新型城鎮(zhèn)化背景下創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)

張琦英　博士生

內(nèi)容摘要：與工業(yè)革命后的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路不同，新型城鎮(zhèn)化具有不同的內(nèi)涵和特征。本文在對新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和特征開展分析的基礎(chǔ)上，對當(dāng)前創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題展開了討論，并提出新型城鎮(zhèn)化背景下創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的具體路徑和思路。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 技術(shù)人才

城鎮(zhèn)化被看成是人類社會發(fā)展的客觀趨勢和規(guī)律，也是國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。尤其是工業(yè)革命以來，世界范圍的城鎮(zhèn)化進程急速加劇，城鎮(zhèn)化成為人類社會發(fā)展到一定階段的必然歷史選擇。據(jù)國家統(tǒng)計局公布數(shù)據(jù)，1978年我國的城鎮(zhèn)化率為17.92%，到2011年，城鎮(zhèn)化率首次突破50%，達到51.3%，2014年我國的城鎮(zhèn)化率達到54.77%，已經(jīng)與全球城鎮(zhèn)化率基本持平。注重數(shù)量和外延擴張，而忽視內(nèi)涵建設(shè)的城鎮(zhèn)化速度必然帶來城鄉(xiāng)人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移、城市規(guī)模在短時間內(nèi)的擴張、農(nóng)村生產(chǎn)力受到影響、生態(tài)環(huán)境受到威脅等一系列問題。這些問題顯然與人類社會發(fā)展的本質(zhì)和意愿背道而馳。由此，“新型城鎮(zhèn)化”概念應(yīng)運而生。

新型城鎮(zhèn)化特征分析

新型城鎮(zhèn)化，指相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言，與新型工業(yè)化共同前行、結(jié)合城鎮(zhèn)地方特色，包括人口、產(chǎn)業(yè)、資源等一系列方面的重新規(guī)劃和配置，以及各項原有制度、體制的一系列重新設(shè)定。與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化一般具有以下特征：

第一，以人為本是核心理念。新型城鎮(zhèn)化的提出，確立了以人為本的核心理念，摒棄了單純以經(jīng)濟增長為目標(biāo)、以規(guī)模和外圍擴張為追求的片面發(fā)展模式，強調(diào)建設(shè)過程中“人”的重要性、“人”的全面發(fā)展的可能性。建設(shè)實踐中，開始立足于切實提高人民生活水平和生活質(zhì)量，追求城鎮(zhèn)發(fā)展、居民生活改善的長期可持續(xù)性。第二，市場是主要推動力。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)往往依據(jù)的是各地政府的推動力和政策作用。這樣的城鎮(zhèn)化往往見效快，但后勁差。總體的城鎮(zhèn)化效果往往是“虎頭蛇尾”，甚至“有頭無尾”。因此，認(rèn)清城鎮(zhèn)化建設(shè)的本質(zhì)推動力是“新型城鎮(zhèn)化”建設(shè)中首先明確的問題。市場被認(rèn)為是推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最佳動力。充分發(fā)揮市場在建設(shè)中的基礎(chǔ)性作用。通過市場引導(dǎo)城鎮(zhèn)建設(shè)，通過市場為資源配置提供導(dǎo)向作用，而政府將逐步轉(zhuǎn)變職能，從原來的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)向“支持者”。“支持者”角色更多的是為城鎮(zhèn)建設(shè)提供政策支持、營造制度環(huán)境以及必要時維護公正。第三，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是根本要求。如前所述，城鎮(zhèn)化建設(shè)是城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的要素流動和融合，必將涉及或觸動城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的利益、制度、資源等博弈。而傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)將兩者分割，造成了更多矛盾或沖突。新型城鎮(zhèn)化致力于城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，打破原有的分割體制，更多的將注意力放在了城鄉(xiāng)的互動、互補、統(tǒng)籌、協(xié)作發(fā)展之上。第四，多元、多樣、特色發(fā)展是未來趨勢。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化主要通過農(nóng)業(yè)推動工業(yè)建設(shè)，這顯然與當(dāng)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、升級、優(yōu)化的時代要求格格不入。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面強調(diào)通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)推動城鎮(zhèn)化，各地區(qū)因地制宜，結(jié)合各自資源、基礎(chǔ)條件優(yōu)勢發(fā)展有特色的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；另一方面要求對主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進行內(nèi)部的升級優(yōu)化，維持和加強產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展力。因此，各個城鎮(zhèn)培育的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)群可以是多元化的，產(chǎn)業(yè)的分布、形式可以是多樣化的。

當(dāng)前創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中存在的問題

（一）高技術(shù)人才缺口較大

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與升級的過程中，技術(shù)是最關(guān)鍵的要素，而技術(shù)人才則是最寶貴的財富和資源。作為掌握精湛的專業(yè)技能，能在企業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)、研發(fā)等環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用的高技術(shù)人才，更是備受關(guān)注。而隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)人口不斷增加，加速了人口的轉(zhuǎn)移速度。人口轉(zhuǎn)移速度的加快為企業(yè)引進急需的技術(shù)人才提供了可能性。目前，許多企業(yè)重視技術(shù)攻關(guān)、技術(shù)革新，其中高技術(shù)人才發(fā)揮了重要作用。相應(yīng)地，企業(yè)對技術(shù)人才的需求就尤為迫切。

（二）可持續(xù)發(fā)展能力后勁不足

可持續(xù)發(fā)展意味著既能滿足當(dāng)前人們的需求，又不損害子孫后代的需求。對于企業(yè)而言，可持續(xù)發(fā)展是指企業(yè)的長期生存和發(fā)展能力。企業(yè)既能在當(dāng)下實現(xiàn)有序經(jīng)營，又能在未來的競爭中處于不敗之地、保持優(yōu)勢，長期穩(wěn)健發(fā)展。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)本來底子相對比較薄弱、起步比較晚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)亦是如此。許多企業(yè)脫胎于傳統(tǒng)的舊式工業(yè)或手工業(yè)，技術(shù)含量低，面對競爭激烈的現(xiàn)代市場競爭有些“難以招架”。而創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)就是要打破原有發(fā)展模式，尋求激烈競爭過程中的機遇，鼓勵和支持企業(yè)改革和創(chuàng)新。既不能一味追求高技術(shù)，也不能墨守成規(guī)，應(yīng)以市場的發(fā)展為引導(dǎo)，堅持市場導(dǎo)向，不斷增強可持續(xù)發(fā)展能力。

（三）民眾參與度不高

按照傳統(tǒng)的觀念，我國民眾參與意識廣泛缺乏，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)都是政府的事。課題組在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)，許多民眾當(dāng)被問及“對創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的意見或想法”時，部分民眾的回答是“沒想法”或“是政府的事”。如前所述，政府確實是在創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中發(fā)揮著重要作用，但民眾依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的重要力量。一方面，民眾具有參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和管理的權(quán)利，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展具有發(fā)言權(quán)；另一方面，民眾也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成果的受益者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展必然能更好的保障人民生活水平的改善，更好地為民眾提供社會公共服務(wù)、維護社會穩(wěn)定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理也離不開民眾的支持和參與。

（四）對于生態(tài)環(huán)境保護的重視不夠

環(huán)境是人們賴以生存的家園，是可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。蘇州的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅歷史文化悠久，名賢輩出，而且自然風(fēng)光優(yōu)美，擁有豐富的農(nóng)業(yè)資源和旅游資源。課題組的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)在偏重于企業(yè)技術(shù)的攻關(guān)和產(chǎn)值的增加，對于原有的農(nóng)業(yè)資源和旅游資源 “視而不見”，環(huán)境污染、農(nóng)業(yè)和旅游資源閑置浪費現(xiàn)象時有發(fā)生。創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)要求用可持續(xù)發(fā)展的眼光，注重環(huán)境保護，著力開展生態(tài)建設(shè)，不斷加大生態(tài)環(huán)境建設(shè)力度，因此，對于各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，如何發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，保護和拓展生態(tài)資源，改善生態(tài)環(huán)境，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)中的重要內(nèi)容。

新型城鎮(zhèn)化背景下創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的具體路徑

（一）本土企業(yè)后勁有待提升

招商引資一直是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的“法寶”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也把招商引資作為工作的重要內(nèi)容。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)往往愿意給予引入的企業(yè)相當(dāng)大的地方優(yōu)惠政策、財政支持（比如土地的優(yōu)惠、廠房的優(yōu)惠、各項稅費的減免）以及對落戶企業(yè)的各項配套服務(wù)（如政府審批環(huán)節(jié)的壓縮），這也是吸引外資的常用手段。不可否認(rèn)，對于引進有知名度的外資企業(yè)，將在最短時間內(nèi)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶來“效益”，比如直接拉動地方就業(yè)、帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)知名度、促進產(chǎn)業(yè)升級等。但外商在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的落戶往往主要是看中我國龐大的市場、優(yōu)惠的稅收政策以及廉價的勞動力成本，其最根本的動機和目的還是追求利益最大化。現(xiàn)實中外商企業(yè)往往對其高新技術(shù)采取嚴(yán)密控制的手段，以防技術(shù)外泄。雖然在短時間內(nèi)提高了就業(yè)水平，但我們無論是在技術(shù)還是管理領(lǐng)域始終處于弱勢地位，這也將影響到我國的總體經(jīng)濟發(fā)展進程。無法享受或無法完全享受到種種優(yōu)惠政策的本土企業(yè)，其本身競爭力就不足，加上各種稅費和繁瑣的政府審批手續(xù)，大大打擊了本土企業(yè)做大做強的積極性。因此，各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)把培育和發(fā)展本土企業(yè)作為政府工作的重要內(nèi)容，把本土企業(yè)的發(fā)展與吸引外資落戶共同部署和規(guī)劃。同樣，落戶外資享受的各項優(yōu)惠和服務(wù)也讓本土企業(yè)同樣享受。充分挖掘區(qū)域內(nèi)具有良好市場前景、具有較高技術(shù)攻關(guān)能力的本土企業(yè)，引導(dǎo)本土企業(yè)長期發(fā)展，把本土企業(yè)培育成具有發(fā)展?jié)撃堋⒃诋a(chǎn)業(yè)和行業(yè)間具有龍頭作用的骨干企業(yè)。

（二）技術(shù)人才培養(yǎng)步伐有待加快

技術(shù)作為發(fā)展中的關(guān)鍵要素一直廣受關(guān)注，企業(yè)的競爭歸根到底是技術(shù)和人才的競爭。技術(shù)人才是技術(shù)的載體，也是技術(shù)創(chuàng)新與傳承的主體。企業(yè)中的技術(shù)人才因其專業(yè)技能嫻熟，在企業(yè)生產(chǎn)、服務(wù)、研發(fā)等環(huán)節(jié)發(fā)揮關(guān)鍵作用。掌握企業(yè)核心技術(shù)的人才的流失可能會影響企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，會給企業(yè)造成巨大的損失。而造成的崗位空缺則需要通過招募和培訓(xùn)新的員工來填補，這需要花費較大的人力、財力和時間。因此如何加快企業(yè)人才培養(yǎng)的步伐，培養(yǎng)適合企業(yè)的高技術(shù)人才，關(guān)系到企業(yè)的發(fā)展命運。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中企業(yè)高技術(shù)人才的聚集，往往可以多管齊下。可以發(fā)揮知名或高級技術(shù)專家的帶頭引領(lǐng)作用，鼓勵企業(yè)內(nèi)部技術(shù)人員的繼續(xù)深造與提高，重視培育中青年技術(shù)骨干，完善企業(yè)的人才選拔、培養(yǎng)和晉升機制，建立起適合企業(yè)發(fā)展、人才發(fā)展的用人機制。總之，加快企業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)部分勢在必行。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部之間發(fā)展需要兼顧平衡

筆者調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，一個發(fā)展領(lǐng)先的鄉(xiāng)鎮(zhèn)總有個別發(fā)展緩慢或滯后的下一級（鄉(xiāng)）村，也就意味著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部存在發(fā)展的不平衡，這樣的不平衡也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)者們不愿看到的。課題組認(rèn)為，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部之間發(fā)展不平衡的原因有很多，比如有的（鄉(xiāng)）村原有基礎(chǔ)薄弱，很難找出具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)，如有的（鄉(xiāng)）村地理位置條件不成熟，發(fā)展受到交通環(huán)境等極大制約，又如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)規(guī)劃時因規(guī)劃的不完善、不科學(xué)，導(dǎo)致了部分（鄉(xiāng)）村一直處于滯后的狀態(tài)，當(dāng)然也有的是因為（鄉(xiāng)）村自身對形勢把握不夠準(zhǔn)確，偏離發(fā)展方向?qū)е碌臏蟆６鴮τ谶@些（鄉(xiāng)）村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)過程中需要增加更多的投入，改善地方的交通、環(huán)境、設(shè)施等，合理規(guī)劃、準(zhǔn)確定位，結(jié)合（鄉(xiāng)）村的資源優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，公平分配資源、合理利用資源，探索適合的發(fā)展新路。

（四）總體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系有待優(yōu)化

現(xiàn)階段改革與發(fā)展主要內(nèi)容是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級。可以說當(dāng)前許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型升級是卓有成效的。如江蘇昆山的淀山湖鎮(zhèn)、張家港市的鳳凰鎮(zhèn)等，都在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面做出了很大努力。但不能否認(rèn)，改革之路尚未成功，轉(zhuǎn)型升級之路還需繼續(xù)。調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是尊重價值規(guī)律的必然要求，是提高自主創(chuàng)新能力，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的必然要求，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也有利于實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，從而切實提高經(jīng)濟效益。從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟增長數(shù)據(jù)來看，工業(yè)依然是最大比重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)部門應(yīng)加強調(diào)研，因勢利導(dǎo)，合理部署產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，既要強化對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系調(diào)整重要性的認(rèn)識，又要將目的、“口號”轉(zhuǎn)化為實際行動，結(jié)合地方特色制定總體規(guī)劃，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系，為可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（五）充分調(diào)動民眾參與創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的積極性

創(chuàng)新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)關(guān)系到每一級政府、每一家企業(yè)和每一個居民，厘清政府、企業(yè)、民眾各方在建設(shè)過程中的職責(zé)更有利于建設(shè)實踐的開展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是中央政府在農(nóng)村地區(qū)的基層守護者和職能履行者，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和諧社會建設(shè)和管理的主要負(fù)責(zé)人。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府帶動企業(yè)和民眾共同開展建設(shè)。通過充分調(diào)動本地區(qū)企業(yè)的發(fā)展積極性，鼓勵企業(yè)開展技術(shù)革新，適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律和步伐，利用不同形式消除阻礙企業(yè)發(fā)展、阻礙市場機制發(fā)揮作用的障礙，為企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供必要的政策和環(huán)境支持和保障。二是企業(yè)通過充分開展市場調(diào)研，推進技術(shù)革新，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)，吸納民眾就業(yè)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的重要力量和載體。三是民眾既有參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)和管理的權(quán)利，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展具有發(fā)言權(quán)，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)成果的受益者。事實上，民眾在參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)中發(fā)揮的作用及其微弱，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大宣傳力度，讓民眾意識到參與具體建設(shè)的重要性，民眾也將在參與管理與自治中得到磨煉，對社會公共事務(wù)的管理產(chǎn)生積極的意義。

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