小產權房問題探源及其解決方案

李勝楠

摘 要：小產權房是指在農村集體土地上建設的房屋。小產權房問題的出現與城市房價躥升密不可分。自2007年開始一些城市的房價開始躥升，小產權房如春筍般涌現，但由于其沒有國家發放的土地使用證和預售許可證，所以小產權房一直得不到法律保護。2013年黨的十八屆三中全會后，不動產登記制度開始在全國范圍內推行，小產權房是否能“轉正”又成為了政府推動經濟改革道路上不得不面對的問題。本文結合現狀從各個角度分析小產權房存在的合理性與問題，進而反思小產權房的現行政策并提出合理化建議。

關鍵詞：小產權房；問題探源；解決建議

1 背景及其研究意義

因政策法律規定中存在很多模糊不清的地方，才導致了各地小產權房建設的泛濫，在合法與非法之間給小產權房留下了一個擦邊球的空間，并且小產權房在給“困難戶”帶來福利的同時，嚴重的沖擊到了房地產市場。小產權房的非合法化，非規范化，也逐漸引發了社會各階層的矛盾，帶來了重重問題。與建設在國有土地上的擁有有關部門頒發的“五證”的大產權房相比，小產權房雖然成本和價格較為低廉，能夠滿足大多數中低收入者購房需求，但是根據國務院辦公廳1999年《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定，農村的住宅不得向城市居民出售。2004年12月國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》再次強調，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。國務院2008年1月《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次明確，城鎮居民不得到農村購買宅基地農民住宅或“小產權房”，任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂協議將農用地和未利用地轉為建設用地。因此小產權房并不能得到法律上的認可，一定程度上不能稱其為商品房。購房者不能辦理合法手續，其權益也得不到合法保障只具備了普通商品房的使用性質，后續風險隱患也是極大的。

2 小產權房問題探源

2.1 城市化快速發展帶動了住房需求明顯增加

上世紀90年代以來，我國工業化、城市化快速發展，大量農村剩余勞動力轉移到城鎮就業。據國家統計局監測調查結果顯示，近十年來我國城鎮常住人口數量快速擴張，城市化率平均每年增加1-1.5個百分點。到2014年我國城市化率達到54.77%，比1995年提高了25.46個百分點。城鎮常住人口的快速增長尤其是大量中低收入的農民工進城，大大增加了對價格相對低廉的住宅需求。伴隨著城市化快速發展的同時，城市開始向農村轉移，農村土地變成“香餑餑”，各類人士都想搶占先機，土地價值便如同國有土地一般急劇提升。而農民們從事的傳統種、養殖業收益也日況愈下，而且還要承擔天氣變化等諸多風險，這也是小產權房大量開發建設的主要原因之一。

2.2 政府征用土地補償費用與國有土地出讓價格的巨大差距

政府要進行土地開發，首先要從農民手中低價征收土地，之后以高價進行招、拍、掛。而農民只能獲得低廉的補償費用，其心理必然不滿，于是致力于加入到分享土地出讓收益的行列中，于是從一定程度上促進了小產權房的開發建設。

2.3 城市房價快速攀升使得城市中低收入群體“望房興嘆”

近年來，我國房地產市場價格快速上漲，2010年全國70個大中城市房屋銷售價格、土地交易價格累計分別比2000年上漲了1.77倍、2.32倍，分別比2005年累計上漲了1.35倍、1.64倍。而2010年到2015年的房價水平也沒有停下上漲的趨勢，面對近年來城市房價快速攀升的態勢，廣大城市中低收入群體只能“望房興嘆”，這客觀上也導致大量價格低廉的小產權房入市。實際上，小產權房的產生本身就反映了我國房地產市場供需結構嚴重失衡的現狀。

2.4 “多贏”使得小產權房有了獨特的生存空間

小產權房在客觀上擴大了城市商品房的市場供應，讓部分城市居民買到了廉價的住房，解決了中低收入居民的住房問題。因小產房的構建過程中，不需要支付開發費用和出讓金，所以村鎮便可以獲得巨額收益，足以用來改善村民生活水平。同理，對于合作開發商們來說，也會受利益驅使而積極涉入。而相比于被政府征用，村民也可以獲得更多的利益。而對于城鎮中低收入的有買房需求者來說，小產權房的低成本低價格特點可以滿足其住房需求。這種多方互利共贏，也是小產權房興久不衰、禁而不止的重要原因。

2.5 政府對土地一級市場壟斷的必然結果

我國《憲法》規定，城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；這就是說，目前我國存在著城鄉二元土地所有制，即國家所有和集體所有兩種土地所有制形式。在這種城鄉二元土地制度下，集體土地所有者與國有土地所有者之間權利不對等，農村集體組織并不擁有完全意義上的集體土地產權——農民對土地并沒有實際意義上的收益權和處分權。而相反，地方政府作為法律的權威代表，享有絕對的土地控制和處分權，是土地工地供給市場上的絕對壟斷者。以低買高賣的方式獲得巨額收益。以“十一五”時期為例，“十一五”全國土地出讓收入快速增長，2006年7677億元，到2010年迅速增長到29110億元，相對于同期全國、地方財政收入的35.0%、71.7%。而2014年全國土地出讓收入高達42940.30億元。

而土地的另一方所有者，農村集體并不能參與到整個土地開發及購房的利益分配中。只能獲得形式上的一點征用費及重新安家的補償。小產權房的出現，打破了政府壟斷土地一級市場的格局，很大程度上也是農民和農村集體組織參與分享工業化和城市化發展進程中土地增值收益的必然結果。

3 現行政策的反思

3.1 相關小產權房政策目標存在一定的局限性

仔細研究近年來的的相關政策可以發現，千篇一律地在強調小產權房非合法性與非規范性，其主要政策目標是打壓小產權房的勢頭，組織其進行開發建設及銷售。不容否認，一些地方小產權房建設中存在違法占用耕地和政府官員權力尋租以及建筑質量低下等問題。現行相關政策也的確在一定程度上遏制了其建設中出現的違法亂建、非法占用農村集體土地尤其是耕地的現象，但并沒有響應在政府壟斷土地一級市場和城市化快速發展背景下農民分享土地增值收益的巨大利益訴求，也沒有充分認識到高房價背景下小產權房對解決中低收入群體居住需求的積極意義。因而，現行相關政策目標存在一定的缺陷。