察建議本應作為與抗訴共同協作的一種監督方式，積極的在民事檢察監督中發揮其作用，而實踐中如此之少的運用檢察建議的方式進行民事監督是出乎意料之外的。實踐中檢察人員往往很少考慮適用檢察建議，而是要么選擇抗訴；要么選擇不支持監督申請。

（二）任意對申訴案件適用中止審查

中止審查，是在民事申訴案件受理后，因出現某種無法克服和難以避免的特殊情況，導致審查不能或者不宜進行，因而檢察機關決定暫時停止審查程序的制度。實踐中， 部分檢察人員基于各種原因任意曲解訴訟中止的內涵， 隨意擴大訴訟中止的外延， 使一些本應及時解決的案件得不到審結， 長期擱置。《監督規則》第74條的第四款作為兜底條款，規定了人民檢察院可以自由裁量中止審查的情形，并且，對申訴案件作出中止審查的決定時，也無需經過任何程序的審批。這造成了在實踐中部分檢察人員利用這一規定，變相延長對民事檢察監督案件的三個月審查期限，將難以在法定審查期限中結案的案件中止審查。此外，立法沒有賦予當事人對檢察機關決定中止審查的異議權，以致于當事人只能消極的等待檢查機關恢復審查。

（三）《監督規則》第三十二條的規定未落實到司法實踐

實踐中，大多數的抗訴案件是由市檢察院提請省檢察院抗訴的，只有一小部分是區檢察院提請市檢察院抗訴，再由市檢察院對中級人民法院提出抗訴。這是因為大多數案件都經過了一審、二審，在審級上中級人民法院作出的判決由市級人民檢察院進行審查，并決定是否提出檢察建議或提請省院抗訴。但2013年通過的《監督規則》第32條的規定意味著，自《監督規則》頒布以后，如果當事人沒有將訴訟渠道的救濟途徑用盡的話，幾乎是不能再向檢察機關申訴的。結合審級來看，實際上就是區級檢察院幾乎不能受理申訴案件，而市級檢察院幾乎不能提出抗訴。而實踐中，均有區檢察院提請市檢察院抗訴的案件。歸結起來，是由于部分區級檢察院尚未轉變觀念，將一審終結的申訴案件繼續受理并審查，再提請市級人民檢察院抗訴。而對不應當受理的案件，經過審查提請抗訴后應當如何處理，法律又沒有明確的規定，這使得市級人民檢察院對確有錯誤的判決仍然會提出抗訴。

2 對民事檢察監督存在的新問題的原因分析

司法實踐是圍繞著立法進行的，而司法在實踐中運行不暢，立法往往是一個先決的因素。由于民事檢察監督的全面化仍然算是一樣新事物，所以難免立法還不能非常周全。因此，立法的缺失或立法規定上的不合理是民事檢察監督存在的問題的首要原因。另一方面，影響民事檢察監督程序良好運行的，除了立法層面上的缺失之外，檢察機關自身的原因也是不可忽視的。首先，檢察機關對民事檢察監督的重視程度仍然不足。公訴工作與自偵工作一直被認為是檢察工作的重點，而民事檢察監督則處于其次的地位。在機構的設置上，民行部門的許多程序都要經過檢察委員會的審批，然而檢察委員會內部卻沒有刑民之分，使得民事檢察監督案件得不到專司審查。在人員的配備上，民行部門的檢察人員是直接從負責刑事案件的部門轉過來的，與現在法院逐步形成法官專業化的情況進行對比，需要檢察人員明顯不足以應對各種民事案件。其次，民行部門的檢察人員的辦案理念也是制約民事檢察監督發展的原因之一。同時，績效考核的重點體現在提請抗訴案件數之上，這是造成檢察建議使用頻率低的一個重要原因。

3 完善民事訴訟檢察監督新問題的若干對策

（一）完善檢察建議的跟進監督及簡化其適用程序

檢察建議與抗訴作為民事檢察監督的兩種方式在民事訴訟過程中共同發揮法律監督作用，但是檢察建議未能達到其預期的訴訟監督效果。《監督規則》第117條規定了跟進監督，然而如何跟進監督是無法找到有關規定進行具體操作，這使得跟進監督作為保障民事檢察監督效果的最后屏障無法發揮其應有作用。因此，要充分的發揮檢察建議制度設計目的，提高檢察建議的適用頻率，就必須進一步完善跟進監督制度。跟進監督可以具體化為以下幾種措施： 一、可以提出更換辦案人。人民法院對民事檢察建議拒不回復、逾期回復或回復后認為仍存在錯誤的，可以提出更換辦案人。二、報請人大備案。人民法院多次對檢察建議逾期回復、有錯不糾的，可以報請人大備案。三、在檢務報告中公開。可以將檢察建議的回復情況，糾錯情況等信息作為檢務報告的一項在本院的網站上公開。

與此同時，還應當適當簡化檢察建議的提出程序。檢察建議相對起抗訴是一種相對緩和的監督方式，而如此繁瑣的程序設置與其性質不相吻合。因此，為使檢察建議能夠切實發揮其作用，也應當對其提出程序進行簡化，使其與抗訴的程序保持一致。

（二）對中止審查的適用予以適當的限制

當事人對于檢察人員對申訴案件任意中止審查時，當事人卻沒有任何救濟途徑。這又回到了最基礎的問題——誰來監督監督者。但至少在檢察人員對申訴案件適用中止審查時，可以在程序內部對其進行適當的限制。具體來說，有兩種路徑可以選擇：一種是，中止審查的決定應當經過一定程序的審批。目前法律是直接給予承辦人自由裁量是否中止審查的權利，而無需通過任何審批程序的。因此，可以考慮在承辦人作出中止審查的決定時，應經由民行部門主管審批。另一種是給予當事人對中止審查的決定提出復議的權利。中止審查處理的已經不止是簡單的程序性事項，實質上往往會影響到當事人的實體權利義務，故而應當給予當事人對中止審查提出復議的權利。

（三）加強各司法機關之間的溝通

具體而言，可以從以下幾個方面入手：第一，檢察機關內部要進行良好的溝通，上下級檢察機關應定期舉行民行工作會議，對法律法規作出統一、正確的理解并切實落實到實踐。對于不應當受理的申訴案件，應當及時進行更正；上級檢察機關對于下級檢察機關提請跟進監督的案件，處理后應當及時反饋跟進情況。第二，人民法院應當明確內部對應檢察機關的接收與回復機構。如果人民法院接收與民事檢察監督意見的部門不確定，不僅法院相關部門就容易出現相互推諉的情形，同時也不利于法院及時高效的糾正違法行為。第三，建立信息化訴訟監督溝通平臺。信息化訴訟監督溝通平臺，就是人民檢察院與法院、公安等相關單位銜接配合，利用信息化手段，建立一個覆蓋各個訴訟環節的統一監督溝通平臺。以檢察監督與相關部門內部監督的機制銜接為保障，監督溝通平臺對法律規定的各個訴訟節點嚴密設置，通過該平臺，辦案人員可以及時發現并糾正訴訟各環節存在的問題。