司法公開縱深發展的理念與制度突圍

文/王小梅

司法公開縱深發展的理念與制度突圍

文/王小梅

中國司法透明度系列指數的評估結果顯示，中國法院的司法公開在最高人民法院推動下已然發展到了縱深階段，表現為公開范圍和公開程序制度化、司法信息電子化、公開平臺集約化、公開渠道多元化、庭審直播常態化、文書上網標準化等特點。發展到縱深階段的司法公開陷入了選擇困境，是選擇內部公開還是外部公開，集中公開還是分散公開，網站定位于公開還是宣傳，是免費公開還是坐地收費，如何劃清公開與例外的界限等。要破除上述困境，實現司法公開的理念和制度突圍，必須以權利為本位對司法公開進行頂層設計。

2012年以來，中國社會科學院法學研究所法治指數創新工程項目組先后啟動了中國司法透明度、中國海事司法透明度、浙江法院陽光司法、北京法院陽光司法、西部地區司法透明度等系列指數年度評估。項目組依照法律、法理，立足中國司法實踐，借鑒域外司法公開經驗，研發出科學的、可量化的指標體系，對中國不同層級的法院通過官方網站進行司法公開的情況進行評估，既有全國層面的，也有省域的，還有專門法院的，形成了較為完整的指數體系。

中國司法透明度系列指數的評估結果顯示，中國法院的司法公開在最高人民法院推動下已然發展到了縱深階段，表現為公開范圍和公開程序制度化、司法信息電子化、公開平臺集約化、公開渠道多元化、庭審直播常態化、文書上網標準化等特點，并出現旁聽可預約、案件進度可查詢、重視信息整合公開、減刑假釋全方位公開等創新做法。當然，任何一項改革發展到一定階段，都會進入深水區，遭遇理念和制度的雙重瓶頸，司法公開也不例外。發展到縱深階段的司法公開陷入了選擇困境，是選擇內部公開還是外部公開，集中公開還是分散公開，網站定位于公開還是宣傳，是免費公開還是坐地收費，如何劃清公開與例外的界限等。要破除上述困境，實現司法公開的理念和制度突圍，必須以權利為本位對司法公開進行頂層設計。

破除司法公開工具主義

盡管司法公開的重要性和價值得到了普遍認可，但是從理論界到實務界，司法公開工具主義思想普遍存在。理論界認為，司法公開僅僅是在技術層面推行的司法改革，并未觸及司法制度中的核心；對于實務界而言，司法公開是上層司法機關掀起的一場運動，而未將司法公開作為司法工作的本質要求而加以常態化和制度化。還有的認為司法公開增加了工作量，給司法工作帶來了麻煩。在這種情緒的影響下，司法公開在許多地方流于形式，公開范圍有限、公開內容避重就輕。

為推動司法信息的實質性公開，提升司法權力運行的透明度，應破除司法公開工具主義，從理念上將司法公開上升到司法改革的高度。權力在黑箱中操作必然會為謀私利留下空間，司法公開就是將司法機關的權限空間和行使程序進行公開，置于公眾的監督之下，對于司法機關而言是一場自我革命。目前，從理論界到實務界，普遍存在一種看法，認為司法公開只是一種簡單的技術活動，未觸及司法制度中的核心，甚至認為目前聲勢浩大的司法公開僅僅是司法機關作出的一種姿態和表象，不能撼動深層司法矛盾。理念是行動的先導，只有樹立正確的司法公開理念，才能真正推動和進行司法公開。因此，要推進司法公開，必須提升司法公開理念，將司法公開上升到司法系統自我革命的高度，認識到司法公開本身所具有的制度意義。

司法公開平臺應逐步實現集約化

目前，中國司法公開平臺建設存在全國集中平臺、省或市區域集中平臺和各法院分散建網三種模式。三種模式并存導致信息重復上傳、平臺建設維護成本高、公眾無所適從等弊端。以裁判文書為例，有的法院需將一份裁判文書同時上傳至本院網站、省級統一平臺和中國裁判文書網，并且由于中國裁判文書網在上傳格式上的限制，通常情況下，傳至省級平臺的裁判文書數量要高于傳至中國裁判文書網上的文書數量。

中國司法透明度要進一步提升，必須解決好司法公開平臺的集中建設和分散建設模式問題。首先，要根據司法信息的類別加以區分，如減刑假釋、裁判文書、執行信息等適合于全國集中公開；還有的信息，如庭審直播由于占用空間大、上傳速度要求高，不易集中公開，可以采取區域集中公開或分散公開。其次，對于實行全國集中公開的司法信息，則不必重復上傳至本院網站或區域集中公開平臺，只需要建立相應的鏈接即可。另外，隨著大量的司法信息上傳至全國專項司法公開平臺，真正需要在本院網站上公開的信息量會大大減少，因此也沒有必要花費大量的人力和財力建設和維護基層法院的網站，可以考慮三級法院共享一個平臺。長遠來看，司法信息的集約化公開模式是中國司法公開邁向成熟階段的必然選擇。

應確立法院網站的公開本位

法院網站建設的優劣與網站的定位密切相關。早期依托中國法院網建立起來的法院網站，以宣傳為本位，網站內容多是領導行蹤、新聞報道、優秀法官、書畫展示等，信息公開只是副產品。隨著司法公開的提出和推進，民眾對司法信息的需求日益旺盛，一些法院開始重新定位網站的功能，對原來的網站進行改版，司法公開的功能得到強化。然而，從2013年最高人民法院提出三大平臺建設開始，特別是2014年11月中國審判流程信息公開網的開通，不少法院開通司法公開平臺，將原有的網站定位為政務網站，甚至更名為新聞網站。

專門構建司法公開平臺，對于現階段推進司法公開是有意義的。司法公開平臺一改凌亂的界面，公開的內容更豐富，但是長遠來看，完全沒有必要區分政務網站和司法公開網站，法院信息除了司法信息之外，屬于司法行政信息的數量有限，況且多數司法行政信息也屬于司法公開范疇。法院也沒有必要單獨建設新聞網站，司法新聞可以作為司法公開平臺的一個板塊。因此，隨著法院網站公開本位的確立，一個法院動輒擁有兩三個網站（政務網站、司法公開平臺、人民法院網地方頻道）的時代必將過去，對于審判機關而言，公開才是最好的宣傳。

司法公開應擯棄公共信息牟利思維

司法公開的權利主導型，意味著司法信息本質上屬于人民，不是法院私有的，其公開是基于滿足公民知情權和監督權的需要，因此除了工本費之外不得另行收費。對于法院公報、白皮書、專項工作報告這些屬于法院主動公開的范圍，更應該免費予以網上公開，法院不得將之作為私產予以銷售牟利。以法院公報為例，公報是黨政機關發布重大事件或重要決定的重要渠道，信息公開制度最早是從公報公開開始的。目前，各級政府、人大常委會已經將公報作為政務信息公開的重要渠道，公眾登陸政府和人大網站的公文公報專欄，免費瀏覽和下載政府公報。評估發現，相對于政府公報、人大常委會公報而言，法院公報的公開力度最小。雖然，最高人民法院也將《公報》作為向國內外公開發布司法信息的最權威的平臺，并提出要在推進司法公開方面發揮更大作用，但是仍將其作為公開出版物對外有償發行。最高人民法院官方網站上公開了《最高人民法院公報》2008年第1期到2012年第9期的目錄，并未提供內容。

另外，網站應成為司法公告的免費發布平臺。網絡技術的發展帶來的信息發布低成本甚至零成本使得傳統的司法收費喪失了合法性基礎。根據最高人民法院的文件，法院公告必須在《人民法院報》統一刊登。《人民法院報》在社會上究竟有多大的影響力暫且不論，《人民法院報》基于成本的考慮，向有特殊需求的當事人收取公告費用也可以理解，但是，隨著網絡時代的到來和公告網的開通，最高人民法院則不應該繼續將《人民法院報》作為法院公告的唯一官方載體，而應該允許當事人選擇單獨在公告網上刊登公告，而單獨在公告網上發布公告顯然不應該再按照字數、版面收費了。

裁判文書公開例外不宜設置兜底條款

2016年，最高人民法院修訂了《關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，進一步擴大了裁判文書上網的范圍，如調解書“為保護國家利益、社會公共利益、他人合法權益確有必要公開的”可以公開。但是該文件第4條在規定裁判文書的例外情形時，規定了兜底條款，即“人民法院認為不宜在互聯網公布的其他情形”。兜底條款的存在給司法機關留下自由裁量空間，盡管按照文件規定不宜公開的裁判文書要經過審批，但是司法機關作為裁判主體，會避重就輕，將不愿公開的裁判文書以不宜公開為借口回避上網。項目組通過調研一些法院的裁判文書不上網審批單發現，裁判文書不上網審批流于形式，表現為不上網理由過于籠統（通常冠之以“敏感”“社會影響不好”“維穩”“上訪”“群體性事件”而不加以解釋），甚至缺失（審批單上未填寫不上網理由）；對政府機關工作人員“網開一面”（有的是顧及政府面子怕公開會對政府機關產生不利影響，還有的是迫于政府壓力，在有關機關的協調下，將有已經上網的裁判文書撤下）；主觀上逃避監督（將“主文筆誤”“辦案瑕疵”“量刑偏輕”作為不上網的理由）等問題。為最大限度推進裁判文書公開，文件應該對不宜在互聯網公布的例外情況進行詳盡列舉，取消司法機關“不宜公開”的自由裁量權。

重視法院年度工作報告的公開

法院年度工作報告本是集中展示法院工作的集大成者，然而目前法院普遍不重視報告的撰寫，存在與往年雷同、與其他法院雷同的現象，年度報告里的數據大而化之，談工作成績用套話，來年工作目標空泛，這與司法公開發展的新形勢不適應。法院工作報告是司法公開的一部分，也是法院向社會展示工作的重要渠道，建議法院重視年度工作報告的撰寫，可以借鑒有些法院的形式，例如借鑒寧波中院，將年度工作統計數據作為工作報告的附表；借鑒廣東高院，擴展報告的內容，通過年報的形式在網上公開。

規范旁聽降低旁聽門檻

旁聽案件審判是公民的一項重要權利，也是公民參與司法審判、監督司法活動的重要途徑。為了考察法院旁聽便利度，項目組根據預先查好的開庭公告，實地到一些法院選擇旁聽公開審理的案件。調研結果顯示，旁聽在個別法院受阻（有的法院告知旁聽案件的條件是應提前征得法官或當事人同意，但不提供法官的聯系方式；有的法院的門衛告知只有當事人家屬才能旁聽），多數法院設置了較高的旁聽門檻，表現為旁聽須法官或書記員同意、扣押身份證或用身份證換取旁聽證等。《居民身份證法》嚴格規范了居民身份證的使用，對于查驗、暫扣居民身份證有著嚴格的程序要求，法院暫扣旁聽人員居民身份證的做法欠妥。對于公開審理的案件，理論上如果法庭空間允許，公民在進行安檢之后均應該可以順利進入法庭進行旁聽。因此，建議最高人民法院對旁聽進行規范，禁止設置不必要的門檻，不應暫扣旁聽人員的居民身份證，法官或書記員也不應對旁聽人員進行審查。

完善司法公開救濟機制

權利具有可救濟的屬性，獲取司法信息作為公民權利應該有一定的救濟機制作為保障。救濟機制包括兩種類型，一種是舉報投訴機制；一種是復議訴訟機制。就目前而言，舉報投訴機制在理論上是暢通的，但是應該進一步明確受理舉報投訴的機關以及相應的程序。至于司法公開行為是否可以復議和訴訟，尤其是可訴性，實踐中存在較大的障礙，值得深入研究分析。

司法公開作為公民權利應該具有可救濟性，然而，由于司法公開的義務主體是法院，因此實踐中司法公開被默認為不可訴。司法公開事項到底是否可訴，需要分析司法公開行為的屬性。法院的行為不可訴通常是基于法院行為的司法屬性，然而，并非法院的所有活動都是司法行為。法院活動包括兩大類：一類是直接審判案件的活動，另一類則是為了確保這些審判活動正常運行而從事的管理活動。法院履行審判職能的權力屬于司法權，而履行行政管理職能的權力則屬于為保障司法權順暢運行的司法行政權。司法信息公開事項顯然不屬于司法權的行使，因此，司法信息公開行為的性質屬于司法行政行為范疇，應該像政府信息公開事項一樣，可以到法院尋求司法救濟。

司法大數據應成為國家治理富礦

2015年，黨的十八屆五中全會提出了實施國家大數據戰略，國務院亦于2015年8月底出臺《促進大數據發展行動綱要》，提出“得數據者得未來”。在國家大數據戰略中，司法大數據無論從質量還是從數量都是國家治理能力賴以提升的富礦。司法大數據包括幾個層次，一是基礎數據，包括司法文件、裁判文書、司法政務數據（人事、財務等）、案件統計數據等；二是加工數據，該部分數據是指法院通過分析海量審判案件信息所形成的司法建議、專業審判白皮書（金融、破產、海事、消費者權益保護等）、調研成果。要構建司法大數據，必須繼續深化司法公開，同時還要借助于信息化。最高人民法院高度重視信息化建設，將信息化提到“另外一場革命”的高度，提出2017年年底建成中國特色的人民法院信息化3．0版。2015年，最高人民法院出臺《人民法院數據集中管理技術規范（2015）》，提出對審判數據、司法人事和政務數據進行集中管理，確保全國法院數據上下聯動、互聯互通。

（作者系中國社會科學院法學研究所副研究員，中國社會科學院國家法治指數研究中心秘書長）