論生態文明政府及其建設

梅鳳喬??

摘要

建設生態文明是一項具有重大現實意義和深遠歷史意義的國家戰略。政府作為國家機構的重要組成部分和法定的環境“守護神”，理應在生態文明建設中發揮獨特的作用。鑒于政府具有行政主體和機關法人的雙重人格，相應地，其在生態文明建設中亦應擔負雙重角色，即生態文明建設的推動者和生態文明建設的示范者。據此，提出以“生態文明政府”作為政府在生態文明建設中雙重角色有機統一體的政策理論；并將其界定為，既依法履行其作為生態文明建設推動者的責任，又切實擔負起其作為生態文明建設示范者的義務，使所轄地區達到生產發展、生活富裕、生態良好的“三生”共贏狀態的政府。作為生態文明建設的推動者，政府一方面要發揮自身的優勢，推動權力機關、審判機關、法律監督機關按照各自的職能和職責，參與生態文明法制建設；另一方面還要充分運用各種政策手段，推動相對人投身生態文明建設。作為生態文明建設示范者，政府應當率先樹立生態文明理念，在擯棄與生態文明理念相抵觸的不良行為的同時，從綠色政府采購、綠色建筑、綠色辦公、綠色出行等方面踐行生態文明，對公眾起到引領作用，促使生態文明理念成為社會的主流價值觀。在打造生態文明建設示范者方面，美國聯邦政府開展的綠色政府行動計劃，在規范建設和實施體制等方面，具有很好的借鑒意義。根據我國的國情，建議從頂層設計入手，按照自上而下的方式，循序漸進推動生態文明政府建設，并將實施績效向社會公布。這既是對生態文明政府建設的監督，也是對全社會最好的生態文明宣傳教育?？傊ㄔO生態文明政府，要以提升政府的生態文明建設能力為出發點，以促進全社會形成“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念為落腳點。只有建設生態文明政府，才能建成生態文明社會。

關鍵詞生態文明；生態文明建設；政府；生態文明政府；綠色政府

中圖分類號X3； D922.6文獻標識碼A

文章編號1002-2104（2016）03-0001-08

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.03.001

建設生態文明，是作為執政黨的中國共產黨審時度勢，向全社會提出的一項具有重大現實意義和深遠歷史意義的戰略任務。2007年10月召開的黨的十七大首次提出“建設生態文明”是“實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求”[1]；2012年11月召開的黨的十八大進一步將“建設生態文明”提升到“關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計”的高度，要求“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”[2]。至此，建設生態文明作為國家戰略的地位得以確立。

既然建設生態文明是國家戰略，因此政府對生態文明建設負有重要的責任。但政府在生態文明建設中到底應當扮演何種角色、承擔何種責任，仍是一個值得深入探究的問題。已有的研究主要基于政府的行政主體身份，探討了其在生態文明建設中的作用、責任、職能等[3-5]，卻忽視了政府的另一個身份——機關法人——及其在生態文明建設中的義務。有鑒于此，本文試圖從政府的雙重人格及其在生態文明建設中的角色定位入手，構建以生態文明政府作為其雙重人格有機統一體的政策理論；進而在借鑒美國綠色政府建設實踐經驗的基礎上，結合我國國情，提出推進我國生態文明政府建設的對策建議。

1政府雙重人格及其在生態文明建設中的角色定位

1.1政府雙重人格：行政主體與機關法人

行政主體是一個法學概念，通常是指“享有公共行政權力，通過其所屬機關實施公共行政，并能獨立地承擔因此而產生的法律責任的組織”[6]。依《憲法》第八十五、八十九、一百零五、一百零七條的規定，政府作為“國家權力機關的執行機關”，亦即通常所說的行政機關，享有在全國或本行政區域內執行法律、對各項行政工作實施管理的權力；同時，依《行政訴訟法》，行政機關及其工作人員因具體行政行為造成公民、法人或其他組織合法權益受到侵犯的，應當承擔相應法律責任。所以，政府無可爭議地享有行政主體的資格。

但政府不可能也不應當總是以行政主體的身份出現。為了行使公共行政權力，維持政府的正常運轉，政府會經常性地以平等主體身份與其他民事主體締結民事法律關系。比如，政府使用財政性資金采購納入集中采購目錄以內的或限額標準以上的貨物、工程和服務時，應當按照《政府采購法》第三條確立的“公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則”，與符合條件的供應商簽訂政府采購合同。這類合同，依《政府采購法》第四十三條之規定，“適用合同法”。此時，政府屬于《民法通則》第五十條第一款規定的機關法人。

綜上所述，政府具有行政主體和機關法人雙重人格。通俗地講，行政主體和機關法人之于政府，就像一枚硬幣的兩面，在不同情形下展現出來。當政府行使法定的職能職責時，所呈現的就是行政主體的一面；當政府以平等主體身份參與民事活動時，所呈現的就是機關法人的一面。這兩個方面應具有協調一致性。也就是說，機關法人從事民事活動，應當以其履行法定的職能職責之需為限，不得從事營利性活動。在加快政府職能轉變、強化政府公共服務職能的現實背景下，政府將越來越多地以機關法人的身份出現在公眾視野中。

1.2作為行政主體的政府在生態文明建設中的角色定位

作為行政主體的政府在生態文明建設中的作用可以概括為，依法運用其享有的公共行政權力和公共資源，充分發揮其自身的特點和優勢，推動其他各類主體參與生態文明建設。簡言之，政府在生態文明建設中的角色定位是：生態文明建設推動者。

首先，在全面推進依法治國、“努力實現國家各項工作法治化”[7]的時代背景下，生態文明建設必須納入法制化軌道。為此，政府在充分運用行政立法權的同時，還應當積極推動權力機關加強生態文明立法。這是因為，政府與權力機關等其他國家機構不同，“它與相對人有著更經常、更廣泛、更直接的聯系”[8]，因而對生態文明立法需求有著更為具體而深刻的認識。事實上，2013年12月26日通過的《珠海經濟特區生態文明建設促進條例》就是在珠海市政府的大力推動下開展起來的。目前，除珠海外，已有貴陽（2009年、2013年）、廈門（2014年）兩市和貴州（2014年）、青海（2015年）兩省先后頒布了專門的地方性法規，為本地區生態文明建設奠定了法律基石。

其次，政府還應當積極推動相對人履行有關的法律義務。從已有的生態文明建設立法來看，相對人在生態文明建設方面的法定義務既有強制性的，也有非強制性的，且以后者居多。對于非強制性的“軟法”義務，政府除了加強生態文明宣傳教育、提高相對人的生態文明意識、促使相對人自覺采取生態文明行動外，還應當通過“健全價格、財稅、金融等政策，激勵、引導各類主體積極投身生態文明建設”[9]。如在倡導綠色消費方面，可以根據不同消費領域的特點，選擇運用財政、稅收、價格、基金等經濟手段以及認證、自愿協議等非經濟手段[10]，促使消費者做出有利于生態文明建設的選擇。唯有如此，才能逐步在全社會樹立“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念，形成生態文明建設長效機制。

1.3作為機關法人的政府在生態文明建設中的角色定位

政府在推動其他主體參與生態文明建設的同時，決不能忽視自身的生態文明建設。誠如先哲圣人孔子所言：“茍正其身矣，于從政乎何有？不能正其身，如正人何？”[11] 這就要求政府在生態文明建設方面必須以身作則、身體力行，努力將自己打造成能夠引領全社會的生態文明建設示范者。正如習近平總書記一再強調的，“打鐵還須自身硬”。

政府要想成為生態文明建設示范者，就需要從規范自身的消費行為入手。實際上，作為現代社會“最大的單一消費者”[12]，政府消費在全社會最終消費中占有很大比重。據國家統計局公布的資料，2013年，全國31個省份（不包括香港、澳門特別行政區和臺灣地區）政府消費支出在最終消費支出中所占比例平均達27.6%；個別省份，如北京市，高達41.6%[13]。以往，由于相關制度不健全、監督管理不到位等原因，政府消費、特別是公務消費長期存在各種問題。比如，老百姓普遍關注的因公出國（境）費、公務車購置及運行費以及公務招待費，即俗稱的“三公”消費，就存在假公濟私、鋪張浪費、套取資金等嚴重問題，成為滋生腐敗的溫床。這不僅造成極大的浪費，與節約資源、保護環境的基本國策背道而馳，而且嚴重敗壞黨風、政風和民風。可以說，與政府消費聯系在一起的腐敗是最大的社會“污染”。

幸而執政黨最高層已深刻認識到，“黨風廉政建設和反腐敗斗爭”“關系黨和國家生死存亡”，因而“必須下最大氣力解決好消極腐敗問題”[14]。為此，中央先后出臺了關于改進工作作風、密切聯系群眾的“八項規定”和“六項禁令”，旗幟鮮明地開展“反四風”活動，收到了明顯效果。據新華網2014年底開展的網絡調查，接近70%的網民認為，黨風政風已有了積極變化，尤其是“三公”消費明顯減少[15]。另據廣州社情民意調查中心開展的調查，83%的人認為，黨風政風建設能夠帶動民風改善；79%的人認為，鋪張浪費、揮霍奢侈的民風已有改善[16]。這從另一個側面說明，政府成為生態文明建設示范者對推動整個社會的生態文明建設具有正向激勵作用。因此，各級政府應當像李克強總理強調的那樣，拿出“壯士斷腕的決心”，全方位開啟“政府的自我革命”[17]。

2生態文明政府：作為政府雙重人格的有機統一體

生態文明政府是指，既依法履行其作為生態文明建設推動者的責任，又切實擔負起其作為生態文明建設示范者的義務，使所轄地區逐步達到生產發展、生活富裕、生態良好的“三生”共贏狀態的政府。

2.1政府作為生態文明建設推動者的責任

如前所述，政府有責任推動權力機關加強生態文明立法?；谕瑯拥睦碛?，政府還應當積極推動審判機關、法律監督機關等其他國家機關，在各自的職能職責范圍內參與生態文明建設，使各級各類國家機關之間能夠相互協調配合，形成推動生態文明建設的強大合力。為此，政府需要促成行政機關內部以及行政機關與權力機關、審判機關、法律監督機關之間建立銜接互動機制，健全“行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度”[7]，以保障各級各類國家機關能夠協同推進生態文明建設。

與此同時，政府還應當以全面深化改革為契機，通過大力推進依法治國方略、加快落實政府職能轉變等，努力提高自身的綜合治理、包括環境管理能力，切實履行法定的環境“守護神”的職責。后者在1989年頒布的《環境保護法》就有明確規定。其中第十六條載明，地方政府“應當對本轄區的環境質量負責”。當前面臨的各種環境問題，歸根結底，是政府未能切實履行其法定職能和職責的結果。所以，強化政府的環境管理職能，提升政府的環境管理能力，是生態文明建設的客觀要求。任何政府職能改革措施，若與此相抵觸，就應當予以充分論證，必要時應輔以切實有效的補救措施；反之，若與上述要求一致，可作為優先領域加以推進。比如，行政程序的規范化和精簡、透明，既有利于提高行政效能和效率、保障公民權利、遏制和消除腐敗[18]，又可以減少政府和相對人的負擔，降低制度運行的資源和環境成本，釋放無效的“生態足跡”，對生態文明建設有著積極的影響，可作為政府職能改革的重點和突破口。

至于推動相對人參與生態文明建設，需要從兩方面入手：一是嚴格執法，堅決制止各種環境違法行為，守住生態文明建設的“底線”；二是依法落實各項政策措施，調動市場主體的積極性和能動性。畢竟，資源與環境問題是在市場經濟發展過程中產生的，也應當在市場經濟發展過程中加以解決。為此，要善于運用市場機制和手段，激發、調動市場主體的生態文明建設活力。對已有的相關法律規定，要采取積極行動，加以落實。比如，2014年修訂的《環境保護法》第二十二條就明確規定，“企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持”。各地政府應當據此制定相應的實施細則，使其付諸實施。否則，“沉睡的”法條是無法發揮其對生態文明建設的促進作用的。

2.2政府作為生態文明建設示范者的義務

作為生態文明建設示范者，政府機關及其工作人員應當率先樹立牢固的生態文明理念，并以其為準則，來規范和調整自己的思想和行為，包括擯棄不符合生態文明理念的不良習氣、采取符合生態文明理念的行為模式，為全社會踐行生態文明提供榜樣。唯有如此，才能帶動全社會形成“尊重自然，順應自然，保護自然”的生態文明風尚。這從前面提到的黨風廉政建設促進民風改善的事例中可以得到佐證。

樹立生態文明理念，本質的要求就是要以“尊重自然，順應自然，保護自然”為價值取向，來處理人與自然之間的關系。其中，尊重自然是最高境界，它要求人們從內心深處承認“人是自然之子”，因而對自然應懷有“敬畏之心、感恩之情、報恩之意”；順應自然，就是要“科學合理地開發利用自然”，確?！叭祟惖幕顒臃隙皇沁`背自然界的客觀規律”；保護自然，就是要“把人類活動控制在自然能夠承載的限度之內”，“實現人類對自然獲取和給予的平衡”[19]。按照這樣的理念，鋪張浪費就是對自然的褻瀆，類似的行為應當堅決擯棄。為此，中共中央、國務院于2013年底出臺了《黨政機關厲行節約反對浪費條例》；與此同時，政府機關及其工作人員還應當積極采取符合生態文明理念的行為模式，包括但不限于綠色政府采購、綠色建筑、綠色辦公、綠色出行等。

綠色政府采購是指在政府采購中優先購買環境友好型產品和服務。我國自2004年以來一直在推行綠色政府采購。至2013年，我國綠色政府采購規模已達3 274億元，占當年政府采購的比重接近20%[20]。但與先進國家相比，仍存在明顯差距。比如，丹麥和瑞典的綠色采購在公共采購中占比分別達40%和50%[21]。所以，綠色政府采購在我國仍有很大的發展空間。

綠色建筑是指“在全壽命周期內，最大限度地節約資源（節能、節地、節水、節材）、保護環境、減少污染，為人們提供健康、適用和高效的使用空間，與自然和諧共生的建筑”[22]。在我國，綠色建筑還只是剛剛起步。2012年，我國綠色建筑在新建建筑中的比例僅在2%左右[23]。住房和城鄉建設部曾于2013年提出，政府投資的建筑、直轄市和重點城市的保障性住房、大型公共建筑必須執行綠色建筑標準[24]。但實際情況遠遠達不到要求。因此，必須采取有效措施，切實推進綠色建筑的發展。

綠色辦公是指在滿足辦公目的和需要的前提下，最大限度地采取節約資源、降低消耗、減少排放的行動，形成與環境友好的辦公氛圍和文化。推行綠色辦公，要從一點一滴做起。比如，節約每一滴水、每一度電、每一張紙。所以，“勿以善小而不為，勿以惡小而為之”是推行綠色辦公的行為準則。

綠色出行是指，在出行方式的選擇上，優先采用對資源和環境負面影響相對較小的方式。比如，在自駕車、乘坐公共交通、騎自行車等選項中，騎自行車是對資源和環境影響最小的綠色出行方式。推行綠色出行，既需要政府履行相關的組織、管理、引導職能，也需要政府機關及其工作人員做出表率。

總之，言行一致，身體力行，是生態文明建設示范者應有的品格。

2.3生態文明政府的目標追求：“三生”共贏

假如政府能夠切實履行其在生態文明建設中的各項責任和義務，可以預見，轄區內人與自然之間的關系將會得到明顯改善，直至實現人與自然的和諧共生。

理論上講，人與自然的和諧共生是指，區域內生態系統服務（人類從生態系統獲得的好處，包括供給服務、調節服務、支持服務和文化服務[25]）完全滿足人們的需要。但這僅適用于相對封閉的自給自足的自然經濟。在現代社會，地區與地區之間存在物質、能量、信息等方面的交換。一個地區生態系統服務欠缺，比如糧食不足，可以通過地區間的貿易進行彌補。但有些生態系統服務，如空氣凈化，無法通過貿易或其它方式來人為地改變。若這些關鍵性生態系統服務能夠滿足人們的需要，可以認為，該地區生態良好。

但生態良好只是衡量人與自然關系和諧與否的一個側面。另一側面則是看，人們的需要，包括物質和精神兩方面的需要，在多大程度上得到滿足。只有人們在物質生活和精神生活這兩方面的需要都得到滿足，甚至達到富裕程度，生態良好才有意義。所以，人與自然和諧的充分必要條件是，生活富裕與生態良好同時實現。

但以“高投入、高消耗、高污染、低效益”為主要特征的傳統生產方式無法使生活富裕與生態良好同時實現，因此，建設生態文明必須“加快轉變經濟發展方式，促進生產方式轉型”，努力“構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構，加快推動生產方式綠色化，大幅提高經濟綠色化程度，有效降低發展的資源環境代價”[26]。這是從根本上緩解人與自然之間的矛盾沖突，使整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的“三生”共贏的文明發展道路的必然要求。

由此可見，生態文明建設的要義在于統籌協調，即統籌協調生產、生活和生態這三個相互關聯的方面；當前的著力點在于推動生產方式的根本轉變。建設生態文明政府，就是要提高政府的統籌協調意識和能力。這應當作為地方政府職能轉變和機構改革的總體指導原則之一。

3美國有關生態文明政府建設的經驗

政府的雙重人格決定了其在生態文明建設中應當擔負雙重角色：一是生態文明建設的推動者，二是生態文明建設的示范者。對于后者，至少在當前還沒有引起足夠重視。如何將政府打造成生態文明建設示范者，美國聯邦政府開展的“綠色政府”行動，值得借鑒。這一行動始于克林頓（Bill Clinton）執政時期。1993年4月21日，入主白宮僅三個多月的克林頓總統在發表“世界地球日”致辭時公開承諾，在要求美國企業、社區和家庭應對資源、環境挑戰之前，將為包括白宮在內的聯邦政府機構設定同樣的標準，為美國和世界樹立典范[27]。由此開啟了美國聯邦政府的“綠色政府”行動。

3.1以總統令形式推動綠色政府建設

美國聯邦政府綠色政府行動是以“總統令（Executive Order /EO）”形式推出的?？偨y令是作為最高行政長官的總統依據憲法和法律的授權制定和發布的政策指令，旨在實施憲法、聯邦法律或相關國際條約，對聯邦政府機構及其工作人員具有法律約束力。

克林頓在1993年發表“世界地球日”致辭后隨即簽署了3項總統令，要求聯邦政府機構通過政府采購等措施，減少購買和使用消耗臭氧層物質（EO 12843），優先購買和使用替代燃料汽車（EO 12844），采購符合“能源之星”標準的計算機及其外圍設備（EO 12845）。這些總統令經克林頓及其后歷任總統的修訂和補充得到不斷豐富和加強。2015年3月25日，現任總統奧巴馬簽署了“關于下一個十年聯邦可持續性規劃”的第13693號總統令，取代了此前有關的部分總統令。這項新的總統令以應對氣候變化為政策目標和切入點，提出今后十年力爭使聯邦機構的直接溫室氣體排放量減少40%以上，籍此實現減少行政開支、改善環境績效、為全社會樹立典范等經濟、環境、社會效益。

為實現上述政策目標，第13693號總統令從聯邦建筑節能節水、機動車購買和使用管理、基于環境性能和可持續性的政府采購、廢物預防和污染控制、利用現代電子技術改進辦公效率等方面，提出了具體目標和要求。如在聯邦建筑方面，要求至2025年，所有聯邦建筑能耗強度（單位建筑面積能耗）相對于2015年每年降低2.5%；清潔能源占比達到30%以上；耗水強度（單位建筑面積耗水量）相對于2007年降低36%以上；15%的面積超過5 000平方英尺（約465 m2）的現有聯邦建筑應通過技術改造，使其符合“關于聯邦引領高性能和可持續建筑的指導原則”的要求；所有新建的面積超過5 000平方英尺的聯邦建筑，自2020年開始，要按照能耗凈零（netzero）即能源自給自足的要求進行設計，若可行，還應當將水耗凈零（不包括飲用水）作為設計要求；對于機動車，要求運行20輛以上機動車的聯邦政府機構，改進機動車使用效率和管理，重點是減少不必要和非必要用途的機動車，采取有效措施，使機動車單位里程的溫室氣體排放量相對于2014年逐年減少，至2025年下降30%以上；提高溫室氣體零排放或混合動力車的比例，至2025年，使其在各機構乘用車中占比達到50%以上。這些要求本質上與前文提到的綠色政府采購、綠色建筑、綠色出行、綠色辦公等是一致的。

3.2建立有效實施機制確保取得成效

總統令不僅對聯邦政府機構實施綠色政府提出了明確的目標和任務，而且還對實施體制和機制做出了具體安排。按照第13693號總統令的規定，各個聯邦政府機構首腦應當在總統令生效之日起45天內指定一名高級公務員作為本機構的可持續性主管，授權其代表本機構參加“聯邦機構間可持續性指導委員會”，并將相關信息告知管理與預算辦公室主任和環境質量委員會主席；同時，各個聯邦政府機構還應當每年制定并更新本機構的可持續性戰略執行計劃，落實相關政策措施，促進本機構采取切實有效的行動，實現既定目標和任務；對于相關行動的實施績效，每年要組織開展內部評估，并向社會公布。

各個機構的可持續性主管，是推動本機構開展綠色政府行動的直接責任人。其主要責任是：確保本機構實施的政策、戰略和計劃有助于實現總統令提出的目標和任務，并將其納入到本機構的許可和環境審核政策、大型規劃和計劃中；制定并實施本機構的戰略規程以協調機構職能和大型規劃，確保其顧及和針對總統令提出的目標和任務；每季度召開一次由本機構下屬部門、分支機構相關負責人參加的專題會議，討論有關情況；向管理與預算辦公室主任、環境質量委員會主席、聯邦可持續性主管提供有關的計劃、報告和信息等。

聯邦可持續性主管由總統直接任命，負責從總體上推動各個聯邦政府機構開展綠色政府行動。其主要職責是：總體負責聯邦政府機構的環境與能源可持續性事務，涵蓋36萬個聯邦建筑、65萬輛機動車和每年4 450億美元的政府采購，并與總統辦公室和各個聯邦政府機構密切合作，共同推進相關總統令的實施。其具體職責是：監督各個機構的實施進展，就各個機構的任務和目標向環境質量委員會主席提出咨詢意見；召集并主持指導委員會每個季度的工作會議；與聯邦政府的能源部、環境保護局、總務署等進行溝通和協調，牽頭制定有關的政策與大型規劃；就實施總統令向環境質量委員會主席提出建議。

管理與預算辦公室主任，在與環境質量委員會主席磋商后，向各個機構首腦發出有關定期評估總統令實施績效的指示；對各個機構制定的旨在實施總統令的可持續性戰略執行計劃進行審核和批準；根據各個機構開展的總統令實施績效定期評估結果，對各個機構實施績效做出評分，并將結果在網站上予以公布。

環境質量委員會主席在落實總統令的過程中，主要負責組建聯邦機構間可持續性指導委員會；會同管理與預算辦公室主任對各個機構提出的工作目標和任務進行審核和批準，確定合理的尺度評估各個機構的進展情況；在規定的時間內，向各個機構發出有關的指導意見或原則；對在實施總統令的過程中做出突出成績的單位及個人，給予表彰和獎勵，包括授予領導力總統獎；此外，還可以根據需要，建立專門的機構間工作組，對有關問題進行討論。

根據美國能源部于2015年4月向國會提交的報告[28]，聯邦政府整體上較好地落實了有關綠色政府總統令的要求：2013年，聯邦政府用電量中9.2%來源于可再生能源，超過7.5%的要求；耗水強度相對于2007年降低19.1%，高于12%的要求；溫室氣體排放量相對于2008年下降17.2%，為實現2020年削減28%的目標奠定了堅實的基礎。但在一些方面仍存在明顯差距，比如，2013年的能耗強度相對于2003年僅下降20.6%，未能達到24%的要求；2014年，僅有3.7%的聯邦建筑符合“關于聯邦引領高性能和可持續建筑的指導原則”提出的低于13%的目標要求；機動車汽油消耗量下降不多，未能達到目標要求。這說明，建筑改造和機動車管理是美國聯邦政府實施綠色政府行動面臨的兩個困難領域。這對我國開展生態文明政府建設，具有警示作用。

4關于建設生態文明政府的建議

建設生態文明政府，最重要的目的也許不在于節能減排本身，而在于提升政府在生態文明建設方面的領導力和凝聚力。參照美國綠色政府建設方面的經驗，結合我國當前的實際情況，建議采取以下對策，推進生態文明政府建設：

4.1做好頂層設計，與相關政策協同實施

生態文明政府作為一種政策理念，可以為政府綜合改革提供理論支持。從推進生態文明建設的角度講，政府職能優化與政府消費規制應當齊頭并進，生產、生活和生態也需要統籌兼顧。因此，建設生態文明政府是一項復雜的系統工程。做好頂層設計，梳理現有的相關政策措施并對其是否滿足生態文明政府建設的需要作出評估，同時識別出生態文明政府的薄弱環節并采取補救性的政策措施，是推進生態文明政府建設面臨的首要任務。尤其是，要充分利用已有的相關政策措施，達到協同增效的效果。比如，通過修訂《政府采購法》進一步規范政府采購行為，同時，對綠色政府采購作出更加明確的規定和更加具體的要求。據此，出臺綠色政府采購實施細則，完善綠色政府采購監督和考核機制，促進綠色政府采購的發展。

4.2自上而下推進，從中央國家機關做起

美國在推進綠色政府建設時，采取的就是自上而下的做法。通過在聯邦政府層面實施綠色政府行動，帶動各州開展類似的工作。目前，至少有36個州頒布或正在制定有關綠色政府的州長令。而在我國，行政體制本身就具有層級結構的特點，上級政府所為對下級政府具有明顯的指示性，同時，上級政府的政策把握和執行能力普遍優于下級政府，所以，在我國實施生態文明政府建設，更適合采取上行下效的方式。有鑒于此，建議從中央層面開始，為各個中央國家機關設定明確的生態文明政府建設目標和任務，并在實踐中不斷總結和積累經驗，探索最為經濟有效的生態文明政府建設路徑。這可以作為我國推進生態文明政府建設的總體策略。在此過程中，國務院有關部門還可以了解到有關的制度措施在實施時面臨的主要障礙，為進一步完善相關制度措施積累第一手資料。

4.3明確目標責任，向社會公開實施績效

在我國，有關環境保護的法律規定大多只是原則性的，缺乏具有可操作性和可考核性的實施細則，致使相關法律規定難以落實。反觀美國綠色政府方面的總統令，有關的政策目標和措施非常明確和具體，并在實施和監督考核機制方面做出了相應的安排。這是值得學習和借鑒的寶貴經驗。另外，美國在推動綠色政府行動時，會廣泛征求政府公務員對綠色政府建設的意見和建議，并將這些意見和建議進行歸納和整理后進行投票，篩選出具有實踐價值的行動。這對提高公務員節能環保意識、充分調動公務員參與綠色政府建設的積極性，都大有裨益。當然，最重要的是，要對實施績效進行評估，并將結果公之于眾，接受社會監督。這對政府是一種督促，對公眾是一種教育。

總之，建設生態文明政府，要以提升政府在生態文明建設方面的能力為出發點，以促進全社會形成“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念為落腳點。只有建設生態文明政府，才能建成生態文明社會。

（編輯：王愛萍）

參考文獻（References）

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