淺談農村集體土地流轉存在問題之我見

摘 要：農村集體土地流轉農村城鎮化與工業化進程中對非農建設土地需求急劇上升的結果，隨著時間的推移，暴露的問題也越來越突出，嚴重影響農村社會的和諧與穩定，本人認為要使問題得到很好的解決，關鍵在于建立健全集體土地流轉的相關法律法規。

關鍵詞：土地；流轉；問題

農村集體土地流轉在鄒平縣及整個濱州市已經十分普遍，這是農村城鎮化與工業化進程中對非農建設土地需求急劇上升的結果。但是鄒平縣以及其他地縣非農建設用地在流轉中暴露的問題也越來越突出，占用農村集體土地進行非農建設不符合法規、不合規范，甚至在對農民進行經濟補償時隨意性大，缺乏穩定而規范的管理。由于土地權屬產生的糾紛在鄒平以及其他各地縣都普遍存在，甚至有的地方已發生械斗等流血事件，嚴重影響農村社會的穩定。究其根源，我認為農村集體土地流轉存在的諸多問題關鍵在于有關集體土地流轉的法律不健全以及農村土地產權的制度建設滯后。

1 簡析當前農村集體土地流轉的法律規定及其存在的問題

當前，雖說我國涉及農村集體土地的性質與使用權流轉有關的法律主要有《憲法》、《民法》、《村民委員會組織法》以及一部專門的《土地管理法》，但是這些有關農村集體土地流轉的法律規定仍存在很多問題。

1.1 農村集體土地性質的有關規定

1999年修訂的《憲法》第10條和1986年的《土地管理法》第6條都明確規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國有的以外，屬集體所有；宅基地、自留地和自留山也屬于集體所有。”至于哪一級和哪一個組織機構代表農村集體擁有土地的所有權，《土地管理法》第10條則繼續規定“已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，由鄉鎮農民集體經濟組織經營、管理。”同時，我國的《民法通則》第74條也有類似的規定，“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業合作社等農村集體經濟組織或村民委員會經營、管理。已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”。根據有關的調研（國土資源部，2001）指出，鄉鎮、村民小組農民集體擁有的土地多數在實地均有明確的界限和范圍，而且其面積比例一般為1∶9∶90.似乎農村集體土地的性質與所有權主體并不存在所謂“模糊”之類的問題。但是，在實際進行農村土地流轉的許多案例中，土地產權歸屬的糾紛的確嚴重。例如上海郊區某鄉興辦私營開發區，占用一個村500畝地。當時鄉鎮政府與該村委會商定，每畝每年補貼800元，補貼時間為8年。現在補貼期滿，鄉政府停止補貼。但這500畝原屬村集體所有的土地現在的權屬應該歸誰？如果按“既成事實”，“已經屬于鄉鎮農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉鎮農民集體所有”，那么，顯然是鄉鎮政府使用行政權侵占土地所有權，隨意上收村級或下級的土地所有權，即使鄉鎮政府已對村委會支付了一定補貼。如果承認現在土地的所有權屬于村委會，應該如何確定村對土地的收益權？當然，產生糾紛的原因可能更為復雜，當初鄉鎮政府與村委會的協商是否經過大多數村民的同意？從而該協商是否具有法律效力？該協商是否規定了8年政府補貼之后土地所有權的處置等問題？類似的問題還有鄉鎮政府興辦鄉鎮企業需占用集體所有的土地，經依法批準后，占用某個村民小組的土地，該村民小組的土地使用權已轉移到新興辦的鄉鎮企業。那么，該村民小組的土地所有權是否也同時轉移到新興辦的鄉鎮企業呢【劉漢裔：關于我國農民集體所有土地產權制度若干基本理論與實踐問題的探索】，上述二則案例說明當農村集體土地發生轉移時，土地集體所有權屬與使用權在法律上的確沒有得到明確的規定和保障，從而產生一系列的問題也就顯得十分棘手、難于管理。

1.2 農村集體土地流轉的有關規定

我國法律對農村集體土地流轉的有關規定一直是十分謹慎和有保留的。1982年的《憲法》第10條嚴格規定“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。直到1980年代末，對土地流轉的法律控制才開始松動。

1988年修改的《憲法》規定“土地使用權可以依照法律規定轉讓”，而同年修改的《土地管理法》第2條也規定“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。土地使用權的轉讓辦法，由國務院另行規定”。當然，此后隨著國有土地流轉辦法的出臺，國有土地市場在全國各地取得快速有序的發展，對城市國有土地資源的配置發揮了重要的作用。但是，有關農村集體非農建設用地的流轉辦法和法規一直沒有出臺。我國新修訂的《土地管理法》第43條規定，“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。但本集體經濟組織成員使用本集體經濟組織土地辦企業或建住房除外”。同時，該法第63條規定：“集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設。但是，符合土地利用總體規劃，并依法取得建設土地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外”。由此可見，我國目前的法律對農村非農建設用地的流轉限制是比較嚴格的。事實上，集體經濟組織內部成員雖可以使用本集體土地興辦企業或建住房，卻不允許出讓、轉讓或出租，這意味著農村非農業建設用地在法律上是禁止流轉的。至于因破產、兼并等情形致使土地使用權流轉雖被法律許可，但也由于缺乏具有可操作性的具體規定，如對于流轉的方式與程序、流轉期限與對象以及流轉后土地產權關系的調整等均缺乏明確規定，實際上或者無法公開正常進行、或者以違法私自轉讓等方式交易。結果，自發、私下的農村非農建設用地的流轉，直接造成土地利用的混亂，對土地利用總體規劃和城市規劃的實施都產生了較大的沖擊，使得城鄉建設用地總量難以有效控制。

2 簡析現有法律約束下農民行使土地控制權的有限行為能力的影響

以上，我們分析了我國現有法律對農村土地產權性質的界定與約束，包括對土地使用權或農村集體建設用地流轉的規定，表明農民對土地的產權是嚴格受法律制約的，這是農民對土地產權的有限行為能力的法律根源。但是，除了法律約束之外，農村土地產權的集體所有制本身就造成農民對土地控制權的有限行為能力。原因主要有三方面：

2.1農民對現有承包土地要隨全村人口的變化而發生動態調整，任何單個農戶都不能確保對某塊具體的土地擁有長期穩定的權利，這種不確定性是不以某單個農戶的意志為轉移的農村土地產權的集體所有制規定了農民享有對所承包土地的使用權，而農民經營土地的最終所有權歸屬于社區集體經濟組織。為了保證土地產權分配（界定）的公平性，從初始的按人（勞）均分土地使用權，到一次又一次地因人口變化而重劃土地經營權，使追求產權界定公平的調整水無休止。這種制度安排的運作與實施費用無疑是高昂的：土地的經常性調整，使農戶無法形成對與土地相關的固定資產投資的長期預期；既然每個成員對集體土地權利是均等的，這就意味著他們在土地數量、質量及土地負擔的分攤上是均等的，因而，土地遠近好壞的統一搭配，使農戶承包的地塊不僅分散而零碎，也造成了嚴重的規模不經濟；為了做到地權的平均分配，每次調整都需要重新核查人口、土地的面積數量與地塊數量及其質量，產權的界定費用高昂。

2.2農村集體建設用地的流轉（假設這里流轉的土地是屬于村民小組集體所有的）原則上需要由村民小組內的全體相關農民集體決策根據自愿的原則，至少需要絕大多數（三分之二以上）農民的同意。在不可能或很難做到全體一致同意的情況下，少數不同意流轉的農民其利益就可能得不到保障，而處于不利的地位，甚至喪失對其承包土地的控制權（能力）。在實際操作中，問題可能更嚴重。集體建設用地的流轉一般是由鄉鎮特別是由村來具體操作，而不是由作為土地所有權的村民小組集體經濟組織實施的。由于村民小組的集體經濟組織與村、鄉兩級集體經濟組織是不同的利益主體，在利益關系不一致時，處于劣勢的集體經濟組織，在村、鄉一級代為行使其土地產權的情況下，其利益實在難以得到保障（【國土資源部土地利用管理司，集體建設用地流轉調研報告，2001.6】。而且，由于信息不對稱以及村、鄉干部同企業之間可能的合謀關系就更損害了村民小組一級農民對土地的控制權行為能力及其收益狀況。所以，在（農村集體建設）土地流轉決策相關的合同條款設計、談判方面，作為所有權主體的村民小組以及擁有土地承包權的農民都只有很有限的控制權行為能力。

2.3農村集體（村民小組一級）建設土地一旦流轉出去以后，如果沒有被征為國有的話，由于村民小組集體經濟組織不僅法律地位不夠明確，而且內部組織結構也不完善，村民小組以及其內部的農民在很大程度上就失去了對其流轉出去的土地的所有權或承包權這是農民對農村土地產權（承包權）的有限行為能力最顯著的特征之一。在此情況下，有些地方為了解決土地產權主體不明確、權屬不清或界限不明等問題，以方便組織管理和登記發證，或為了城市建設用地統一規劃和利用，或干脆以“既成事實”為名，地方政府或農村集體經濟組織就將下級村民小組集體所有權上收，確定為村級或鄉級集體經濟組織所有。有的地方直接將“城中村”或城鄉結合部的集體土地“宣布”為國有土地（國土資源部，2001）。村民小組和農民對土地所有權（承包權）的有限行為能力對農村非農建設用地的流轉容易產生嚴重的經濟后果，即一方面縱容了地方政府為了招商引資，加快經濟發展，以制造政績而任意以行政權侵占土地所有權，隨意上收村級或村民小組的土地所有權；另一方面助長了企業同鄉或村委會之間的合謀勾結，私下轉讓出租農村土地，甚至從事房地產開發，或用以規避上繳新增建設用地有償使用費等。

3 加強農民和集體經濟組織對土地產權的行為能力

農村集體建設用地流轉過程中涉及的法律問題與農地產權制度息息相關。我國現有的法律對農村集體土地所有權代表以及農村土地（使用權）流轉規定的不夠明確具體，尤其缺乏操作性，而這又內在地影響了農民對土地產權的行為能力，造成農村建設用地流轉過程出現了一系列的問題。因此，要有效地解決當前農村建設用地流轉過程出現的問題，關鍵在于從法律制度以及管理上強化農民和集體經濟組織對農村土地產權的行為能力。

3.1應繼續尋求、推動現有法律對農村集體土地所有權主體、所有權代表和相應的權利、義務的明確規定，賦予并保護農民的集體建設用地的財產權同時，在強化規劃控制的前提下，允許并鼓勵集體建設用地使用權的合法流轉。作為地方政府，也應積極研究并制定適合本地實際的農村集體建設用地流轉辦法，以使相關法律具有可操作性。

3.2要加快農村集體土地所有權的登記發證工作，這是增強農民與集體經濟組織對土地所有權行為能力的關鍵國土資源部2001《關于加快農村集體土地所有權登記發證工作的通知》中已明確規定“凡是土地家庭承包中未打破村民小組（原生產隊）界限的，不論是以村的名義還是以組的名義與農戶簽定承包合同，土地應確定給村民小組農民集體所有。”通過加快農村集體土地所有權登記發證工作，明確土地所有權的主體，從而增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體土地的“公開、公平、公正”流轉。

3.3要強化農村集體建設用地流轉的管理程序，以規范集體建設用地流轉的條件、方式、期限、程序、收益分配機制以及管理措施等。

作者簡介

劉司虎（1977-），男，漢族，本科，現任山東省鄒平縣國土資源局魏橋國土分局副局長，兼任鄒平縣碼頭鎮國土所所長。主要從事國土資源的保護和利用工作。