讓農民受益的東平“土改”

雷宇+朱娟娟

30多年前，主政安徽的山東東平人萬里，在安徽全省推動包產到戶、分戶經營，帶來中國農村經濟發展的第一次飛躍。從2012年開始，在萬里的家鄉東平，一種探索農村集體經濟有效實現的新模式——在分戶經營基礎上推動土地股份合作，如星星之火正在燎原。

“如果說包產到戶是脫貧所逼，東平土改則是致富所逼。”華中師范大學中國農村研究院院長徐勇認為，當全面建成小康社會進入攻堅期，破局首在“三農”，東平3年來的土地改革試驗價值由此凸顯。

困境倒逼改革，出路在哪兒？

東望泰山，西臨黃河，地處山東省西南部的東平縣，山、水、平原各占三分之一，自古以農業為主。

“東平山好、水好、人更好，什么都不缺，就是缺錢。”這是華中師范大學中國農村研究院院長徐勇對當地的第一印象。

用東平縣銀山鎮南堂子村黨支部書記、村委會主任鄭燦賓的話說，“村民窮，村集體更窮”。以前，360戶村民，人均耕地不足3分，且多分散在山坡上。村民外出打工或打魚為生。“南堂子怪事真不少，山清水秀風光好，只見大哥不見嫂。”流傳在村民中的這句順口溜，描述的是這里窮得娶不起媳婦。

而在東平縣彭集街道安村，地少且分散，種地不掙錢。2011年前，村委會辦公場所僅有兩張桌子、3把椅子，還欠著24萬元外債，村里曾經9年沒有村主任。

南堂子村與安村，是前些年東平縣農村集體經濟薄弱的一個縮影。

東平縣縣委書記趙德健上任以來，走訪了100多個村，寫下《用腳步丈量民情》一書。書中，100多個村莊的共同點，就是村級治理沒錢。趙德健深有體會，村民沒錢，意味著物質生活幸福指數低下；村集體沒錢，則意味著說話沒人聽。

東平縣提供的一組數據顯示，2011年，全縣716個行政村，沒有集體收入的村莊276個，占38.5%；村莊集體經濟在3萬元以下的，占21.4%。也就是說，近四成村莊屬于“空殼村”，還有兩成多村莊集體經濟薄弱。

農民與村集體都沒錢，鄉村發展陷入惡性循環……東平縣縣委、縣政府意識到，傳統的農村經濟管理體制和發展模式，已很難適應現實發展的需求。

出路在哪兒？

2012年，東平縣與華中師大中國農村研究院展開合作，探索農村集體經濟發展新路徑。

大量的實地調查研究讓課題組明確，東平農業農村發展已走到新的“十字路口”：

全縣17萬農戶承包土地，戶均5.1畝，大部分以家庭經營為主，土地零碎、過于分散，生產效率低，很難獲得規模效益，農民增收困難；

農村大量青壯年勞動力外出，農民對農業依賴程度減弱，農業兼業化、老齡化、女性化經營日益明顯，難以形成現代高效農業，經營體系亟待創新；

村級收入不僅少，且缺乏有效來源，相當數量的村莊集體經濟空殼，村莊治理陷入困局。

有沒有一種方式，可以既充分利用農村現有資源，又能調動農戶積極性，并引入現代先進運營、管理模式，實現效益與效率兼得？

成立土地股份合作社，讓農民的土地成為獲取收益的一種資產

2012年10月26日，東平縣接山鎮后口頭村炬祥土地股份合作社成立，成為山東省首批、泰安市首家土地股份合作社。

所謂土地股份合作，就是通過土地入股、市場運作，實現農村集體的重塑。“戶戶有土地，戶戶能加入”。具體說就是將土地確權與土地經營相結合，將農民土地股份化，引導農民以土地承包經營權入股。以此讓農民的土地，成為能夠從合作社經營中獲取收益的一種資產。

“但這種合作，又不僅僅是土地的封閉聯合，而是以土地為基礎的開放式聯合。”課題組成員黃振華介紹，在這個過程中，不同于人民公社式的生產要素簡單聯合，農村最為匱乏的資本、技術、管理等生產要素，也得以有效引入。

東平在土地股份合作社的發展過程中，要求合作社成立獨立的管理結構，理事會、監事會均由入社農民共同選舉產生，分別負責日常管理、經營與監管。重大決策則采取社員大會表決形式，社員根據合作制原則，平等享有決策權。利益分配方面，則按股分紅。

“炬祥土地股份合作社”成立之初，共有17家農戶，202畝耕地、100畝河灘地，栽植國槐、法桐等。現如今，全村村民踴躍加入合作社，入社土地1060畝，村集體荒灘地350畝，產業涵蓋鄉村旅游，綠化、經濟苗木，紫薯種植等。

根據合作社的方案，農戶土地1畝為1股，集體的灘涂地質量稍差，每兩畝為1股。2014年5月，合作社第一次分紅，農民每畝耕地在獲得1000元保底股金的基礎上，分得200元紅利；村集體也獲得數萬元保底利益與分紅。

通過以點帶面，示范引導，截至2015年10月，東平全縣共發展土地股份合作社55家，入社農戶7809戶，規模經營土地4.36萬畝。

根據各村實際，如今，在東平，土地股份合作已探索出3種經營模式：引入外部資金、技術和管理，打造新型農業經營主體的合作經營型；將土地整體對外租賃，穩定獲取租賃收入，實現規模種植、提高土地產值的內股外租型；自主培育產業的產業經營型。

無論農民還是村集體，收益不僅體現在錢這一方面

東平縣農村改革試驗區領導小組成立伊始，就確定了一條基本原則：“改革的首要目的，是讓農民受益。”

在東平，凡參與了土地股份合作的農民，都有一個新的稱號：“三金”農民（租金+股金+薪金）。具體來說，既有土地租金作為基本收益，也有由彈性分紅、風險收益、務工報酬構成的增值收益。

課題組介紹，合作社收益方面，按一定比例提取風險金、公益金后，首先保證土地基本收益，不論是農戶土地還是村集體土地，入股土地每畝可拿到1000元左右的固定租金，這是保本收益，還可以視情況浮動。其次是按股分紅。收益剩余部分，則根據股權和契約分配。

“加入合作社，除了保底租金、年底紅利，平時在苗木基地打工，每年還另有七八千元勞動報酬，挺合算。”接山鎮后口頭村村民趙恒水說。

一個典型的案例是：不同于2011年前的衰敗，彭集街道安村如今已是另一番景象。安村“安大土地股份合作社”成立后，單引進公司建成中藥材種植基地這一項，集體就能收入30多萬元。短短兩年間，安置就業500余人，入股農民人均增收4000元，村集體年收入達150萬元。

無論農戶還是村集體，收益不僅體現在錢這一方面。

在課題組看來，土地股份合作，為農民搭建了合作紐帶：以土地為中心，農民能有效地參與進來，形成新型經濟共同體，農民市場地位提高了，并且充分享受入社、退社自由。

農村市場化改革也得以推進：一家一戶承包土地的凝固格局被打破，實現了土地由資產向資本的轉變；培育了新型農民，愿種田的有田種，不愿種田的可以擺脫土地束縛，持股進城；而引入的公司管理模式，則改變了傳統家戶經營模式。

對村集體來說，通過土地股份合作，有了穩定收入，服務村民的能力也更強。

有了集體收入，村集體在管理上更有話語權，村民凝聚力也在增強。

安村黨支部書記孫慶元介紹說，有了安大合作社，不僅村里的水、電、路、醫、學等基礎設施和村民福利大大改善，村里考取大學本科的孩子，養老院老人等人群，還可以獲得獎勵或補助。

通過土地經營權折股到戶，農民對集體資產的占有權和受益權更加明確，農民和集體的利益聯結增強，有效激發了農民的民主參與意識。2013年，安村修一條路，概算投資17萬元，最后，全村各戶踴躍出義務工，僅花費了15萬元就修好了。

東平縣一項最新統計顯示，到2014年年底，東平縣農民人均純收入，由2011年的6936元增長到10598元。

“替老百姓做主，不如讓老百姓做主”

“人還是那些人，地還是那些地，為什么就不一樣了呢？”在鄉鎮調研中，東平縣農村體制改革小組副組長、縣委辦公室常務副主任白常順經常聽到這樣的感慨。

在白常順看來，東平此次土地股份合作改革的—個經驗就是，東平的實踐探索不是上級領導拍腦袋想出來的，而是從實際出發，為解決問題起步的。政府沒有搞運動，而是或熟一個引導一個，因地制宜，特色發展；政府部門雖然還是主導，但僅僅是引導，而非站到前臺，“但凡不是以老百姓為主體的，都干不長。”

經歷了這場改革，東平縣委書記趙德健感慨，自上而下地“搞運動”已不符合實際，“這場改革純粹由農民自己來推動，而非以往的行政命令式。替老百姓做主，不如讓老百姓做主。”趙德健說，“農業有自身的規律，鄉村治理也有自身發展的規律。在農村，不一定非要這種模式那種模式，農民自己認可的、簡單實用就好。”

課題組成員、華中師大中國農村研究院的萬磊博士長期在東平駐點。在萬磊看來，東平“土改”，走過了一段比較長的探索歷程，但正是這種自下而上的探索，才有了來自底層的創新與政府的上下互動，一起推動了改革的進程。

萬磊舉了個例子，在接山鎮后口頭村，一開始，農戶們是把土地租給鄰縣幾個蔬菜種植大戶，但收獲以后市場行情十分不好，大戶棄田“跑了”。后來，農戶們就想，我們能不能自己成立一個土地股份合作社呢？大家一起入股，一起闖出一條路。包括后來，農戶怎么入股，不愿意入股的可采取土地置換的形式，合作社由誰來管理、怎么管理等，“都是農戶自己提出來，并與村集體長期反復溝通、協商出來的。”

“可以說，這就是一個由農戶們自主決斷的過程。”在萬磊看來，以往，由政府主導的土地流轉等，雖然快是快，但由于是政府帶著任務自上而下的改革，而政府畢竟不是市場主體，與市場隔了一層，對市場不夠敏感，“非常容易導致決策失誤，（改革）不如由農民自己選擇”。

“慢是慢了一點，但由于改革是農戶們基于自己的利益來推動的，農民的主動性更高。”萬磊說，土地股份合作社的成立是好事，但不能侵害到農戶的利益，這個時候，政府部門主要起監管、規范的作用。

在一次研討會上，徐勇表示，東平“土改”基于實際，從問題出發，“就像當年鼓勵包產到戶一樣，改革就是一個試錯的過程。”